איור: אלון ברייארמחקר חדש של האגודה חושף את השיטות בהן השתמשו ממשלות ישראל בעשורים האחרונים ל"ייבוש" השירותים החברתיים
הזכויות החברתיות – הזכות לדיור, הזכות לבריאות, הזכות לחינוך, הזכות לתעסוקה וזכויות עובדים, הזכות לביטחון סוציאלי והזכות לשירותי רווחה – אינן מוצרי צריכה אלא זכויות המגיעות לכל אחת ואחד מאיתנו. אולם מזה קרוב לשלושה עשורים דוגלות ממשלות ישראל במדיניות חברתית-כלכלית, שהביאה לנסיגה דרמטית של המדינה מאחריותה למימוש הזכויות החברתיות של אזרחיה ושל תושביה ולרמיסתן, להתפוררות רשת המגן החברתית ולהעמקה משמעותית של הפערים בישראל.
דוח האגודה לזכויות האזרח "בין מימוש לייבוש" מבקש לפרוס את הכלים ואת השיטות שבהם השתמשו ממשלות ישראל ל"ייבוש" השירותים החברתיים, ובהם: קיצוצים תקציביים שהותירו שירותים ציבוריים מדולדלים; הפרטה נרחבת; חקיקה אנטי-חברתית ובלימת יוזמות חקיקה חברתיות; מדיניות מיסוי מגמתית; ריסוק העבודה המאורגנת; שימוש בדה-לגיטימציה מחד ובהטבות סלקטיביות מאידך כדי להשתיק מתנגדים; ורתימת המערכות הכלכליות והמשפטיות להשלטת השיטה במסווה של נימוקים מקצועיים. אנו תקווה כי דוח זה יסייע לציבור בשנים הקרובות להבין את מהלכי הממשלה ואת השיטות שבהן היא נוקטת ולשפוט אותם בהתאם ובעיניים פקוחות.
עריכה וכתיבה: עו"ד טלי ניר
תחקיר וסיוע בכתיבה: תמרה טראובמן, עו"ד רונית גלעד, עדו קטרי
עריכת לשון: מטי בן-דור, טל דהן
מבוא
רקע: תפיסות עולם מתנגשות
—
תפיסת העולם החברתית-כלכלית של ממשלות ישראל בעשורים האחרונים מבקשת להקטין את ההוצאה החברתית למינימום – זאת לעומת הגישה שדוגלת במימון ממשלתי משמעותי כדי לקדם מטרות חברתיות. תפיסת עולם זו התפתחה במהלך המחצית השנייה של המאה העשרים ויושמה במדינות שונות ברחבי העולם. בטרם נפנה לתיאור השיטות שבהן נקטו ממשלות ישראל ליישום תפיסת עולם זו, נבקש לפרוס את המשנה העומדת מאחוריה ונתאר בקצרה את תהליך הייבוא של אידיאולוגיה זו לישראל.
תקציר הפרק
הפרק המלא (pdf)
—
חלק ראשון: השיטות
—
פרק 1: ייבוש תקציבי של שירותים חברתיים
—
המכשיר הראשי למימוש מדיניות ממשלות ישראל, שמכוונת להקטנת חלקן באספקת השירותים החברתיים, הוא צמצומים הדרגתיים אך נרחבים בתקציביהם של משרדי הממשלה ושל המוסדות הציבוריים האמונים על אספקת שירותים אלה.
מדיניות צמצום ההוצאה הממשלתית מיושמת באמצעות שני מנגנונים עיקריים: 1. קיצוץ בתקציביהם של משרדי הממשלה שאמונים על אספקת השירותים החברתיים, ונוסף על כך קיצוץ רוחבי בתקציבי כלל משרדי הממשלה והרשויות הציבוריות. הקיצוצים נעשים בדרך כלל באמצעות חוק ההסדרים; 2. שחיקה תקציבית – המנעות מעדכון תקציבי המשרדים בהתאם לשינויים הדמוגרפיים – קצב גידול האוכלוסייה, גידול בשיעור הזקנים או הילדים בה, שינוי בשיעור האנשים בעלי הצרכים המיוחדים שבה וכיו"ב. באופן זה התקציב נשאר אמנם יציב למדי לאורך השנים, אך כשבוחנים אותו בחישוב לנפש (מספר התלמידים, שיעור האוכלוסייה במערכת הבריאות וכד') מתברר שהוא נשחק באופן דרמטי.
תקציר הפרק
הפרק המלא (pdf)
מבט מבפנים: רימון לביא, לשעבר מנהל אגף פיתוח ההון האנושי בשירות התעסוקה
מבט מבפנים: חגית חובב, מנהלת האגף לשיקום שכונות במשרד השיכון ויו"ר הוועדה הבין-משרדית של פרויקט שיקום השכונות
—
פרק 2: הפרטת שירותים חברתיים
—
כדי למלא את מה שנגרע מהמערכות הציבוריות, מעבירה הממשלה בחלק מהמקרים את אספקת השירותים החברתיים לשוק הפרטי (כמו במערכת הרווחה ובתחום התעסוקה). במקרים אחרים שבהם הממשלה נסוגה במידה חלקית או מלאה מאספקת השירות (כמו במערכות החינוך והבריאות), השוק הפרטי מפתח בעצמו תחליפים עבור מי שהשירותים חסרים להם ויש בידם אמצעים לרכישתם.
בדרך כלל, ההפרטה נעשית במקביל לקיצוצים נרחבים בשירות החברתי או מיד לאחריהם, כאשר לעתים מטרת הקיצוצים עצמם היא להביא לכך שהשירות הממשלתי לא יסופק באיכות הנדרשת, ושהידרדרותו תשמש כהצדקה להפרטה. על פי רוב, לאחר שהממשלה מפריטה שירות חברתי, הפיקוח הממשלתי על הזכיין המפעיל את השירות הוא רופף ובלתי מספיק בהיקפו.
סוגיית ההפרטה היא מורכבת ושנויה במחלוקת. נקודת המוצא המקובלת היא שהמדינה אחראית למימוש הזכויות החברתיות, אולם הדעות חלוקות אם השירותים החברתיים חייבים להינתן ישירות על ידי המדינה או שאפשר לספקם באמצעות גורמים פרטיים. לגישתנו, המדינה אינה חייבת לספק את כל השירותים החברתיים בעצמה, אולם ישנם שירותים וסמכויות שאינם בני הפרטה; ובכל מקרה, יש לזכור כי אחריותה של המדינה לשירות החברתי אינה פוחתת לאחר ההפרטה ושהיא מחויבת להבטיח איכות, נגישות ושוויון בשירות המופרט.
תקציר הפרק
הפרק המלא (pdf)
מבט מבפנים: פרופ' גבי בן נון, לשעבר סמנכ"ל משרד הבריאות
—
פרק 3: ביטול והקפאת חקיקה חברתית באמצעות חוק ההסדרים
—
מאז הולדתו בשנת 1985 הפך חוק ההסדרים, שאמור היה להיות צעד חירום חד-פעמי, לנוהג מקובל, והוא מובא מזה 27 שנה לאישור בית המחוקקים מדי שנה בצמוד לחוק תקציב המדינה. חוקי ההסדרים כוללים חוקים ותיקוני חקיקה רבים מאוד שאינם קשורים ישירות לתקציב, ומשמשים בידי הממשלה מכשיר רב עוצמה ליישום מדיניותה ותוכניותיה הכלכליות. במקום להלחם על חוק ועוד חוק, משתמשות הממשלות בחוק זה פעם בשנה, בהצבעה אחת, וגוזרות באחת את הגורל החברתי של הציבור. בין היתר, משמשים חוקי ההסדרים לביטול חוקים שמשרד האוצר התנגד להם מלכתחילה בשל השלכותיהם התקציביות.
העובדה שהחוק מאפשר לממשלה להעביר במהירות הבזק רפורמות אדירות ולבטל חקיקה שהתבצעה באמצעות הליכי החקיקה הרגילים מאיינת למעשה את פעילות הכנסת, והופכת את הרשות המבצעת לכל-יכולה. על אף שינויים שנערכו בהליך החקיקה של חוק ההסדרים במשך השנים, מדובר עדיין בקידום חקיקה בהליך בלתי ראוי ומהיר יחסית, שאינו מאפשר לקיים דיון מסודר ומעמיק לגבי כל דבר חקיקה בפני עצמו. הליך החקיקה המקוצר מקשה על קיום פיקוח ובקרה אפקטיביים על ידי הציבור, על ידי שרי הממשלה שחלק מתיקוני החקיקה נוגע לענייניהם, ובעיקר על ידי הכנסת עצמה וועדותיה.
תקציר הפרק
הפרק המלא (pdf)
מבט מבפנים: פרופ' לאה אחדות, לשעבר סמנכ"ל מחקר ותכנון במוסד לביטוח לאומי
—
פרק 4 : מניעת חקיקה המקדמת זכויות חברתיות
—
במהלך העשורים האחרונים, שבהם הונהגה מדיניות ממשלתית שביקשה לצמצם את השירותים החברתיים שמספקת המדינה, עשו חברי כנסת ניסיונות אין-ספור להיאבק בה באמצעות הצעות חוק שנועדו להרחיב את מימוש הזכויות החברתיות של תושבי המדינה. הממשלות דאגו ליירט כל אחת מהצעות חוק אלה, כדי לא להתחייב למימוש הזכויות החברתיות ולהקצות את התקציבים הנדרשים לכך.
התוצאה היא שמסֶפֶר החוקים הישראלי נעדרים חוקים חברתיים שמעגנים את חובות המדינה בתחומים אלה כלפי אזרחיה. זאת בניגוד למקובל במדינות רבות במערב. גם הנושאים שמוסדרים בחוק, כמו חינוך ובריאות, אינם כוללים את כל ההיבטים של מימוש זכויות אלה.
תקציר הפרק
הפרק המלא (pdf)
מבט מבפנים: עו"ד יהושע שופמן, לשעבר משנה ליועץ המשפטי לממשלה
—
פרק 5: אי יישום חוקים ופסקי דין
—
שיטה נוספת למימוש מדיניות הממשלה היא להתעלם מחקיקה קיימת המחייבת את רשויות הממשל להעניק זכויות חברתיות, ומפסקי דין המורים על מימוש זכויות אלה.
הדרך הנפוצה לא ליישם הוראות חוק היא לא להקצות תקציבים הולמים לאכיפתן. במקרים אחרים הוראות החוק אינן מיושמות כיוון שהן תלויות בכך שהשר הרלבנטי יקבע תקנות ליישום החוק; במקרים רבים מדי בוחרים השרים ופקידיהם שלא להתקין את התקנות, וכך נעשה גם לגבי החלטות ממשלה, הדורשות נהלים מפורטים למימושן. כאשר התקנות, הכללים או הנהלים לא נקבעים, אין אפשרות ליישום מלא של החוק או של ההחלטה, והתוצאה היא שזכויות שנקבעות בחוק הופכות לאות מתה.
התעלמות הרשויות מפסקי דין מעוררת חוסר אונים מיוחד, כיוון שהפנייה לערכאות משפטיות באה לפתור את בעיית אי קיום החוק, ואם גם פסק הדין אינו מיושם, נותרים הפונים לבית המשפט ללא כלים משמעותיים להביא ליישום החוק. גם כאשר מתקבל פסק הדין, הוא בדרך כלל מיושם באופן הדרגתי לאורך שנים רבות, אם בכלל. לעתים בוחרת המדינה להתעלם מהפסיקה, לא לעמוד בזמנים שהורה לה בית המשפט כדי לתקן את המחדל או להמשיך לפרש את החוק כרצונה.
תקציר הפרק
הפרק המלא (pdf)
מבט מבפנים: ד"ר חיים פיאלקוף, לשעבר מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון
—
פרק 6: מדיניות מיסוי שמקטינה הוצאות חברתיות ומגדילה פערים
—
ממשלות ישראל בחרו בעשורים האחרונים במדיניות שהקטינה עוד ועוד את נטל המס, וכיום שיעור המס בישראל הוא נמוך יחסית לעולם. התוצאה הטבעית של מהלך זה היא שבידי הממשלות נותרים פחות ופחות תקציבים להוצאות ציבוריות.
הפחתת המס שהונהגה בוצעה בעיקר במסים ישירים (פרוגרסיביים), ששיעורם עולה ככל שהשכר עולה, כגון מס הכנסה, ביטוח לאומי ומס בריאות. לעומת זאת, המסים העקיפים (רגרסיביים) נותרו בשיעור גבוה; אלו הם מסים שמשולמים על ידי הציבור על מוצרים שהוא רוכש, כמו מע"מ, וחלים בשיעור שווה על כל האזרחים, ללא קשר להכנסתם. כך, ההקלות בנטל המסים הועילו בעיקר לבעלי ההכנסות הגבוהות, בעוד שנטל המס על בעלי ההכנסות הנמוכות נותר גבוה. כתוצאה מהפחתת המסים הישירים נחשבת היום מערכת המס בישראל לאחת הפחות שוויוניות מבין מדינות ה-OECD.
תקציר הפרק
הפרק המלא (pdf)
מבט מבפנים: פרופ' ירון זליכה, לשעבר החשב הכללי במשרד האוצר
—
פרק 7: ריסוק ההתנגדות
—
במהלך השנים טיפלו ממשלות ישראל בהתנגדות להתנערותן מאחריות חברתית בדרכים שונות. עיקרן היה ריסוק המתנגדים שאפשר היה לרסק וחיבוק המתנגדים החזקים, בעיקר קבוצות סקטוריאליות מסוימות, כדי להבטיח "שקט תעשייתי".
כך, המתנגדים למדיניות החברתית-כלכלית תויגו דרך קבע כ"בלתי רציונליים", וקבוצות מוחלשות – עניים, ערבים, חרדים – הוצגו כ"פרזיטים" וכ"בטלנים". יעד אחר לריסוק היו התארגנויות העובדים: נעשו צעדים רבים שנועדו לשבור את העבודה המאורגנת, ועל יחסי העבודה במשק הוחלו כללים חדשים שהחלישו את כוחם של העובדים.
שימוש נרחב במה שמכונה "קצבאות קטגוריאליות", הניתנות לאוכלוסיות מסוימות על בסיס מוצא אתני, מוצא לאומי ושירות צבאי, יצר פירוד בין קבוצות מוחלשות שונות. פירוד זה מקשה על מאבקים חברתיים בנושאים שאינם סקטוריאליים, ומאפשר לממשלות להמשיך במדיניותן החברתית-כלכלית שנים ארוכות מאוד.
תקציר הפרק
הפרק המלא (pdf)
—
פרק 8: הגיבוי המשפטי לפיחות רשת המגן של הזכויות החברתיות
—
בעשורים האחרונים הוגשו לבתי המשפט עשרות עתירות בעניין חקיקה חברתית-כלכלית, נגד החלטות ממשלה ונגד החלטות מנהליות שפגעו במימושן של זכויות אלה. בית המשפט העליון הכיר בחלק מהזכויות החברתיות כזכויות יסוד, בהתבססו על חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועל חוקים שונים שמעגנים זכויות חברתיות; יחד עם זאת, בית המשפט העליון נקט בגישה מרוסנת מאוד בפסיקותיו בעתירות נגד מדיניות הממשלה בתחום זה, ונמנע מביקורת על חקיקה ראשית, על חקיקת משנה ועל תקנות והחלטות ממשלה בנושאים החברתיים-כלכליים. למעשה, פסקי דין בתחום החברתי מגלים כי למרות שבית המשפט מכיר בזכויות החברתיות כזכויות שראויות להגנה, היקפן מבחינת תוכנן המהותי הוא מינימלי ביותר.
תקציר הפרק
הפרק המלא (pdf)
—
חלק שני: התוצאות
—
לאן הובילו התהליכים המתוארים בדוח? מהו גורלה של חברה שרשת הביטחון נשמטת מתחתיה? הנתונים משרטטים תמונה ברורה: ייבוש השירותים החברתיים הביא לרמיסת הזכויות החברתיות של אזרחי ישראל, פגע בשוויון והכשיל את המטרות המשותפות לתושבי המדינה. כיום אחד מכל ארבעה תושבים בישראל חי מתחת לקו העוני, כמו גם אחד מכל שלושה ילדים. הפערים בהכנסות גבוהים מאי פעם. זכויות יסוד כמו בריאות וחינוך הופרטו והפכו למוצרי צריכה הנמכרים למי שידם משגת. רשתות הביטחון החברתיות נמצאות בשפל חסר תקדים. פגיעה בזכויות עובדים הפכה לנורמה, ועבודה לא מחלצת בהכרח מעוני. מעבר לדרדור לחיים ברמת חיים נמוכה ובלתי מספקת של חלקים גדולים של הציבור הישראלי, המדיניות החברתית-כלכלית של ממשלות ישראל בעשורים האחרונים פוגעת גם במטרות החברתיות המשותפות של אזרחי ישראל ובדמוקרטיה הישראלית.
תקציר הפרק
הפרק המלא (pdf)
—
סיכום
—
תקציר הדוח – pdf
איור: אלון ברייאר
