איור: אלון ברייארמתוך דוח האגודה לזכויות האזרח, בין מימוש לייבוש: שיטות ממשלות ישראל לצמצום השירותים החברתיים, אפריל 2012
להלן תקציר הפרק.
לטקסט המלא לחצו כאן (pdf)
תיאור השיטה
בעשורים האחרונים, בתכיפות הולכת וגוברת וביחס ישיר לצמצום השירותים החברתיים, התבקשו בתי המשפט להגן על זכויות חברתיות-כלכליות. עשרות עתירות בעניין חקיקה חברתית-כלכלית, נגד החלטות ממשלה ונגד החלטות מנהליות שפגעו במימושן של זכויות אלה הוגשו לבתי המשפט.
באופן כללי, אפשר לומר כי מערכת המשפט נדרשה להתמודד עם פגיעה ברשת המגן החברתית בארבעה מישורים: עתירות לביטול חוקים המקצצים או מקפיאים זכויות חברתיות, עתירות לאכיפת חוקים המעניקים זכויות ואשר אינם מבוצעים על ידי הממשלה, עתירות נגד החלטות מִנהליות הפוגעות במימוש זכויות חברתיות ועתירות נגד מדיניות או חוק המפלים קבוצה מסוימת באוכלוסייה המקופחת בקבלת זכויות.
למרות שחוקי היסוד הקיימים אינם כוללים באופן מפורש הגנה על זכויות חברתיות-כלכליות, הכיר בית המשפט העליון בחלק מהזכויות החברתיות כזכויות יסוד, בהתבססו על חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועל חוקים שונים שמעגנים זכויות חברתיות. כך, לדוגמה, הוכרו כזכויות יסוד הזכות לביטחון סוציאלי, הזכות לחינוך והזכות לקיום מינימאלי בכבוד. יחד עם זאת, בית המשפט העליון נקט בגישה מרוסנת מאוד בפסיקותיו בעתירות נגד מדיניות הממשלה בתחום זה. מאחר ועתירות אלו מעוררות שאלות של צדק חברתי ושל חלוקת משאבים, בית המשפט נמנע מביקורת על חקיקה ראשית, על חקיקת משנה, ועל תקנות והחלטות ממשלה בנושאים החברתיים-כלכליים.
למעשה, פסקי דין בתחום החברתי מגלים כי למרות שבית המשפט מכיר בזכויות החברתיות כזכויות שראויות להגנה, היקפן מבחינת תוכנן המהותי הוא מינימאלי ביותר. רוב המקרים שבהם נטה בית המשפט להתערב היו מקרים של אפליה או מקרים שבהם קיים חוק המטיל על הממשלה חובה להקצות משאבים והיא אינה מקיימת אותו. כך, למשל, החליט בג"ץ לבטל את החלטת הממשלה בדבר הסיווג לאזורי עדיפות לאומית, שהביאה לאפליית יישובים ערבים בהקצאת תקציבי חינוך. במקרה אחר חייב בג"ץ את הממשלה לשאת בעלות לימודיהם של תלמידים מירושלים המזרחית שלא נמצאו להם מקומות לימוד במערכת החינוך הציבורית. במקרים מסוג זה נימק בית המשפט את התערבותו במניעת פגיעות אפשריות בזכויות אדם, כפי שכתב גם נשיא בית המשפט העליון שלעבר, אהרון ברק: "הגנה על זכויות אדם עולה כסף, וחברה המכבדת זכויות אדם צריכה להיות נכונה לשאת במעמסה הכספית".[1]
בהקשר זה נציין גם את פסק הדין שניתן לאחרונה, ביום פרישתה של נשיאת בית המשפט העליון, השופטת דורית ביניש, ושבו הוחלט על התערבות ברמה גבוהה יותר, ברמה החוקתית, כדי למנוע פגיעה בזכות לקיום בכבוד. באופן יוצא דופן החליט בית המשפט על ביטול סעיף בחוק, שקבע שאין לשלם גמלת הבטחת הכנסה למי שמחזיק ברכב או משתמש ברכב. הנימוק לפסק דין תקדימי זה היה שסעיף החוק שנפסל גורף מדי בכך שהוא קובע חזקה חלוטה שכל מי שיש לו רכב אינו זכאי לקצבה, במקום לאפשר לכל תובע גמלה להוכיח שלמרות השימוש ברכב, אין לו די אמצעים לקיום.[2]
במסגרת פסק הדין קבע לראשונה בית המשפט כי אין הבחנה בין זכויות חברתיות לזכויות אזרחיות מבחינת חובת המדינה לממשן ולהקצות להן תקציבים. הבנה זו הלכה והתרחבה במדינות שונות במערב ובקהילת זכויות האדם בעשורים האחרונים, אך עד עתה לא הייתה קביעה ברורה כזו של בית המשפט העליון, ולכן מדובר בצעד משמעותי מבחינת ההגנה על זכויות חברתיות.
יחד עם זאת, גם בפסק דין זה לא נקבע מהו אותו רף לקיום בכבוד שעל המדינה לקיים, ולא נקבע כי רף זה צריך להבטיח תנאי מחיה נאותים, אלא רק תנאי מינימום להגנה מפני מחסור קיומי. בכך המשיך בית המשפט את נטייתו שלא להגדיר באופן קונקרטי את חובת המדינה למימוש זכויות חברתיות. כך, אפשר לראות כי במהלך העשורים האחרונים נטה בית המשפט שלא לקבל עתירות במקרים שבהם התבקש סעד נגד רשויות שאינן מממשות באופן מלא חוקים המקנים זכויות חברתיות, או במקרים שבהם הוא התבקש לבטל החלטות ממשלה שקיצצו בהיקף מימוש הזכויות החברתיות של כלל הציבור. כך, למשל, בפסקי דין העוסקים בהפחתת קצבאות זקנה, בקיצוץ גמלאות הבטחת הכנסה, בפגיעה בזכות לשילוב של תלמידים עם צרכים מיוחדים, בפגיעה בהטבות לאנשים עם מוגבלויות, בהפרטת שירותי העזרה הראשונה בבתי הספר ועוד.
הנימוק העיקרי של בית המשפט לאי התערבותו בהחלטות חברתיות-כלכליות היא כי משאבי המדינה מוגבלים ועל כן ההחלטה כיצד לחלק את העוגה נתונה בידי נבחרי הציבור. ימוק זה מבוסס על תפיסה כי מימוש הזכויות החברתיות עולה כסף רב, למרות שדווקא בעשורים האחרונים התפתחה בעולם ובארץ ההכרה כי גם מימוש הזכויות האזרחיות כרוך בהוצאה תקציבית ניכרת, ולכן ההבחנה בין סוגי הזכויות בהקשר התקציבי אינה תקפה.
מעבר לנקודת המוצא של בית המשפט, שהוא אינו אמור להתערב בשיקולים התקציביים של הרשות המבצעת והרשות המחוקקת, עלה בפסקי דין שונים נימוק מרכזי נוסף, הנוגע ליכולתו של בית המשפט לקבל הכרעות כלכליות. בהקשר זה ציינו השופטים כי בית המשפט אינו מומחה בתחום הכלכלי, ונוסף על כך אינו יכול לצפות את ההשלכות התקציביות של החלטותיו.
גם נימוק זה שנוי במחלוקת משפטית, שכן אפשר לטעון כי בכל התחומים שבהם פוסקים בתי המשפט, כולל בתחומי הזכויות האזרחיות, הם חסרים את הכלים ואת המומחיות לצפות את השלכות הרוחב של הפסיקה. זהו, למעשה, טבעו של ההליך השיפוטי, שבמסגרתו מגיעה לבית המשפט סוגיה ספציפית הדורשת הכרעה.
מבחינה משפטית, גישתו המרוסנת של בית המשפט מוסברת גם במעמד השונה שהעניק בית המשפט לזכויות החברתיות לעומת הזכויות האזרחיות. הזכויות החברתיות, שאינן מעוגנות בחוק יסוד, פורשו כחלק מהזכות לכבוד, וחובת המדינה בהקשרן הוגבלה לאספקת תנאי מחייה מינימליים, שמבטיחים את הישרדותו הפיסית של האדם. זאת להבדיל מהגישה הנהוגה במשפט הבינלאומי, הסוברת כי החובה בתחום זה היא לתנאי מחייה נאותים, שיבטיחו לאדם קצת יותר מכך – אפשרות סבירה למימוש הזכויות החברתיות.[3] לעומת זאת, הזכויות האזרחיות, גם אלו שאינן כלולות בחוקי היסוד כמו הזכות לשוויון או הזכות לחופש ביטוי, פורשו באופן רחב יותר, כזכויות יסוד העומדות בפני עצמן, ובהתאם קיבלו הגנה רחבה הרבה יותר בפסקי הדין.
הימנעותו של בית המשפט מלהפעיל ביקורת שיפוטית רחבה יותר בתחום החברתי יכולה להיות מוסברת בגורם נוסף, והוא הביקורת על בית המשפט מצד שתי הרשויות האחרות – המבצעת והמחוקקת. בכנסת נעשים בשנים האחרונות ניסיונות לקדם חוקים שימנעו סמכות שיפוט בסוגיות המערבות ענייני תקציב.
כאשר מדובר בהליכים משפטיים, יש לזכור כי מבחינת הפונים לערכאות מדובר בפעולה שאינה פשוטה כלל: העלויות גבוהות, כיוון שהם נדרשים לשירותי עורכי דין שייצגו אותם; ההליכים נמשכים זמן רב, דבר שגורם לתסכול ולחוסר אונים מתמשכים; ובמהלך ההתדיינות הם ממשיכים להיות תלויים ברשויות ובחסדיהן. מבחינת הרשויות ומנהליהן ההליכים הרבה פחות מכבידים: הייעוץ והייצוג המשפטי ניתנים על חשבון המדינה, ולא צפויות להם סנקציות משמעותיות במקרה של הפסד.
במצב דברים זה, ברי כי דחיית עתירות המבקשות לעמוד על מימוש זכויות חברתיות מביאה לירידה במוטיבציה של עותרים פוטנציאלים להגיש עתירות. כאשר הסיכויים לקבלת תמיכה מבית המשפט קטנים והעלויות גבוהות, פחות ופחות עותרים יפנו למסלול זה. בשנים האחרונות אנו בהחלט עדים לירידה במספר העתירות המוגשות בתחום זה, ואף ארגונים חברתיים, ובהם האגודה לזכויות האזרח, אינם ממהרים לפנות לסעד בית המשפט. בכך מסירה הרשות המבצעת עוד משוכה שהייתה עשויה להגן על מימוש הזכויות החברתיות והכלכליות, ומדיניות הממשלות בתחום זה אינה זוכה לביקורת ולריסון משמעותיים.
דוגמאות ליישום השיטה
- בפסק דין בעתירה נגד קיצוץ קצבאות הזקנה הכיר בג"ץ בזכות החוקתית לביטחון סוציאלי, אך למרות ההכרה בזכות המינימאלית הבסיסית עצמה, נדחתה העתירה בנימוק שקצבאות הזקנה (שלא כמו גמלת הבטחת הכנסה) משולמות לכל מי שהגיע לגיל פרישה ללא קשר לנזקקות הכלכלית שלו, ולכן אין בעצם קיצוצן כדי להוכיח פגיעה בתנאי מחייה בסיסיים המוגנים בזכות לקיום מינימאלי בכבוד.
- בעתירה נגד קיצוץ בגמלאות הבטחת ההכנסה קבע בג"ץ כי המדינה מחויבת על פי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו להבטיח "רשת מגן" למעוטי-האמצעים בחברה. אולם למרות ההכרה בזכות, העתירה נדחתה. בית המשפט פסק כי על מנת להוכיח פגיעה בזכות היסוד לקיום בכבוד לא מספיק להראות כי גמלאות הבטחת ההכנסה קוצצו, אלא על העותרים להוכיח כי מכלול השירותים שמעניקה המדינה אינו מספק, שהרי ייתכן כי הקיצוץ בגמלאות מאוזן על ידי תוספת במקום אחר.
- בפסקי דין בעתירות בעניין שחיקת סל שירותי הבריאות, עמד בג"ץ על זכותם של תושבי המדינה לקבל את השירותים המנויים בחוק ועל אחריות המדינה להקציב את המשאבים הנדרשים לכך, אולם השאיר את שיקול הדעת בעניין הקונקרטי לשרי הממשלה.
- בג"ץ קיבל שתי עתירות בעניין שילוב ילדים עם צרכים מיוחדים במוסדות חינוך רגילים, וחייב את המדינה לממן את שילוב הילדים. אולם בית המשפט דחה עתירה שבה נטען כי הסכומים שהקצתה הממשלה לא הספיקו לשילוב מלא של הילדים.
- בג"ץ דחה ערעור בעניין מכרז להפרטת שירותי העזרה הראשונה לתלמידים, בנימוק כי לא נפל פגם במכרז, אולם קבע כי יש צורך לקיים בחינה מחודשת ומעמיקה ביחס לפתרון לאופן המיטבי של מתן שירותי העזרה הראשונה בבתי הספר.
[1] אהרון ברק, פרשנות במשפט, כרך שלישי: פרשנת חוקתית, 1994, בעמ' 528.
[2] בג"צ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם, ניתן ביום 28.2.2012) (להלן: פרשת חסן), בעמ' 51-50.
[3] ההכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם, סעיף כ"ה; האמנה הבינלאומית בדבר זכויות חברתיות, כלכליות ותרבותיות, סעיפים 7, 13-10.
לטקסט המלא של הפרק לחצו כאן (pdf)
