ביטול צווי הריסה והכרה בכפר בשטח C – ח'רבת זנוטה - האגודה לזכויות האזרח בישראל

בג"ץ 9715/07 עבד אל-חלים עלי סלים בטאט נ' ועדת המשנה לפיקוח על הבניה

עו"ד: נסראת דקואר, נירה שלו, משכית בנדל, שרונה אליהו חי

רקע

ח'רבת זנוטה הוא כפר פלסטיני קטן בדרום הר חברון המונה כ-130 תושבים (27 משפחות), המתפרנסים מרעיית צאן. הכפר קיים זה דורות, הרבה לפני כיבוש הגדה המערבית ב-1967, ושוכן על חורבות של מסגד עתיק. עד שנות ה-80 התושבים גרו במערות טבעיות, שהוספו להן כניסות אבן, אך לאחר שהמערות החלו לקרוס הם נאלצו לצאת מהן ובנו בתי אבן עם גגות פח וברזנט. כיום המערות משמשות בעיקר למגורי צאן.

ב-2007 הוציא המִנהל האזרחי צווי הריסה לרוב הבתים בכפר. עמדת המדינה היא כי המבנים אינם חוקיים, היות ונבנו ללא היתרים. למעשה, לתושבי הכפר לא הייתה אפשרות לקבל היתרי בנייה, היות ולכפר, כמו לרוב הכפרים הפלסטיניים באזור C, אין תוכנית מתאר. המנהל האזרחי טוען שאין הצדקה לתכנון ח'רבת זנוטה בשל גודלו הקטן של הישוב, קיום האתר הארכיאולוגי במקום (שרידי המסגד) והמרחק הגדול יחסית בין הכפר לבין העיירה הקרובה דהרייה.

רוב תושבי הכפר נולדו וגדלו בו. אחרים נולדו בדהרייה ועברו להתגורר בכפר כאשר החלו לעסוק בגידול צאן. צווי ההריסה אינם מאיימים רק על המבנים הספציפיים, כי אם על קיומו של כפר שלם על אורחות החיים הייחודיים הנהוגים בו.

המקרה של ח'רבת זנוטה הוא דוגמה מייצגת למדיניות התכנון שבה נוקטת ישראל ביחס ליישובים פלסטיניים באזור C. כעניין שבשגרה המדינה הורסת בתים ואוהלים המשמשים לעתים קרובות בתור המחסה היחיד למשפחות שלמות, משום שהמבנים הוקמו ללא היתר, שהתושבים לא היו יכולים לקבל ממילא. זהו מעגל שוטה שהמדינה לא מעוניינת – והתושבים לא מסוגלים – לבקוע. אם צווי ההריסה בח'רבת זנוטה יוצאו לפועל, התושבים יישארו ללא קורת גג, ללא גישה למים וללא פרנסה. הריסת הבתים תחריב את כבודם של התושבים, את תרבותם ואת אורח חייהם – כל זאת בניגוד מוחלט לחוק הבינלאומי, אשר מטיל על המדינה הכובשת את החובה להגן על תושביו הילידים של השטח הכבוש.

ההליכים המשפטיים בעתירה

ב-2007, בעקבות הוצאת צווי ההריסה לבתי הכפר, הגישה האגודה לזכויות האזרח עתירה לבג"ץ בשם תושבי הכפר. בעקבות העתירה הוציא בית המשפט העליון צו ביניים האוסר להוציא לפועל את צווי ההריסה.

ב-2011 הגישה עמותת הימין "רגבים" בקשה להצטרף לתיק על תקן ידידי בית משפט. בעקבות הבקשה התיק "התעורר" והמדינה הגישה את תגובתה לעתירה.

באפריל 2012 הוציא המִנהל האזרחי הוציא צווי הריסה למבנים חדשים בכפר, ובהם מספר בורות מים. לטענת האגודה ההתנגדות לצווי ההריסה החדשים צריכה להידון במסגרת העתירה המקורית.

בדיון בעתירה ב-30.7.2012 חייב בית המשפט את המדינה לעדכן אותו בדבר הפתרון המוצע לתושבים. העותרים מצידם חויבו לנמק מדוע לא הגישו עד היום הצעה לתוכנית מתאר. לשני הצדדים ניתנה ארכה של 30 יום.

בהודעה שהגישה המדינה באוקטובר 2012 היא התעלמה מהוראת בית המשפט, והתבצרה בעמדתה שיש להתייחס לכפר כאל אוסף אקראי של מבנים שנבנו שלא כדין בשטח של אתר ארכיאולוגי. המדינה הצהירה שאין לה כל כוונה לקדם פתרון תכנוני או אחר לכפר ולתושביו.

בהשלמת הטיעון שהגישה האגודה לבית המשפט מודגש כי העתירה אינה מכוונת נגד אוסף של צווי הריסה, אלא נגד החרבתו של כפר שלם, הכחדתה של קהילה וגירוש חבריה מביתם, באמצעות הנפקת צווי הריסה למרבית מבניו. להשלמת הטיעון צורפה חוות דעת תכנונית מטעם עמותת במקום – מתכננים למען זכויות תכנון, ובה מוצע מתווה תכנון לכפר, שיאפשר לתושבים להתגורר בו תוך כדי הגנה על האתר הארכיאולוגי. חוות דעת ארכיאולוגית מאת ד"ר אבי עופר, שצורפה אף היא לכתבי בית הדין, מפרטת כיצד מגורים בשטח הכפר יכולים לסייע לשימור המבנים ההיסטוריים שבו. שתי חוות דעת נוספות, של אנשי מקצוע בתחום תכנון ושימור אתרים, מחזקות את טענת העותרים כי הסירוב הקטגורי של המדינה לתכנן את הכפר בשל הימצאותו של אתר ארכיאולוגי היא שרירותית, שכן הדבר נעשה במקומות רבים אחרים.

בהשלמת הטיעון מובאות עדויות וראיות לכך שהכפר ח'רבת זנוטה קיים עשרות רבות של שנים, הרבה לפני שנת 1967. בניגוד לטענת המדינה, כי מדובר בתושבים חדשים בשטח, (עמדה הנסמכת על העובדה כי בשנת 1999 הוצא צו הריסה אחד למבנה בודד לכאורה) הציגה האגודה תצלום אוויר משנת 1989, שבו אפשר לראות בבירור כי מדובר ביישוב קיים ובו מבנים רבים למגורים ולחקלאות. גם הסקר הארכיאולוגי שערכה המדינה בשנת 1968 מחזק עובדה זו.

דיון בעתירה נקבע ליום 14.10.2013. יום לפני מועד הדיון הגישו המשיבים בקשה לדחיית דיון, בטענה כי בשל טעות לא הגישו הודעה מעדכנת מטעמם, כ-7 ימים לפני מועד הדיון, ובה אמורים היו להודי מה יעלה בגורלן של 27 המשפחות המתגוררות בזנוטה עם ביצוע צווי ההריסה, כפי שהורה בית המשפט.
בית המשפט קיבל את הבקשה, תוך שהוא מותח ביקורת על התנהלות המשיבים.

הדיון נקבע ליום 27.11.2013. ב-25.11.13, יומיים לפני הדיון, הגישו המשיבים הודעה מעדכנת שבה חזרו על עמדתם כי לא ניתן לתכנן את הכפר במיקומו הנוכחי. תחת זאת, הציעו המשיבים כי העותרים יגישו תכנית להסדרת הכפר באיזור הסמוך לעיריית דאהרייה, הנמצאת בשטח A. בדיון שהתקיים ביום 27.11.2013 הסכימו הצדדים לפתוח בהידברות ביניהם בניסיון לקדם פתרון לבעיה.

ביום 27.2.2014 הגישו העותרים הודעה מעדכנת באשר למצב ההידברות בין הצדדים. העותרים הסבירו כי העלו בפני המשיבים שאלות מהותיות באשר להיבטים מהותיים של הצעתם, שהייתה כללית ביותר וחסרה פרטיים מהותיים לשם בחינה רצינית של סיכויי היתכנותה, כגון: זמינותם של שטחים באזור המוצע שיאפשרו לעותרים להמשיך ולהתפרנס ממשלח ידם (רעיית צאן וחקלאות בעל), בדיקה טופוגרפית להערכת היכולת לבנות בתי מגורים ומשקי חי ל-27 משפחות והיבטים תכנונים נוספים של השטח המוצע על ידי המשיבים, שהוא הררי, משופע ומסולע, בירור של עמדת התושבים המתגוררים במקום ובעלי הקרקעות הפרטיות הסמוכות ביחס להצעת המשיבים ועוד. העותרים ניסו לקיים פגישה נוספת בין הצדדים, אולם נתקלו בחוסר שיתוף פעולה מצד המשיבים.

ביום 5.3.2014 הגישו המשיבים הודעה מעדכנת מטעמם ובה מסרו כי לא נקבעה פגישה נוספת בין הצדדים בשוגג, וכי פנו, ביום לאחר שהוגשה ההודעה המעדכנת מטעם העותרים, אל ב"כ העותרים לשם קביעת פגישה נוספת.

לאחר קבלת ההודעות המעדכנות מטעם הצדדים, קבע בית המשפט דיון נוסף בעתירה ליום 8.9.2014.
בדיון הגיעו הצדדים להסכמה למצות את המשא ומתן ביניהם להסדר בדרכי שלום.

ביום 18.12.2014, ולאחר שהתקיימה פגישה נוספת בין הצדדים, שלחו העותרים אל המשיבים את עמדתם המפורטת באשר לפתרונות השונים להסדרת הכפר. בעמדתם חזרו העותרים והסבירו כי למרות פניות חוזרות ונשנות אל המינהל, הם לא קיבלו התייחסות לסוגיות מהותיות שנוגעות לצורכי הפרנסה של התושבים ולשימור אורח החיים הייחודי שלהם. עם זאת, מתוך רצון לעמוד בהתחייבותם לקיים משא ומתן אמיתי על הצעת המינהל, ולצד הבנה שבשל כורח המציאות יש צורך קריטי להגיע להסדרת הכפר במקום, התושבים החליטו לנסות ולאתר בעצמם את המידע הדרוש להם לצורך גיבוש החלטה, ובכלל זה תנאי השטח שהציע המינהל, האפשרות הפיזית להעתיק אליו את הכפר, והאפשרות להתפרנס במקום זה ממשלח ידם ולקיים בו את אורחות החיים שלהם.

מבירורים שערכו תושבי זנוטה ובאי כוחם עלה כי הצעת המינהל להעתיקם אל האזור המוצע אינה ישימה במתכונתה הנוכחית. כך עולה, למשל, כי בניגוד לעמדת המינהל האזרחי, אין ודאות לקיומו של מרחב שיספיק להעתקת הכפר על כל צאנו לאזור המוצע, שכן הוא ברובו הררי, משופע ומסולע. עוד עולה כי האזור המוצע אינו מתאים לחקלאות בעל, ממנה מזינים העותרים את צאנם שמשמש לפרנסתם. כן הציגו התושבים בפני המינהל האזרחי ראיות המצביעות על כך כי העתקת הכפר אל המקום המוצע על ידי המינהל עלולה לפגוע באפשרות של תושבי זנוטה לקיים חיים תקינים ובטוחים. כן טענו העותרים כי העברת נטל התכנון אליהם אינה סבירה שכן האחריות על תכנון היא על הרשות, העותרים אינם בעלי הקרקע באזור המוצע, וחיובם להכין תכנית מתאר תטיל עליהם עול כלכלי כבד מנשוא, אשר רובם ככולם אינם יכולים לעמוד בו. עוד ביקשו העותרים מהמשיבים להסביר מדוע הם ממשיכים לדחות את הצעות העותרים להסדיר את הכפר במקומו הנוכחי, למרות שכל טענותיהם באשר להיעדר יכולת לתכנן את הכפר במקומו הנוכחי הופרכו אחת לאחת על ידי העותרים.

ביום 31.12.2014 הגישו הצדדים הודעה מעדכנת משותפת, לפיה המשיבים זקוקים לפרק זמן של כחודשיים להתייחס לעמדת העותרים.

בעקבות ההודעה, ובהמשך לבקשות ארכה נוספת מטעם המשיבים, הורה בית המשפט לצדדים להגיש הודעות מעדכנות מטעמם עד ליום 15.3.2015. ביום זה הגישו העותרים הודעה מעדכנת מטעמם, ובה טענו כי מאז העברת עמדתם אל המשיבים (ביום 18.12.2014) ועד למועד הגשת ההודעה המעדכנת, ניסו העותרים במספר הזדמנויות לקבל את התייחסותם של המשיבים באשר לעמדתם זו אך ללא כל הצלחה. לפיכך, נדרשת התייחסות המשיבים על מנת להמשיך ולקיים הידברות בתיק.

בעקבות הודעת העותרים הורה בית המשפט למשיבים להגיש את עמדתם בתיק עד ל-19.3.2015. לאחר מספר בקשות ארכה הגישו המשיבים הודעה מעדכנת ביום 3.8.2015, ובה חזרו על עמדתם לפיה הצעתם להעתיק את הכפר לאזור הסמוך לעירית דאהרייה היא ישימה וסבירה. המשיבים לא סיפקו תשובות ענייניות ומעמיקות באשר להערות העותרים על התכנית, למרות המידע החדש שהציגו בפניהם העותרים, המצביע על ספקות קשים לסיכויי היתכנותה של התכנית, והסתפקו בתשובות דומות למה שנתנו בעבר. המשיבים אף לא התייחסו כלל להצעות העותרים להסדיר את הכפר במיקומו הנוכחי.

ביום 30.8.2015 הגישו העותרים הודעה מעדכנת, ובה הציגו בפני בית המשפט את המידע הנוסף שהציגו בפני המשיבים, ולפיו נראה כי הצעת המשיבים אינה עונה על צורכיהם של העותרים ואינה מאפשרת להם להמשיך באורחות חייהם ולנהל חיים תקינים ובטוחים באותו אזור סמוך לקהילה המתגוררת במקום. העותרים הסבירו כי למרות עבודת השטח המאומצת שביצעו התושבים ובאי כוחם על מנת לשקול ברצינות את הצעת המשיבים, אלה ממשיכים להתעלם מהספקות הקשות שמעלים העותרים באשר לסבירותה של הצעתם להעתיק את הכפר לאזור המוצע, ומסתפקים בתשובות דלות ולא מספקות. כאילו לא די בכך, המינהל מגלגל את נטל התכנון במקום המוצע לפתחם של התושבים. בנוסף טענו העותרים כי המשיבים ממשיכים לדבוק בסירובם לתכנן את הכפר במקומו הנוכחי, זאת למרות חוות הדעת המקצועיות שהגישו בפניהם העותרים, ולפיהן אפשר לתכנן את הכפר באותו מקום. לנוכח האמור לעיל ביקשו העותרים מבית המשפט שיוציא צו על תנאי כפי שהתבקש בעתירה.

ביום 31.8.2015 נעתר בית המשפט לבקשת העותרים והוציא צו על תנאי, ובו הורה למשיבים להסביר מדוע לא יימנעו מלהרוס את בתי העותרים ומבנים נוספים שמשמשים לפרנסתם, כל עוד לא נמצא להם פתרון חלופי הולם למקרה של פינוי. בית המשפט הורה למשיבים להגיש את תגובתם לצו על תנאי תוך 90 יום. החלטת בית המשפט להיעתר לבקשת העותרים ולהוציא צו על תנאי בעתירה מלמדת שהשאלות שהציבו העותרים בפני המדינה לא נענו. המדינה ממשיכה להתעקש שאי אפשר לבצע תכנון של הכפר במקומו הנוכחי, למרות שכל טענותיה באשר לחוסר האפשרות לתכנן במקום הופרכו על ידי העותרים. המדינה ממשיכה לדבוק בעמדתה לפיה הצעתה להעתיק את תושבי זנוטה לאזור הסמוך לעיריית דאהרייה סבירה וישימה, למרות שהעותרים הציגו מידע המצביע על כך שההצעה לא עונה על צורכיהם ואף עלולה לסכן את ביטחונם, מבלי לספק התייחסות מעמיקה לספקות אלה. החלטת בית המשפט מחייבת את המשיבים לענות על שאלות קשות אלה.

ביום 15.5.2016 הגישו המשיבים כתב תשובה לעתירה. בכתב התשובה חזרו המשיבים על טענותיהם הקודמות והצהירו כי אי אפשר לתכנן את הכפר במקומו הנוכחי. בנוסף הצהירו כי לשיטתם אין להם כל חובה לספק חלופת מגורים לעותרים במידה שיפונה הכפר. המשיבים נותרו בעמדתם כי החלופה שהוצעה לתושבים (לאחר שבית המשפט חייב אותם למצוא להם פתרון חליפי הולם למקרה של פינוי) היא סבירה וישימה, מבלי לספק מידע חדש התומך בעמדתם זו. כן טענו המשיבים כי ביכולתם של תושבי הכפר להמשיך להתגורר במקום כפי שעשו בעבר, מבלי האפשרות לבנות מבנים. משמעות הדבר היא, כי העותרים רשאים לחזור ולהתגורר במערות באזור, שחלקן קרסו ומהוות סכנה בטיחותית לתושבים.

בעקבות כתב התשובה פנו העותרים אל המשיבים בבקשה למתן פרטים נוספים בנוגע לסוגיות מהותיות העולות מכתב התשובה. משלא נענו, הגישו העותרים לבית המשפט ביום 5.7.2016 בקשה להורות למשיבים לתת פרטים נוספים, ובית המשפט נעתר לה. ביום 9.11.2016 הגישו המשיבים התייחסות חלקית לבקשה למתן פרטים נוספים. במסגרת תגובתם זו הגישו המשיבים חוות דעת ארכאולוגית חדשה, שבה נטען כי בשנים האחרונות העותרים הורסים הלכה למעשה עד היסוד את עתיקות היישוב הקדום הנמצא במקום. לחוות הדעת לא צורפו ראיות התומכות בטענה זו. בהמשך לכך פנו העותרים לארכאולוג מומחה לקבלת חוות דעת באשר למצבו הנוכחי של האתר הארכאולוגי. ממצאיו ומסקנותיו הועלו על הכתב, והעותרים הגישו בקשה לצרף את חוות דעתו החדשה לכתבי בי-הדין מטעמם. טרם ניתנה החלטה בבקשה.

בנוסף הגישו העותרים השלמת עיקרי טיעון לקראת הדיון שהתקיים ב- 18.1.2017. העותרים הסבירו כי חוות הדעת הארכאולוגית שהוגשה מטעם המשיבים דלה, אינה מבוססת ואינה תומכת בטענה שהוצגה בה, וכן כי המשיבים לא מסרו את מלוא המידע שביקשו העותרים בבקשה לפרטים נוספים.

ביום 18.1.2017 התקיים דיון בתיק. בפתחו של הדיון הגיש ב"כ המשיבים הודעה, ולפיה בחודשים האחרונים הם עמלים על בחינה מחדש של אחד מהקריטריונים התכנוניים בגדה המערבית, תהליך שעשוי להשפיע לטובה, לשיטתם, על ההחלטה שלא לתכנן את הכפר זנוטה. לפיכך, המשיבים הציעו כי עד לקבלת ההחלטה הם יימנעו חלקית מלממש את צווי האכיפה שהוצאו על מבנים בכפר, ובתמורה ביקשו מבית המשפט למחוק את העתירה ולאפשר להם להרוס חלק אחר מהמבנים בכפר, בהיקף שלא צוין בהודעה, בשל הימצאותו לכאורה בשטח האתר הארכאולוגי בכפר.

ביום 13.2.2017 הגישו העותרים את תגובתם להצעת המדינה. העותרים התנגדו למחיקת העתירה מכמה סיבות, ובהן: הבחינה המחודשת שבכוונת המדינה לקיים מתייחסת לשיקול אחד בלבד מבין שורה של קריטריונים לתכנון ולבנייה שהמשיבים כבר הודיעו בעבר כי הכפר זנוטה אינו עומד בהם, כך שגם אם היא תוביל לשינוי לטובה בקריטריון הספציפי הזה, עדיין עומדים שיקולים רבים נוספים נגד תכנון הכפר; כל עוד לא נבחנה האפשרות לתכנן מחדש את הכפר אין לאפשר הריסה מכל סוג שהוא של מבנים קיימים בכפר; הבקשה להרוס מבנים מתבססת על הטענה כי הימצאותם מזיקה לאתר הארכאולוגי, דבר שלא נתמך בכל עדות או ראיה כלשהן, ובכל מקרה תלויה ועומדת בקשה שהגישו העותרים להגשת חוות דעת מומחה מטעמם באשר למצבו של האתר הארכאולוגי; גם אם יימצא כי קיימת אפשרות לתכנן את הכפר, הרי שמעשית אי אפשר לעשות זאת ללא אישור של קמ"ט ארכאולוגיה. מהודעת המדינה עולה כי לשיטת המשיבים המשך מגוריהם של העותרים בכפר מזיק לאתר הארכאולוגי והם אף מבקשים להרוס מבנים בכפר בשל הפגיעה, לכאורה, שנגרמה לאתר בשנים האחרונות על ידי העותרים. לנוכח טענות אלה, נראה כי עמדת המשיבים היא כי אין היתכנות לקדם תכנית מתאר בסמוך לאתר הארכאולוגי.

בעקבות הודעת המדינה מחודש ינואר, החליט בית המשפט ב-27.9.2017 למחוק את העתירה. בפסק הדין קבע בית המשפט כי צווי ההריסה התלויים ועומדים בזנוטה לא ימומשו עד לסיום תהליך בחינת הקריטריון התכנוני שעליו הודיעה המדינה, ובכל מקרה שבו יוחלט לממש את הצווים תינתן הודעה מראש.

העתירה

צו ביניים, 15.11.2007

תגובת המדינה, דצמבר 2011

תגובת העותרים לתגובת המדינה, יולי 2012

נספח: חוות דעת מאת שולי הרטמן, אנתרופולוגית חברתית, במקום – מתכננים למען זכויות תכנון

נספח: חוות דעת מאת ד"ר אבי עופר, ארכיאולוג

פרוטוקול הדיון, 30.7.2012

החלטה, 30.7.2012

הודעה מטעם המשיבים, אוקטובר 2012

חוות דעת תכנונית שצורפה לעתירה – אדריכל אלון כהן, במקום – מתכננים למען זכויות תכנון, נובמבר 2012

השלמת טיעון מטעם העותרים, דצמבר 2012

בקשת המדינה לדחות את הדיון, אוקטובר 2013