מבט מבפנים: עו"ד יהושע שופמן על חוסר בחקיקה חברתית

מבט מבפנים: חוסר בחקיקה חברתית – השתלטות משרד האוצר של השיח הממשלתי

עו"ד יהושע שופמן, לשעבר משנה ליועץ המשפטי לממשלה (2009-1995)

במהלך שנות עבודתי במשרד המשפטים ליוויתי את הליכי החקיקה בתחום החברתי, ובמבט מסכם קשה לומר שממשלות ישראל גיבשו לעצמן מדיניות חברתית כוללת. המשרדים החברתיים עושים מאמץ למלא את תפקידיהם, ולפעמים מצליחים לקדם יוזמות חברתיות חיוביות, אך מדיניות-העל באה מנקודת המבט של האוצר, ובפרט מתפיסת עולם הדוגלת בצמצום הסקטור הציבורי. אין זה מקרה שהממשלה העמידה בראש הקבינט החברתי-כלכלי את שר האוצר (כממלא מקומו הקבוע של ראש הממשלה).

בהיעדר משנה חברתית סדורה ובשל הקשיים של המשרדים החברתיים לקדם יוזמות משלהם כשהן כרוכות בתוספת תקציב או כוח אדם, הדיונים החברתיים לאורך השנה מתנהלים סביב הצעות חוק פרטיות. לעתים ההצעות הפרטיות מדרבנות את הממשלה לפעול, כמו בהליכים שהובילו לחקיקת חוק הסנגוריה הציבורית וחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות. אך חלק גדול מההצעות הפרטיות הן נקודתיות או מגזריות, ואינן באות מתוך ראייה חברתית מקיפה או מתוך בחינה של צורכי האוכלוסייה כולה. עמדת הממשלה והקואליציה לגביהן מושפעת לא-אחת מלחצים ומשיקולים פוליטיים.

ההחלטות הממשלתיות המרכזיות המשפיעות על השירותים החברתיים מתקבלות במסגרת דיוני התקציב השנתיים (או דו-שנתיים). מי שלא ראה את ישיבת התקציב של הממשלה לא ראה הליך קלוקל של קבלת החלטות מימיו. בפני הממשלה עומדת הצעת התקציב וכן מקבץ של מאה הצעות החלטה או יותר. החלטות אשר מחייבות תיקוני חקיקה ראשית מוצאות את ביטוין בהצעת חוק ההסדרים, המוגשת לכנסת ללא ההליך המקובל של פרסום תזכיר ודיון לגופם של דברים בוועדת השרים לחקיקה. כל אלה נדונות ביחד ומתקיימת הצבעה על החבילה כולה כמקשה אחת. אין כל קשר בין הדברים – רפורמה בנמלים עם שירותי בריאות, שיווק תוצרת חקלאית עם הפחתת קצבאות הביטוח הלאומי, תקשורת סלולרית עם מדיניות השכלה גבוהה. הצד השווה היחיד הוא שכל ההצעות הן מבית מדרשו של אגף התקציבים, בין כיוזם ובין כמאמץ ומקדם. כך, למשל, הצעות ההחלטה בנושאי בריאות הדגישו את התחרות בין קופות החולים ולא את הרחבת השירותים. הצעות החלטה בענייני ביטוח לאומי עסקו שנה אחר שנה במניעת רמאויות, לא תמיד בליווי הגנות מספיקות על זכאי הגמלאות התמימים.

כאשר ההליכים מתנהלים בדרך זו, כאשר כל שר עסוק בענייני תקציב משרדו וכל מפלגה קואליציונית מנסה לקדם את האג'נדה שלה, אין זה נדיר שהייעוץ המשפטי לממשלה מוצא את עצמו כגורם ממשלתי יחיד הבוחן כל הצעה והצעה ומנהל מאבקים הן על ההליך והן על המהות. חלק מהצעות ההחלטה הוצאו בעבר ממסגרת דיוני התקציב על פי דרישת היועץ המשפטי לממשלה. אך למרבה הצער, הנחייתו של אליקים רובינשטיין, משלהי תקופת כהונתו כיועץ המשפטי לממשלה, בדבר קיום הליכים תקינים בדיוני התקציב לא יושמה עד היום.

משרד המשפטים מנסה להשפיע על מהות הדברים, על מנת למנוע פגיעות בזכויות חברתיות. כפי שמעידות התוצאות, ניסיונות השכנוע של המשרד לא תמיד הועילו. כוחו של הייעוץ המשפטי לממשלה למנוע הגשת הצעת חוק ממשלתית מוגבלת למצבים שבהם אפשר לקבוע שהחוק, אם יתקבל, לא יהיה חוקתי. אלה מקרים נדירים, במיוחד לאור היעדרה של פסיקה – עד לימים האחרונים – שפסלה חקיקה ראשית בשל פגיעה בזכות לקיום בכבוד. אך היו מקרים שבהם היועץ המשפטי לממשלה מנע הגשת הצעות חוק הפוגעות בזכויות חברתיות. כך, למשל, נפסלה הצעה שביקשה לשלול את הזכות לקצבת הבטחת הכנסה ממי שלא מלאו לו 25 שנה. נפסלו גם הצעות לשלול קצבאות קיום כאמצעי ענישה.