מבט מבפנים: פרופ' לאה אחדות על חוק ההסדרים

מבט מבפנים: חוק ההסדרים – השלכות מרחיקות לכת על מימדי העוני ואי-השוויון

פרופ' לאה אחדות, לשעבר סמנכ"ל מחקר ותכנון במוסד לביטוח לאומי (2006-2001)[1]

מהי מטרתו של חוק ההסדרים?

החוק נוסד ב-1985 כצעד משלים לתוכנית לייצוב המשק שנועדה לדכא את ההיפר-אינפלציה. החוק כלל אז את כל שינויי החקיקה שנדרשו כדי ליישם את מרכיבי התוכנית, ותקופת יישום התוכנית אף הוגדרה כתקופת חירום. ואולם עם השנים החוק חרג מהיעד המקורי שלו, והוא היווה מסגרת לא רק לאמצעי מדיניות הקשורים ישירות לתקציב השנתי ולהשגת היעדים הפיסקאליים, אלא גם לשינויים מבניים ארוכי טווח ולמדיניות שאינם בהכרח קשורים לתקציב. למשל, הפרטות ורפורמות בתחומים רבים של המשק. מבקרי החוק העלו טיעונים רבים נגד השימוש המופרז שנעשה בחוק: ריבוי הסעיפים שהוא כלל ופרק הזמן הקצר שעמד לרשות חברי הממשלה והכנסת להבין את המשמעויות הכלכליות והחברתיות של השינויים הכלולים בו, חוסר היכולת לנהל דיון מעמיק עם משרדי הממשלה המופקדים על הנושאים שהופיעו בחוק, ועקיפת ועדות הכנסת שמתפקידן לדון בנושאים כמו עבודה ורווחה או בנושאי כלכלה שונים. לא זו בלבד שהחוק לא עלה בקנה אחד עם הליכי חקיקה דמוקרטיים, אלא שהוא גם חיזק את כוחו של האוצר אל מול הגורמים האחרים המעורבים בגיבוש מדיניות, בקבלת החלטות ובחקיקה.

איזו מדיניות מניעה את השימוש שנעשה בחוק ההסדרים?

החוק שירת את קובעי המדיניות להשגת מטרתם לא רק בעידוד הצמיחה אלא גם בשינויים מרחיקי לכת בגודלה של הממשלה מבחינת היקף ההוצאה הציבורית. בין 1985 לראשית שנות ה-2000 ירדנו מסדר גודל של כ-70 אחוזי תוצר לכ-52-50 אחוזי תוצר. החל מראשית שנות ה-2000, ובעיקר בשנים 2003-2002, חוק ההסדרים שירת את המדיניות והאידיאולוגיה שלפיהן הממשלה צריכה לעבור מממשלה גדולה לממשלה קטנה, שבה, באמצעות שינויים תקציביים, הממשלה מעורבת פחות ומספקת פחות שירותים, בעיקר שירותים חברתיים. כאשר הממשלה מספקת פחות ופחות שירותים היא נזקקת לפחות ופחות מסים, ולכן החלה תקופה ממושכת של הפחתות מסים, שעלו בקנה אחד עם התפיסה שעל הממשלה למשוך את ידיה מהמעורבות העמוקה שהייתה לה בענייני כלכלה וחברה. ברגע שהמדינה הקטינה את ההוצאה הציבורית ואת נטל המס, היא בעצם פעלה בתנועת מלקחיים להרחבת הפערים הכלכליים בחברה בישראל ונגד התפקיד שלה לצמצם אי-שוויון ועוני.

האם קובעי המדיניות היו מודעים להשלכות שיש לחוק לגבי העוני והעמקת אי-השוויון בחברה?

"כאשר קיבלנו את חוק ההסדרים של 2003-2002, ובעצם עוד ב-2001, אנחנו בביטוח הלאומי נדהמנו מעומק הקיצוצים. בנק ישראל היה שותף לאסטרטגיה הזאת מבחינת הורדת ההוצאה הציבורית, הוא לא השמיע אז את קולו. החלטנו בביטוח הלאומי שחייבים להביא לידיעת הכנסת והציבור בכללותו ניתוח של ההשלכות הצפויות של המדיניות שהאוצר הציע. הזמן שעמד לרשותנו היה קצר ביותר, אך במאמצים משותפים של עובדי מִנהל המחקר והתכנון של הביטוח הלאומי הכנו מסמך ומצגת שהמחישו במילים ובתרשימים את ההשלכות ארוכות הטווח של הקיצוצים בגמלה להבטחת הכנסה, שהופחתה בסדר גודל של 35%, ובקצבאות הילדים, שהופחתו באופן חד. הראינו בבירור שהקיצוצים האלה יביאו להגדלה של הפערים. בדיעבד התברר שההערכות היו מדויקות. המצגת והחומרים הובאו גם לידיעת שר האוצר, לכל קובעי המדיניות, לחברי הכנסת ולכל אמצעי התקשורת, אם כי היא [המצגת] לא הוצגה בישיבת הממשלה. הערכותיו של הביטוח הלאומי לא נתקלו בהסתייגות מקצועית כלשהי, אך תפיסתו ועמדותיו לא זכו לתמיכה. התפיסה של האוצר שלטה, כולל בחלק מהעיתונות הכלכלית, שביטאה את העמדה שמקבלי הקצבאות הם ככלל אוכלוסייה המשתמטת מעבודה, ולפיכך אין להבטיח לה הכנסת מינימום סבירה או הטבות למיניהן.

מה איפשר לבצע את השימוש הזה בחוק ההסדרים?

זאת הייתה קונסטלציה של ממשלה עם אוריינטציה מאוד ברורה. גם התקשורת הייתה מגויסת מאוד לסיפור הזה. גם בבנק ישראל מילאו פיהם מים, ורק אחרי שלוש-ארבע שנים גילו שהעוני התרחב במידה כה גדולה.

כיצד התקבלו ההחלטות לגבי קיצוץ בשירותים החברתיים? האם הן נעשו תוך דיון או התייעצות עם גורמים בביטוח הלאומי?

לא באופן פורמלי. לא באו ושאלו, "מה דעתכם". היו מעבירים לנו טיוטה של החוק, לפעמים ערב קודם, לפעמים יומיים, זה כמובן לא עזר לנו להתארגן. אבל תמיד הגבנו.

האם אנשי האוצר העריכו את מכלול ההשלכות הנובע מהשינויים שהושתו באמצעות חוק ההסדרים?

בחלק מהמקרים הם לא העריכו נכונה את היקף הקיצוץ הנובע מהשינויים שהם הציעו. היה מקרה שבו הוצע שינוי במערכת האבטלה, כולל בהכשרה המקצועית ובהבטחת דמי הזכאות. ערכנו אומדנים, וקיבלנו סדר גודל של יותר ממיליארד ש"ח קיצוץ – הרבה יותר ממה שהאוצר העריך. בדיעבד ההערכות של הביטוח הלאומי אכן התממשו.

האם נעשו שינויים בהצעות החוק בעקבות ההערכות שלכם?

לא, ואפשר לומר שהאוצר לא גילה התנגדות לקיצוץ גדול יותר ממה שהוא תכנן.