צילום: יואב לף
מתוך: מדריך משפטי להגנה על חופש המחאה
לפרק הקודם
לפרק הבא
למדריך המלא (גרסת הדפסה – pdf)
בפרק זה:
א. מתי מותר לפזר הפגנה
א.1. התקהלות לא חוקית
א.2. התקהלות אסורה
א.3. פיזור הפגנות חוקיות ופיצוי בגין הפרת חירות ההפגנה
ב. הכללים החלים על המשטרה בעת פיזור הפגנה
ב.1. חובת הזדהות
ב.2. עקרונות שימוש בכוח: שימוש סביר, מדורג ומידתי
ב.3. תלונות נגד שוטרים במקרים של הפרת כללי ההתנהלות בעת ההפגנה
133. פעמים רבות, המשטרה מפזרת הפגנות תוך שהיא מפעילה כוח ואלימות כלפי המפגינים. להלן נבחן את (1) הסמכות החוקית – מתי מותר לשוטרים לפזר הפגנה; (2) במקרה שפיזור ההפגנה הינו חוקי, מהם הכללים החלים על המשטרה בעת פיזור ההפגנה.
א. מתי מותר לפזר הפגנה
134. המשטרה רשאית להורות על פיזור הפגנה רק בהתקיים אחד מהמקרים הבאים:
1. ההפגנה נערכת ללא רישיון, כאשר נדרש רישיון (סעיף 89 לפקודת המשטרה).
2. ההפגנה נערכת תוך סטייה מתנאי הרישיון (סעיף 89 לפקודת המשטרה).
3. ההפגנה מהווה התקהלות אסורה לפי סעיף 151 לחוק העונשין(ראו בהמשך פירוט לגבי "התקהלות אסורה").
135. על רקע מקרים חוזרים ונשנים שבהם שוטרים מפזרים הפגנה ללא בסיס חוקי, לעיתים מתוך הנחה שגויה שההפגנה טעונה רישיון מוקדם, ולעיתים בהסתמך על הכרזה של "התקהלות אסורה" בנסיבות שאין בהן כל יסוד להכרזה כאמור, פנתה האגודה לזכויות האזרח בחודש מאי 2012 ליועץ המשפטי למשטרה, בבקשה לרענן ולהבהיר לשוטרי משטרת ישראל וליועצים המשפטיים שלה את המצב המשפטי בנושא פיזור הפגנות. בפנייתה פרטה האגודה מקרים שבהם המשטרה הורתה על פיזור הפגנות ללא עילה בדין. בתשובת המשטרה, בחודש אפריל 2013 נטען כי אין מדובר בתופעה מערכתית, או בתופעה כלל, וכי "יש לראות את התקלות, ככל שמתרחשות, על רקע ההקשר הכללי ובפרופורציות המתאימות". לפניה חוזרת של האגודה בחודש מאי 2013, שציינה מקרים דומים נוספים, לא התקבל מענה.
א.1. התקהלות לא חוקית
136. סעיף 89 לפקודת המשטרהקובע כי הפגנה שנערכה ללא רישיון כאשר נדרש רישיון או הפגנה שנערכה תוך סטייה מדרישות הרישיון שניתן לה, מהווה התקהלות בלתי חוקית. במקרה שהמשטרה קבעה כי מדובר בהתקהלות שאינה חוקית, היא רשאית לפזר את ההתקהלות ולעצור את מי שמסרב להתפזר, מתמהמה בכך או חוזר ומתקהל לאחר שהתפזר (סעיף 79 לפקודת המשטרה).
137. חשוב לציין כי עצם ההכרזה של קציני משטרה שההפגנה היא "בלתי חוקית" אינה הופכת אותה לכזאת. למשל, כאשר מדובר בהפגנה שלא היתה טעונה רישיון, והשוטרים במקום קובעים שהיא בלתי חוקית בשל כך שלא ניתן לה רישיון, ההפגנה ממשיכה להיות חוקית על אף קביעתם המוטעית, והוראת הפיזור היא לא חוקית. לא פעם אירע שבית משפט, שאליו הובאו מפגינים שנעצרו, קבע שההכרזה על ההפגנה כ"בלתי חוקית" היתה משוללת יסוד. יתרה מכך, במספר מקרים כאמור, קבע בית המשפט כי על המשטרה לפצות את המפגינים שנעצרו בגין פגיעה שלא כדין בחירות ההפגנה שלהם (להרחבה בעניין זה ראו סעיף III.א.3 להלן).
138. יחד עם זאת, לעיתים קשה למשתתפים בהפגנה לדעת בוודאות אם הוראת הפיזור חוקית או לאו, והתעלמות מההוראה כרוכה בסיכון של עימות עם שוטרים ושל הפרת חוק. בכל מקרה, העבירה של השתתפות בהפגנה בלתי חוקית נעברת רק אם המשטרה הכריזה בפני המשתתפים על כך שההפגנה אינה חוקית (ת"א (שלום י-ם) 21434/08 בן גביר נ' מדינת ישראל – משטרת ישראל, פסקה 37 (10.2.2012) ("פרשת בן גביר 2008")).
א.2. התקהלות אסורה
139. התקהלות אסורה מוגדרת בסעיף 151 לחוק העונשיןכך: "שלושה אנשים לפחות שנתקהלו לשם עבירה, או שנתקהלו למטרה משותפת, ואפילו כשרה, ומתנהגים באופן הנותן לאנשים שבסביבה יסוד סביר לחשוש שהמתקהלים יעשו מעשה שיפר את השלום, או שבעצם התקהלותם יעורר אנשים אחרים, ללא צורך וללא עילה מספקת להפר את השלום, הרי זו התקהלות אסורה והמשתתף בהתקהלות אסורה, דינו- מאסר שנה אחת".
140. מכאן, שלפי סעיף 151 לחוק העונשין, הפגנה או מחאה יחשבו כ"התקהלות אסורה", בין אם נדרש רישיון ובין אם לאו, בהתקיים שלושת המרכיבים הבאים:
1. שלושה אנשים לפחות;
2. התקהלות ברשות הרבים שאינה אקראית;
3. מתקיימת אחת מהחלופות הבאות: (1) התקהלות לשם ביצוע עבירה; (2) ההתקהלות נותנת לאנשים שבסביבה יסוד סביר לחשוש כי המתקהלים יעשו מעשה שיש בו הפרת השלום; (3) ההתקהלות נותנת לאנשים שבסביבה יסוד סביר לחשוש כי עצם ההתקהלות תעורר אחרים, ללא צורך וללא עילה מספקת, להפר את השלום.
141. לניתוח יתר מרכיבי העבֵרה של "התקהלות אסורה" ראו גם ת"פ (שלום ב"ש) 228/09 לשכת תביעות מרחב נגב נ' צורף (3.10.2010) ("פרשת צורף"), פסקאות 5 ו-8 וההפניות שם, וכן פסקאות 20-19 להנחיית היועמ"ש.
142. בתי המשפט הכירו זה מכבר, כי הוראת סעיף 151 לחוק העונשיןהינה רחבה וגורפת מדי למדינה דמוקרטית, שהזכות להפגין והזכות למחות הינן זכויות יסוד חיוניות בה. לכן נקבע כי יש לפרש את יסודות העבֵרה בצמצום, כפי שציין המשנה לנשיא בית המשפט העליון שלמה לוין: "כל עוד [הסעיף] לא בוטל, אין כל דרך למחקו מספר החוקים על דרך של פסיקה. מקובל עלי שיש לפרש סעיף זה על דרך הצמצום" (רע"פ 4760/98 מטר נ' מדינת ישראל (28.7.1998); ראו פסקה 94 לעיל). (לעיקרון פרשנות מצמצת של יסודות עברה של "התקהלות אסורה" ראו גם ת"פ (שלום ת"א) 5145/04 מדור תביעות פלילי ת"א נ' אילון, פסקה 25 (3.10.2006) ("פרשת אילון"); ת"פ (שלום ת"א) 1152/09 מדינת ישראל נ' גנטוס, עמ' 12-11 (26.2.2013) ("פרשת גנטוס")).
143. בהתאם לאמור לעיל, הן בפסיקה והן בהנחיית היועמ"שצמצמו מאוד את המקרים שייחשבו כ"התקהלות אסורה". להלן נתייחס למספר עקרונות ושיקולים שעל המשטרה לבחון בבואה להחליט האם מקרה מסוים מהווה "התקהלות אסורה" (ראו גם רשימת השיקולים המפורטת בסעיף 20 בעמ' 11 להנחיית היועמ"ש).
א.2.א. יסוד סביר לחשש שיופר השלום
144. כאמור, סעיף 151 לחוק העונשיןכולל שתי חלופות ביחס לקיומו של יסוד סביר לחשש שיופר השלום: החלופה הראשונה מתייחסת לחשש שהמתקהלים עצמם יעשו מעשה שיפר את השלום; החלופה השנייה מתייחסת לחשש שהמתקהלים בעצם התקהלותם יעוררו אנשים אחרים להפר את השלום (בע"א (מחוזי י-ם) 2542/08 סנ"צ מנחם נידם נ' בן גביר, פסקה 13 (26.4.2009) ("פרשת נידם נ' בן גביר"). בכל מקרה, נדרש יסוד סביר לחשש שיופר השלום.
145. המושג "הפרת השלום" המופיע בסעיף 151 לחוק העונשיןאינו מוגדר בחוק. אולם, בפרשת נידם נ' בן גביר קבע בית המשפט כי מונח זה מתייחס למעשי אלימות הפוגעים בסדר הציבורי או מסכנים את קיומו, וכן למעשי עבֵרה שאינם מתאפיינים באלימות פיסית ממשית אך גורמים לתוצאה זהה (פסקה 14). (לעניין ההגדרה של "הפרת השלום", ראו גם בפרשת ארגו המצטט בעמ' 19 את הגדרתו של י. קדמי; ראו פסקה 37 לעיל).
146. כאמור, יש להצביע על "יסוד סביר" לחשש שיופר השלום. החוק קובע מבחן אובייקטיבי, ולפיו אין די בחשש בעלמא של אדם באזור ההפגנה, אלא יש להוכיח כי נסיבות המקרה העלו יסוד סביר לחשש להפרת השלום. כמו כן, החשש שיופר השלום צריך לנבוע מהתנהגות המתקהלים ולא מהתנהגות של אנשים בסביבה.
א.2.ב. חשש להפרת השלום מצד המפגינים עצמם
147. כאמור, החלופה הראשונה ביחס לקיומו של יסוד סביר לחשש שיופר השלום, מתייחסת לחשש שהמתקהלים עצמם יעשו מעשה שיפר את השלום.
148. היועץ המשפטי מנה בהנחייתו מספר דוגמאות למעשים של מפגינים העלולים ליצור חשש כאמור, ובהן: חסימת דרך להולכי רגל או לתנועה באופן ממשי; גרימת נזק לרכוש; פלישה לחצרים של אדם ללא הסכמתו; וגרימת מטרד על ידי רעש.
149. בבג"ץ סער (ראו פסקה 57 לעיל); ציין בית המשפט כי השיקול של פגיעה בסדרי התנועה נכנס למסגרת "הסדר הציבורי" שב"הפרת השלום" וקבע: "בהפעלתו של השיקול התעבורתי יש לאזן תמיד בין האינטרסים של האזרחים המבקשים לקיים אסיפה או תהלוכה לבין האינטרסים של האזרחים שזכות המעבר שלהם נפגעה בשל אסיפה או תהלוכה […] עצם העובדה שאסיפה או תהלוכה משבשת במידה מסוימת את התעבורה בדרכים, אינה נימוק שלא לאפשר כלל אסיפה או תהלוכה… נראה לנו כי האיזון הראוי חייב להתבטא במתן היתר לתהלוכה תוך נקיטה בכל האמצעים הדרושים כדי להקטין עד כמה שאפשר את היקף הפגיעה התעבורתית. כך, למשל, ניתן לקבוע כי התהלוכה תיערך בשעות בהן התנועה אינה סואנת וכן שזו תתקיים רק בנתיב אחד של הרחוב באופן שנתיב אחר ישאר פתוח לתנועה." (עמ' 178-177).
150. בפרשת אבני (ראו פסקה 33 לעיל); זיכה בית המשפט השלום בתל אביב חמישה נאשמים אשר הואשמו בהתקהלות אסורה לאחר שיצאו באופן מרוכז – רגלית ועל אופניים – להפגין ברחובות תל אביב כנגד הכיבוש, כשחלקם מצוידים בכלי הקשה, במשרוקיות ובתופים. ביחס לטענה כי היה קיים יסוד סביר לחשש שיופר השלום בגין חסימת הכביש, קבע בית המשפט, בהתבסס על העקרונות שהותוו בבג"ץ סער. בנוגע לאיזון הנדרש בין חופש המחאה לבין האינטרס בשמירת הסדר הציבורי, כי היה מקום לאפשר לתהלוכה להתקיים. זאת, לאור העובדה שלא נדרש היה רישיון לקיומה, מספר המשתתפים היה נמוך יחסית, השעה בה התקיימה היתה מאוחרת (שעה בה התנועה אינה סואנת במקום), ההפגנה התנהלה ללא גילויי התפרעות או אלימות ולא גרמה לחסימת צירי התנועה אלא להפרעה מסוימת ומידתית לתנועה.
151. המדינה ערערה על פסק הדין וטענה, כי גם אם מדובר רק בהפרעה להתנהלות התקינה של התנועה, שהתבטאה בהאטת התנועה וגרימת עומסים מסוימים לאורך הנתיב בו צעדה התהלוכה, ואף שלא הביאה לחסימה טוטאלית, די בכך כדי לשכלל את העבירה שכן המשיבים התנהגו באופן שנתן יסוד סביר לחשש שהם יפרו את השלום. בית המשפט המחוזי דחה את הערעור בקובעו כי לא כל הפרעה לתנועה, גם כזו שמוגדרת נסבלת, הגורמת לאי-נוחות בלבד, היא כפגיעה בסדרי התנועה, שנותנת יסוד סביר לחשש כי המשיבים יפרו את השלום (ר' פסקה 34 לעיל); וראו גם ת"פ (שלום י-ם) 24534-05-10 מדינת ישראל נ' אשרמן (17.3.2013) ("פרשת אשרמן"); ת"פ (שלום ת"א) 1427-09 מדינת ישראל נ' שוורץ (11.7.2013)).
152. בפרשת אילון (ראו פסקה 142 לעיל) ; הואשמו מפגינים שהפגינו נגד גדר ההפרדה בעברה של התפרעות מכיוון שישבו שלובי ידיים על הכביש ברחוב קפלן בתל אביב, ליד הקריה. בית המשפט קבע כי "הישיבה על כביש שהוא עורק תחבורה ראשי וחסימתו – ולו באופן חלקי – מהווה הפרת הסדר הציבורי ועבירה על פקודת התעבורה ועל כן מפירה היא את השלום". עם זאת, הבהיר בית המשפט שבנסיבות העניין אין מדובר בעברה של "התפרעות" והרשיע את הנאשמים שישבו על הכביש בעברה של התקהלות אסורה גרידא. כמו כן, דחה בית המשפט את טענת התביעה לפיה גם מי שלא ירד לכביש וישב עליו חיזק את ידי היושבים על הכביש ולכן אין מקום להבחין ביניהם.
153. בת"פ (שלום ת"א) 5776/08 מדור תביעות פלילי ת"א נ' פרי (7.7.2011) בית משפט השלום בתל אביב הרשיע מפגינה שהשתתפה בהפגנה נגד הסדר טיעון עם הנשיא לשעבר משה קצב, בעברה של התקהלות אסורה. בית המשפט ציין כי התנהגות המפגינים, שחסמו את הכביש תוך סטייה מתנאי הרישיון ושהתנגדו בכוח לפינויים, הפכה את ההתקהלות לבלתי חוקית: "גם אם מלכתחילה ההתקהלות הייתה למטרה כשרה, ואולי בעיני חלק מהציבור אף ראויה, וברישיון, הרי שמרגע שבחרה הנאשמת, יחד עם מפגינים נוספים, לחרוג מתנאי הרישיון, לעשות מעשה שביסודו הפרת השלום, פגיעה בחופש התנועה והפרעת התנועה בכביש – כשאין מחלוקת שלקיום התהלוכה על הכביש, לא היה לקהל המתקהלים רישיון מהמשטרה, וודאי שלא לישיבה עליו וחסימתו בפני כלי רכב הנוהגים בכביש, כעולה מדברי עדת ההגנה – תוך התעלמות הנאשמת, ומפגינים נוספים, מקריאות המשטרה, בכריזה, באמצעות המגאפון, לפנות את הכביש ולעלות למדרכה, כשהיא מגדילה לעשות ומתנגדת לפינויה, משלבת ידיים בכוח עם מפגינים נוספים […] הפכה ההתקהלות החוקית להתקהלות אסורה, כמשמעה בחוק." (עמ' 12, הדגשות במקור). ראו בנושא זה גם מ"ת (שלום י-ם) 24538-05-10 משטרת ישראל נ' אשרמן, פסקה 10 (25.5.2010).
154. יודגש כי בנסיבות מסוימות חסימת כביש עלולה להוביל לאישום בעברה חמורה מ"התקהלות אסורה". כך, מוחים נגד תוכנית ההתנתקות הורשעו בניסיון לסיכון חיי אדם במזיד, בשל ניסיון לחסום את נתיבי איילון על ידי הצתת כלי רכב. בית המשפט העליון דחה את ערעורם, וקבע כי עליהם היה לממש את מחאתם במסגרת החוק, וכי חילוקי דעות ואידיאולוגיה אינם יכולים לשמש אמתלה לפריקת עול ולמעשים פליליים (ע"פ 1599/08 לוינשטיין נ' מדינת ישראל, פסקה 54 לפסק דינו של השופט מלצר (19.2.2009)). ר' גם בש"פ 5426/05 טייכמן נ' מדינת ישראל, פסקה 4 (21.6.2005).
155. העדר נזק בפועל אינו מלמד על הפרעה בלבד, כלומר גם במקרה שבו לא נגרם נזק לעוברים ולשווים ניתן עדיין לטעון כי חסימת הכביש היוותה סיכון חיי אדם במזיד. "אין מדובר בעבירה תוצאתית, ויסוד גרימת הנזק אינו נמנה בין יסודות העבירה […] אדם סביר שהניח את הצמיגים, ודאג להציתם, יכול וצריך היה לצפות את האפשרות של סיכון חיי אנשים בנתיב התחבורה […] די בכלי רכב אחד ונהג שנחשף לצמיגים הבוערים כדי שיתהווה הסיכון הדרוש". ת"פ (מחוזי י-ם) 37260-08-11 מדינת ישראל נ' סגל, פסקאות 61-60 (21.9.2014).
א.2.ג. חשש להפרת השלום מצד עוברי אורח
156. החלופה השנייה ביחס לקיומו של יסוד סביר לחשש שיופר השלום, מתייחסת למצב שבו התנהגותם של המתקהלים יוצרת יסוד סביר לחשש שאנשים אחרים יפרו את השלום.
157. חלופה זו הינה בעייתית במיוחד, ועל המשטרה לנהוג משנה זהירות בטרם תקבע כי מחאה לגיטימית מהווה "התקהלות אסורה" בשל התנהגות של עוברי אורח. מסקנה זו נלמדת הן ממעמדה ומחשיבותה של הזכות להפגין, והן מתפקידה של המשטרה להגן על המפגינים מפני קהל עוין להפגנה ולסייע להם לממש את חירות ההפגנה הנתונה להם. בהקשר זה נזכיר כי ההגנה על חירות ההפגנה חשובה במיוחד כאשר מדובר בדעות מיעוט ובאמירות מקוממות, קיצוניות וחריגות שאינן מקובלות על הרוב ושיש מי שמבקש למנוע את השמעתן. פיזור ההפגנה בשל חשש להפרת השלום מצד אנשים אחרים ולא מצד המפגינים עצמם, משמעותו פגיעה קשה בזכות להפגין מחד ומתן "פרס לאלימות" מאידך (פסקה 14 לפסק דינה של השופטת חביב בפרשת צורף, המצטטת את דבריו של הנשיא ברק בבג"ץ לוי; ראו פסקה 2 לעיל. וכן פסקה 25 בפרשת ארגו; ראו פסקה 37 לעיל).
158. בשל שיקולים אלו, נקבעו בפסיקה מבחנים מחמירים המצמצמים את המקרים שייחשבו כ"התקהלות אסורה" בשל חשש להפרת השלום מצד עוברי אורח:
159. ראשית, הפסיקה קבעה מבחן מחמיר לקיומו של חשש כאמור, ולפיו נדרשת רמת הסתברות של "אפשרות קרובה לוודאי כי ההפגנה הנדונה תביא אחרים להפר את השלום" (פרשת צורף, פסקה 11; ראו פסקה 141 לעיל). בפרשת ארגו(ראו פסקה 37 לעיל); חזר ביהמ"ש והדגיש את הצורך בהחלת מבחן מצמצם "לאמור, בבחינת החשש להפרת השלום, מוצע להתוות מבחן הסתברותי של רמת הסתברות הקרובה לוודאי, אשר קבלתו תצמצם את קשת המקרים אשר יחסו תחת הסעיף כעבירות של התקהלות אסורה." (עמ' 19).
160. שנית, בהתקהלות עצמה צריכה להיות מידה של קנטור או של פרובוקציה היוצרת את החשש להפרת השלום מצד עוברי אורח. יחד עם זאת, לאור השיקולים לעיל, לא כל התנהגות הפוגעת או מכעיסה עוברי אורח מהווה "התקהלות אסורה" המצדיקה את פיזור ההתקהלות. בפרשת ארגו; קבע בית המשפט כי גם אם היו חילופי דברים בין המפגינים לבין העוברים ושבים, אין בכך די כדי להקים את החשש הסביר להפרת השלום: "…חילופי הדברים בין המפגינים ובין העוברים והשבים, לא היו כאלו שניתן לקבוע לגביהם, כי עמדו על סף גלישה לאירועים שליליים ולפיכך מתחייב פיזורם של המפגינים." (עמ' 21-20).
161. בפרשת צורף (ראו פסקה 141 לעיל); זיכה בית משפט השלום בבאר שבע את הנאשם מעבֵרות של השתתפות בהתקהלות אסורה והתפרעות. השופטת חביב ציינה כי העובדה שהמפגינים מרגיזים עוברים ושבים או שהמסר שלהם מתסיס וגורם לתגובות ולוויכוחים קולניים בין עוברים ושבים ובין המפגינים, אינה עילה לפיזורם, להיפך – "ויכוח שכזה הוא אף תוצאה רצויה ומבורכת של ההליך הדמוקרטי שבהפגנה" (פסקה 13). עוד ציינה השופטת חביב כי "עצם הנפת שלטי מחאה, הנושאים רעיון השנוי במחלוקת, אינה פרובוקציה שבמדינה דמוקרטית ניתן ורצוי לאסור" (פסקה 14).
162. בת"פ (שלום ת"א) 8555/99 מדינת ישראל נ' וולפסון (5.12.2000) עמד בית המשפט על מעמדה וחשיבותה של חירות הביטוי וקבע כי "הבעת דעה, דעה חריגה שבחריגות ומעוררת סלידה, היא כשלעצמה לא יכולה לגבש יסודות עבירה פלילית במשפט ארצנו". נוכח שיקולים אלו קבע בית המשפט כי הנפת שלט "יום הכיבוש והדיכוי יום הלאום והכוחניות, יום השעבוד" ונשיאת דגל אש"ף בערב יום העצמאות במקום ציבורי, אינם מהווים התנהגות העלולה להביא להפרת השלום. בית המשפט ציין כי "אימוץ גישה אחרת יחטא לאיזון הראוי שבין שלום הציבור מזה ובין הזכות לחופש הביטוי וחופש ההפגנה מזה. […] את הדגש יש ליתן על שמירה רחבה ככל הניתן של מרחב מחיה לחופש הביטוי ואין לצמצמו אך בשל כך שהדעה המושמעת על ידי המתבטא אינה נעימה לאוזני השומעים".
163. במקרה שבו הואשמו מספר מפגינים שהפגינו בשייח ג'ראח בירושלים, הדגיש בית המשפט כי "גם חילול שבת בפרהסיה על ידי קבוצה של למעלה משלושה אנשים, אינו מקים עבירה של התקהלות אסורה, בשל החשש שמא אחרים יפרו את השלום בשל חילול השבת. אקווה כי קביעה זו אינה טעונה הבהרה." (פרשת אשרמן, ראו פסקה 151 לעיל; ראו גם פס' 4 בפרשת ניימן. גם בהנחיית היועמ"ש נקבע, כי אין בכך שהתנהגות המפגינים מקימה חשש שאנשים אחרים יפרו את השלום, כדי להסיק כי נעברה עברה המצדיקה את פיזור ההפגנה והגשת כתבי אישום. את החובה להתחשב בזכות להפגין, מבסס היועמ"ש בהנחייתו הן על מעמדה של הזכות להפגין והן על לשונו של סעיף 151 לחוק העונשין, הקובע כי לצורך גיבוש יסודות העברה, נדרש שההתקהלות תעורר אנשים אחרים להפר את השלום "ללא צורך וללא עילה מספקת": "(..) אם המתקהלים מבקשים לעשות שימוש סביר בזכות ההפגנה, כלומר, להפגין בדרך מסודרת ושקטה, הרי בדרך כלל לא יהיו במקרה כזה לאנשים אחרים "צורך" או "עילה מספקת" להפריע להפגנה בדרך שתפר את השלום. בנסיבות כאלה, אף אם אנשים אחרים ירצו להתנכל למתקהלים ומתעורר חשש להפרת השלום, עדיין לא תהיה זו עבירה מצד המתקהלים". (פסקה 20.ו להנחיית היועמ"ש).
164. שלישית, גם במקרה שבו קיים חשש להפרת השלום מצד עוברי אורח, על המשטרה להימנע מפיזור ההפגנה ולהעדיף פיתרון שפגיעתו בחירות המחאה של המפגינים תהיה פחותה. כך לדוגמא, "אם החשש להפרת השלום נובע בעיקר מכרזה מסוימת, יכולה המשטרה לדרוש שלא ייעשה שימוש באותה כרזה, ואם החשש נובע מקיום ההפגנה במקום מסוים, יכולה המשטרה לדרוש המפגינים עברו למקום אחר, סמוך ככל שניתן, כדי למנוע את החשש מהפרת השלום". (פסקה 20.ו להנחיית היועמ"ש).
165. התקהלות אסורה, שהתחילו לבצע בה את מטרתה בהפרת השלום שיש בה כדי להטיל אימה על הציבור, הינה התפרעות (סעיף 152 לחוק העונשין). בית המשפט קבע כי השתתפות בהפגנה רועשת וקולנית, והשמעת ססמאות שאינן נעימות לאוזן, אינן מהוות "הטלת אימה על הציבור". כך גם הפרעה לתנועה שאינה חורגת מהנהוג ומהמותר במסגרת חופש הביטוי וחירות ההפגנה: "מעשיהם של הנאשמים וחבריהם בודאי שיצרו מטרד, אך אימה לא הטילו. בסרט נראים כל העת עוברי אורח החוצים את הצומת […] רובם נראים שווי נפש למעשיהם של המפגינים. חלקם אף נראים מתעכבים רגע קל בצומת על מנת להתבונן בהפגנה. איש מהנראים בסרט אינו נראה מפוחד או מוכה אימה" (פרשת אשרמן, ראו פסקה 151 לעיל).
א.2.ד. צילום הפגנות ומפגינים על ידי המשטרה בעת חשש להפרת השלום
166. על פי פקודת מטא"ר02.10 בדבר "ביצוע צילומי וידאו באסיפות, בידי משטרת ישראל", המשטרה מוסמכת לצלם אסיפות בווידאו אך ורק כשקיים חשש סביר להפרת הסדר הציבורי או חשש לביצוע עבירות, או כאשר יש צפי או מידע לגבי אירוע חריג. עוד קובעת הפקודה מי הגורמים המוסמכים להזמין צוות צילום וידאו ואת אופן הזמנת צוות הצילום. צוות הצילום ימעט ככל האפשר בצילום המשתתפים באסיפה, כל עוד מתנהל האירוע כשורה, ויקבע את מיקומו באופן שיפחית ככל הניתן את הפגיעה בחופש ההתקהלות. השימוש בסרט הווידאו המצולם יהיה רק לצורך חקירה, או כראיה במשפט, או לצורך הפקת לקחים. בתום השימוש בסרט הצילום לאחת ממטרות אלה, יימחק הסרט.
167. לעיתים עושה המשטרה שימוש בצילום הפגנות על מנת לתעד פעילים מרכזיים במחאה, באופן שנראה לעין על ידי המפגינים. צילום כזה משדר את המסר הפסול, שמי שמשתתף במחאה "נמצא על הכוונת", חשוד בפעילות בלתי חוקית, ויוצר בקרב הפעילים חשש מפני הצפוי להם באם ימשיכו בפעולות המחאה.
168. עם זאת, לעיתים הצילום המשטרתי דווקא עשוי לסייע לבית המשפט לקבוע ממצאים ביחס לאירוע העשויים לחזק את טענות המפגינים (ר' למשל: פרשת אשרמן, ראו פסקה 151 לעיל; ת"פ 9461/08 (שלום ת"א) מדינת ישראל נ' רונן (15.7.2012); ת"ק 7973-06-12 (תביעות קטנות י-ם) בן גביר נ' שפר (16.12.2012) ("פרשת בן גביר 2012")). לפיכך, במקרה של הגשת כתב אישום נגד מפגין, מומלץ לברר האם נכח באירוע צלם משטרתי, כמה מצלמות וידאו נראו במקום ומאיזה שלב באירוע החלו לעשות בהן שימוש, ובהתאם לשקול פנייה למשטרה לשם קבלת התיעוד הויזואלי. במקרים בהם קיים חשד כי נעשה תיעוד ויזואלי שלא לצורך, ניתן להגיש תלונה אל יחידת תלונות הציבור של המשטרה ולדרוש את מחיקת הסרט.
169. נוכחותו של צלם משטרתי באירוע יכולה לסייע גם במקרה שבו נכח צלם משטרתי באירוע, אך המשטרה לא הציגה ראיה מצולמת שתתמוך באישומים. בפרשת בר (ראו פסקה 24 לעיל); זיכה השופט בקר נאשמים שהואשמו בהפרעה לשוטר במילוי תפקידו ובתקיפת שוטר, בין היתר מכיוון שבסרטון שהציגה התביעה לא נמצא כלל תיעוד לאירועים שבגינם הוגש כתב האישום. בית המשפט קבע כי מחדל זה פועל לרעת התביעה, שכן מדובר בנזק ראייתי אפשרי לנאשם כתוצאה ממחדל משטרתי (פסקה 23 בפרשת בר; ראו פסקה 24 לעיל).
170. עוד נקבע כי ניתן לעשות שימוש זהיר ולקבוע ממצאים על סמך סרטונים שצילמו מפגינים ואנשים אחרים על מנת לגלות את האמת. בפרשת בר קבע בית המשפט כי למרות שהסרטונים שהגישה ההגנה היו ערוכים במקצת, לטובת יעילות הדיון, ניתן להסתמך עליהם.
א.3. פיזור הפגנות חוקיות ופיצוי בגין הפרת חירות ההפגנה
171. לא פעם אירע שהמשטרה הכריזה על הפגנות כ"לא חוקיות" או כעל "התקהלות אסורה" והורתה על פיזורן למרות שמדובר היה בהכרזה משוללת יסוד, שכן ההפגנות כלל לא היו טעונות רישיון או שלא היה בהן כדי להקים יסוד סביר לחשש שיופר השלום. בחלק מהמקרים הואשמו מפגינים בעבירות נוספות דוגמת "התפרעות" ו"המשך התפרעות לאחר הוראת פיזור", כיוון שמייד לאחר שניתנה הוראת הפיזור, הבלתי חוקית כשלעצמה, לא המתינו השוטרים אפילו את פרק הזמן שקצבו לפיזור ומיהרו לעצור את המפגינים. כל זאת בניגוד להוראות הדין ולהנחיות היועמ"ש, אשר לפיהן גם אם נעברה עבירה של התקהלות אסורה עדיין שומה על המשטרה לשאוף "למנוע את העברה ולאפשר את קיום ההפגנה."
172. כך לדוגמה, בניסיון לדכא את פעולות המחאה בשכונת שייח' ג'ראח בירושלים המזרחית, פוזרו בכוח משמרות מחאה חוקיות בשכונה ובוצעו עשרות מעצרים של מפגינים. במספר הליכים נפרדים לשחרור ממעצר של מפגינים שהשתתפו במחאה (מ' (שלום י-ם) 2303/10 מדינת ישראל נ' אלעד, (17.1.2010) ("פרשת אלעד"); פרשת בירך (ראו פסקה 37 לעיל); ומ"י (שלום י-ם) 13264-02-11 מדינת ישראל נ' בנינגה (7.2.2011) ("פרשת בנינגה") קבע בית משפט השלום בירושלים באופן ברור כי משמרות המחאה בשייח' ג'ראח לא היו טעונות רישיון, וכי למשטרה לא הייתה כל עילה חוקית לפזרן. בית המשפט המחוזי (השופט דרורי) דחה ערעור שהגישה המדינה בעניין, הדגיש את חשיבותה ואת מעמדה של הזכות להפגין וביקר את התנהלותה של משטרת ירושלים (עמ"י (מחוזי י-ם) 14677-02-11 מדינת ישראל נ' בנינגה (16.2.2011) ("ערעור בנינגה"), ור' גם: ת"פ (שלום ת"א) 1025/09 מדינת ישראל נ' בן רונן (3.9.2013); ת"פ (שלום ת"א) 1427/09 מדינת ישראל נ' שוורץ (11.7.2013)).
173. במקרה שבו המשטרה עצרה שלא כדין תהלוכה חוקית ועיכבה כמה מהמפגינים, נקבע כי מותר היה לצועדים שלא להישמע להוראתיה של המשטרה, וכי לעיכוב לא היה כל בסיס חוקי. בנוגע לנאשם באותו מקרה קבע השופט כי הוא "היה רשאי גם רשאי להמשיך ולהלך במעלה השדרה, אף אם הדבר היה כרוך בשימוש סביר ומינימאלי בכוח, ולעניינו – בדחיפה קלה (הנטענת על פי התביעה) של שוטר שחסם את דרכו". (עמוד 2 בפרשת בר; ראו פסקה 24 לעיל)
174. יתרה מכך, במספר מקרים פסק בית המשפט פיצויים למפגינים שנעצרו או עוכבו במהלך השתתפות בהפגנות חוקיות שלא הייתה סיבה לפזרן. בפרשת צורף פסקה השופטת חביב לצורף פיצויים, בין היתר, בגין פגיעת המשטרה והפרקליטות בחופש הביטוי וההפגנה, ובפרשת בנינגה פסק השופט לי-רן לכל אחד מהמשיבים פיצויים בגין מעצר שלא כדין והפרה של זכות יסוד (מ"י (שלום י-ם) 13264-02-11 מדינת ישראל נ' בנינגה (10.4.2011) "פרשת בנינגה – פיצויים)) (ראו הרחבה בפרק IV להלן).
עם זאת, ככל שהמשטרה הכריזה כדין על "התקהלות אסורה" והורתה למשתתפים להתפזר, הרי שאי ציות להוראה זו בנסיבות מסוימות עלול לגרור אחריו אישום בעבירה של "התפרעות" לפי סעיף 152 לחוק העונשין. זאת, אם משתתפי ההתקהלות החלו "להפר את השלום" ו"להטיל אימה על הציבור". עבירת התפרעות אינה מחייבת להוכיח כי הנאשם "ביצע בעצמו מעשה כזה או אחר שיש בו משום הפרת השלום. ועם זאת, יש להראות קשר ענייני בין חלקו באירוע לבין מעשי הפרת השלום המבוצעים בו, היינו לבין הפן האסור של ההתקהלות ההופך אותה ל"התקהלות אסורה" ול"התפרעות"." (ת"פ (שלום י-ם) 11241-10-10 מדינת ישראל נ' מינצר, פסקה 9 (7.11.2013)). מי שנשאר במקום "לאחר שנתעורר חשש רציני להפרת שלום הציבור ולאחר שנדרש על ידי המשטרה ללכת לדרכו […] מעמיד עצמו במצב של 'משתתף' בהתקהלות בלתי חוקית. […] די 'במודעות' כלפי ההשתתפות בהתקהלות אסורה וכלפי התקיימות הנסיבות ההופכות את ההתקהלות האסורה להתפרעות. […] על מנת לייחס לנאשם עבירת התפרעות יש להוכיח כי הנאשם ידע שההתקהלות הינה אסורה." (ת"פ (שלום ת"א) 18317-09-11 מדינת ישראל נ' גורסקי, פסקאות 27-25 (7.9.2014)). התנאים לאישום בהתפרעות הינם מצטברים אם כן: הוראה של המשטרה על פיזור "התקהלות אסורה", אי ציות להוראה, וקיומן של נסיבות שבהן משתתפי ההתקהלות החלו "להפר את השלום" ו"להטיל אימה על הציבור".
ב. הכללים החלים על המשטרה בעת פיזור הפגנה
175. במקרה שיש למשטרה יסוד סביר להניח כי נעשתה עבֵרה של התקהלות אסורה, נתונה לה הסמכות לדרוש מהמתקהלים לפזר את ההתקהלות ולעצור את החשודים בעברה.
176. עם זאת, על פי הנחיית היועמ"ש, אם ניתן למנוע את העברה או את החשש לשלום הציבור ולאפשר את קיום ההפגנה במסגרת החוק, יש להעדיף דרך זו על פיזור ההתקהלות או על מעצר המתקהלים (הנחיית היועמ"ש, סעיף 22 עמ' 13).
177. בפרשת בן גביר 2008 הדגיש בית המשפט כי גם אם נעברה עבירה, ישנה חשיבות לכך שהמשטרה תנקוט, קודם לעיכוב ומעצר, בשורה של צעדים הדרגתיים, כפי שפורטו בהנחיות היועמ"ש. כמו כן נקבע כי העובדה, שלפי הנחיית היועץ המשפטי אין ליתן רישיון להתקהלות, אינה בהכרח הופכת את ההתקהלות לעבירה, אלא לכל היותר, מצדיקה את פיזורה על ידי המשטרה בהתאם להנחיה: "גם אם העבירה כבר נעברה, אזי תחילה על השוטר לנקוט ב"דרישה להימנע מביצוע העבירה" (פסקה 22.א). צעד זה מחייב את המשטרה לבחון אם "ניתן למנוע את העבירה ולאפשר קיום ההפגנה במסגרת החוק", שאז יש להעדיף אפשרות זו על פני פיזור ההפגנה או נקיטת צעדים פליליים נגד המפגינים. אם צעד זה אינו מצליח, כי אז ניתן לעבור אל "פיזור ההפגנה" (פסקה 22.ב). צעד שהמשטרה מונחית לנקוט אם נעברת עבירה (למשל, חסימת כבישים ושיבוש התנועה באופן שעשוי להפר את השלום). רק אם המפגינים מגלים התנגדות לשוטרים, ניתן להשתמש "במידת כוח סבירה" כדי להתגבר עליהם. היה ואלו לא צלחו, או שהיה לשוטר יסוד סביר להניח שנעברה עבירה ובכלל זה התקהלות אסורה, כי אז רשאי הוא לדרוש את פרטיו של מי שעבר עבירה ורשאי לדרוש שיתלווה עימו אל תחנת המשטרה. בהתקיים התנאים הקבועים בחוק, ניתן אף לעוצרו (פסקה 22.ג בעניין "מעצר"). לבסוף, ניתן אף להגיש אישום פלילי (פסקה 22.ד)." (פסקה 54). גם במקרה שההחלטה לפזר את ההפגנה היא מוצדקת, ואפילו אם המפגינים מפרים את החוק, מוטלת על המשטרה החובה להקפיד על דרכי התנהלות חוקיות, תקינות וראויות. להלן נפרט מספר עקרונות לגבי התנהלות השוטרים במהלך פיזור הפגנות.
ב.1. חובת הזדהות
178. על פי פקודת המשטרה, חייב שוטר לבוש מדים לענוד תג זיהוי בכל עת (סעיף 5א(א) לפקודת המשטרה). חובה זו חלה על שוטרים במדים מכל סוג שהוא – גם על מי שעוטה על מדיו שכפ"צ או מעיל וגם על שוטרי יס"מ (ראו גם פקודת המטה הארצי של משטרת ישראל בדבר חובת שוטר להזדהות בפני אדם מן הציבור, פקודה מס' 12.02.01 משנת 1998). ביוני 2011 עברה בקריאה ראשונה בכנסת ה-18 הצעת חוק, המבקשת להטיל אחריות פלילית ופיקודית על מי שאחראים להפרת חובת ההזדהות (הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה (חובת ענידת תגים והזדהות), התשע"א-2011). הצעה נוספת שהוגשה באותו נושא היא הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה (מס' 27) (הזדהות שוטר בעת פיזור הפגנה), התשע"א-2011, שאושרה בקריאה ראשונה בכנסת ה-18, והוחל עליה דין רציפות בכנסת ה-19.
179. חובת ההזדהות נועדה, בין היתר, להרתיע שוטרים מפני שימוש לרעה בסמכותם. בת"א (שלום י-ם) 9653/06 דורון נ' גז, פסקה 7 (7.2.2008) דחה בית המשפט את טענת המדינה שניסתה לתייג את אי-קיום חובת ההזדהות כפגם פרוצדורלי שולי ועמד על חשיבותה של חובה זו: "אין מדובר בהתעקשות על זוטות. לא לחינם נקבעה בדין הוראת סעיף 5א האמורה. למשטרה מעין מונופול מטעם המדינה בכל הנוגע לאכיפת החוק כנגד זכות היתר רבת העוצמה הזו, עומדות חובות לא מעטות. מטרתן של חובות אלה, בין היתר, היא להקטין ככל הניתן את הסיכון לשימוש לרעה בכוח. החובה להציג תעודת שוטר, בדומה לחובות נוספות שבדין, היא אחת מחובות אלה. בין היתר, נועדה חובה זו להרתיע שוטרים מפני שימוש לרעה בסמכותם. היא נועדה, על פי טיבה, לעודד תרבות, לפיה יש דין ויש דיין, גם כאשר מדובר בסטייה מן השורה על ידי שוטר. בהתאם לכך, אף התפרשה הוראה זו, כקובעת תנאי לעצם הפעלתן של סמכויות שוטר" (ההדגשה הוספה).
180. על אף האמור לעיל, אנו עדים למקרים חוזרים ונשנים שבהם שוטרים שמשתתפים בפיזור הפגנות אינם עונדים תגי זיהוי, ואף מסתירים או מסירים את התגים ממדיהם, בדרך כלל כהכנה להסתערות אלימה על המפגינים.
181. חמור מכך, קורה ששוטרים שמפזרים הפגנות פועלים כשהם רעולי פנים. שוטרים הפועלים כך פועלים ללא סמכות (ראו פניית האגודה לזכויות האזרח מיום 26.9.2011 למפקד מחוז תל אביב במשטרה בעקבות השתתפות שוטרים שלא ענדו תגי זיהוי בפיזור הפגנה שנערכה מול בניין העירייה; עוד ראו פניית האגודה לזכויות האזרח למפכ"ל המשטרה בעניין השתתפות של שוטרים רעולי פנים בפעולות משטרתיות).
182. בעקבות פנייתנו, גיבשה גיבשה המשטרה בשנת 2012 נוהל (מס' 90.221.111.001) שכותרתו: "השימוש ברעלות באירועי הפרות סדר". על פי הנוהל, שימוש ברעלות פנים באירועי הפרות סדר, לרבות באירועי מחאה וביצוע צווים ופינויים, יהיה צעד חריג ביותר, שיינקט בנסיבות מיוחדות בלבד (אם ביצוע המשימה ללא הסתרת פנים עלול לסכל אותה או לגרום פגיעה בביטחונו של שוטר או של אדם אחר). בכל מקרה אחר, שימוש ברעלה מהווה עבירת משמעת.
183. שימוש בשוטרים סמויים: בשנים האחרונות אנחנו עדים לתופעה אשר הופכת לנפוצה יותר ויותר של שוטרים סמויים בהפגנות. הפעלת שוטרים סמויים בקרב המפגינים פוגעת קשות בחופש הביטוי שלהם ומרתיעה אותם מלממש את זכותם להפגין. התופעה אף מנוגדת לחובתו של שוטר לפעול באופן שבו ניתן לזהותו כשוטר, ורק טעמים כבדי משקל שאינם רלוונטים בדרך כלל להפגנות יכולים להצדיק סטייה מחובה זו. גם לעמדת המשטרה אין לעשות שימוש בשוטרים סמויים במהלך הפגנות לצורך טיפול במפגינים, ושימוש זה נעשה על מנת לטפל באירועים שאינם קשורים להפגנה עצמה, כמו מקרי כייסות. עם זאת, מבירור שערכה האגודה עולה בבירור כי השוטרים הסמויים אינם מסתפקים בחיפוש ובתפיסת כייסים אלא נוטלים חלק בתיעוד המפגינים ובצילומם ואף מבצעים מעצרים יזומים של מפגינים. האגודה לזכויות האזרח פנתה בעניין בחודש אוגוסט 2012 למפכ"ל המשטרה. בפנייתה פרשה האגודה מספר רב של מקרים בהם נעשה שימוש בשוטרים סמויים בהפגנות, וביקשה לנקוט בצעדים יעילים כדי לשים קץ לתופעה פסולה זו.
184. בתשובה מחודש אוגוסט 2013 דחתה המשטרה את הטענה כי מדובר בפרקטיקה של הפעלת שוטרים סמויים בהפגנות, והסבירה כי ממילא אין נוהל המסדיר הפעלה כאמור. הובהר כי ככלל, הטיפול בהפגנות נעשה על ידי שוטרים גלויים, לבושי מדים. עם זאת, יש ומטעמים מבצעיים נדרש להטמיע במפגינים או באזור ההפגנה גם שוטרים סמויים. "המדובר לא רק במקרים בהם עולה חשש לביצוע עבירות 'חיצוניות' למחאה (כדוגמת עבירת הכייסות), אלא גם כשהערכת המצב מלמדת על חשש לביצוע עבירות מצד המוחים עצמם, כמו עבירות של הסתה והמרדה, אלימות וכו'. במקרים כאלה, נוכחות שוטרים שאינם לבושי מדים יכולה להידרש לצורך זיהוי המבצעים, תיעוד הפעילות ועוד, והיא נועדה, מעבר לתכלית האכיפתית, גם לאפשר את המחאה ולהגן על המוחים התמימים ועל חופש הביטוי".
ב.2. עקרונות שימוש בכוח: שימוש סביר, מדורג ומידתי
185. במקרים מסוימים, המשטרה רשאית להפעיל כוח על מנת לפזר התקהלות אסורה. עם זאת, הכוח שמפעילה המשטרה כדי לפזר את המפגינים חייב להיות הדרגתי ומידתי, ומוגבל להשגת המטרה שבגינה הופעל. אסור לשוטרים לפעול באלימות שלא לצורך או באלימות מופרזת, ומוטל עליהם להפעיל רק את האמצעים ההכרחיים כדי להשיב את הסדר הציבורי על כנו.
186. על המשטרה להשתמש באמצעים השונים העומדים לרשותה בסבירות ובזהירות, באופן פרופורציונלי והדרגתי ורק לאחר מיצוי אמצעים שפגיעתם פחותה: "השוטרים אינם רשאים לעשות הכול על-מנת לשכך מהומות ולהשליט סדר. יש לנקוט רק אותם אמצעים שהם סבירים בנסיבות העניין. הפרעה או סיכון ביטחוני אינם יוצרים היתר לפעול שלא בסבירות." (ע"א 5604/94 חמד נ' מדינת ישראל פ"ד נח(2) 498, 512 (2004)).
187. בתי המשפט רואים בחומרה מקרים שבהם נעשה שימוש בכוח לא סביר לצורך שמירה על הסדר הציבורי: "האיסור המוחלט על שימוש בכח ואלימות בידי שוטרים, תוך חריגה מגדר הנדרש באורח סביר להשגת תכלית שמירת הסדר ובטחון הציבור, אינו צריך הדגשה. הוא מהווה אבן-יסוד בשיטה החוקתית הנוגעת לפעילותם של גורמי אכיפת החוק במדינה. […] המשטרה אמורה להגן על הסדר והבטחון הציבורי, ולהבטיח את שלומו של הפרט והכלל. היא לא נועדה להפיל את חיתתה על הסביבה, והיא מנועה מעשיית שימוש בכוחה שלא למטרה לשמה הוא הופקד בידיה." (בג"ץ 7141/05 ויתקין נ' מפכ"ל המשטרה, פסקה 12 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה (27.2.2006)).
188. נוהל המשטרה מס' 90.221.012 "הטיפול המשטרתי בהפרות סדר בהפגנות" (להלן: "הנוהל המשטרתי") מפרט את הכללים ואת העקרונות החלים על המשטרה בעת פיזור התפרעויות והפגנות, לרבות הכללים לשימוש באמצעים לפיזור הפגנות (אלפ"ה).
189. להלן נתייחס למספר עקרונות שעולים מקריאת הנוהל המשטרתי האמור:
190. עיקרון מנחה בנוהל הוא כי "השימוש בסמכויות לא יעלה על המידה הנדרשת באופן סביר להשגת המטרה של שמירה על הסדר הציבורי ושלום הציבור. השימוש בסמכויות יעשה באופן מדורג, בהתאמה לחומרת הפגיעה בסדר הציבורי ובשלום הציבור, תוך מזעור הפגיעה בזכות היסוד לחופש ביטוי ולהפגנה ככל הניתן" (סעיף 3.ד.1 בעמ' 7).
191. לגבי הפעלת אלפ"ה, נקבעו בנוהל המשטרתי העקרונות הכלליים הבאים: [1] השימוש ייעשה לפי רמת החומרה של הפרת הסדר, כמפורט בנוהל; [2] אין לעשות שימוש באמצעי חמור יותר לפני שנעשה שימוש באמצעים קלים ממנו; [3] אין לעשות שימוש באמצעים בלא נקיטת אמצעי הזהירות המתחייבים למניעת סיכון מיותר כמפורט בנוהל; [4] יש לבחון את התאמת האמצעי למאפיינים של הפרת הסדר ולרגישויות מיוחדות כגון סוג הקהל ומיקום ההפגנה (סעיף 3.ד.5.א.3 בעמ' 11).
192. סעיף 3.ב.3 בעמ' 5 לנוהל מפרט בטבלה את האלפ"ה העומדים לשימוש המשטרה, את הסמכות המאשרת להפעלתם ובאילו מקרים מותר להשתמש בהם. האלפ"ה המפורטים בטבלה הם: אלות, סוסים, מכת"ז (התזת סילוני מים), רימון הלם, גז מדמיע וכדורי גומי. כאמור, השימוש באלפ"ה ייעשה רק בהתאם לרמת הפרת הסדר ולאחר קבלת אישור מראש מהסמכות המאשרת כמפורט בנוהל (סעיף 3.ב.3. וסעיף 3.ד.5.א). כך לדוגמא, לא יעשה שימוש בגז מדמיע אלא אם מדובר בהפרות סדר קשות (רמה ד'). כמו כן, השימוש באלפ"ה ייעשה בהתאם לעקרונות השימוש והבטיחות המפורטים בנוהל לגבי כל אחד מהאמצעים (סעיף 3.ד.5.ב-ח). בהקשר זה יודגש כי האלפ"ה הם אמנם שורה של אמצעים הנחשבים כלא קטלניים, אלא ששימוש בהם תוך חריגה מההוראות ומכללי הזהירות עשוי להוביל לפגיעה קשה וחמורה, שעלולה אף לעלות בחיי אדם.
193. חשוב לציין כי בהתאם לנוהל, כל עוד מדובר בהפגנות שקטות, בין אם חוקיות ובין אם לאו, יש להימנע משימוש בכוח לצורך פיזור ההפגנה (סעיף 3.ד.3). כמו כן, אם מדובר בהפרות סדר קלות המתאפיינות באי ציות לשוטרים ובהתנגדות פסיבית גרידא, אין סמכות לשימוש באמצעים לפיזור הפגנות (סעיף 3.ב.3.).
194. בת"א (שלום נצ') 6175/05 ח'אלד עבדאלנבי נ' המשרד לביטחון פנים (5.1.2010) ("פרשת עבדאלנבי") התקבלה תביעת נזיקין של תושב שפרעם שנפגע בחזהו מכדור גומי במהלך הפרות סדר ברחבת הר הבית. בית המשפט עמד על חובתה של המשטרה להקפיד על שימוש הדרגתי בכוח, ולנקוט באמצעי מסוים רק לאחר שאמצעי חמור פחות לא הועיל, תוך הקפדה על נהלי המשטרה לגבי אופן השימוש באמצעים, וקבע כי המשטרה הפרה חובה זו. בת"א (שלום עכו) 4002/04 אחמד נ' מדינת ישראל (1.11.2012) התקבלה תביעת נזיקין של תושב שפרעם אשר נכח בהפגנה ברישיון, שהתנהלה בתחילתה בצורה מסודרת ושקטה, ובהמשך הפכה לאלימה. התובע היה אורח מזדמן בהפגנה, לא יידה אבנים ולא נטל כל חלק בה. השוטרים ירו גז מדמיע וכדורי גומי לעבר המפגינים, והתובע נפגע משלושה כדורים. בית המשפט קבע כי "הירי, לעבר התובע דווקא, היה מיותר, נעשה ללא יישוב דעת, לא היה סביר, לא היה הכרחי וכנראה נעשה בניגוד לכללים וההנחיות של פיקוד המשטרה". עם זאת, הפחית בית המשפט מפיצויו של התובע בשל אשם תורם, בקובעו כי אדם סביר איננו צריך להמשיך ולשהות בין קבוצת מתפרעים, אף אם תחילה ההפגנה היתה שקטה ואף אם הדבר נובע מיצר הסקרנות.
195. להלן נתייחס לשניים מהאלפ"ה שהמשטרה משתמשת בהם ולחוקיות השימוש בהם:
196. גז מדמיע: שימוש בגז מדמיע בכמויות גדולות או במרחק קצר יכול לסכן את בריאות המפגינים. הסכנה בגז מדמיע חריפה פי כמה כשנעשה בו שימוש בתוך שכונות מגורים צפופות. שימוש כאמור עלול לסכן את בריאות התושבים, ובמיוחד את בריאותם של הפגיעים מביניהם. לשימוש שכזה בגז מדמיע אף יכולות להיות תוצאות קטלניות.
197. בפרשת עבדאלנבי (ראו פסקה 194 לעיל); התייחס בית המשפט להוראות הנוהל לעניין שימוש בגז מדמיע: "ניתן לעשות שימוש בגז מדמיע החל מרמה ד' (לאחר שימוש ברימוני הלם) בהפרות סדר חמורות המסכנות את שלום הציבור, וכשאין באמצעים הפחותים בחומרתם העומדים לרשות הכוח כדי לגרום לפיזור התפרעות. ככלל, לא יופעלו אמצעי גז מדמיע במקומות רגישים ובמבנים סגורים, למעט במקרים חריגים, באישור מפורש מיוחד של מפקד המחוז."
198. כדורי גומי: נושא השימוש בירי כדורי גומי נדון בדו"ח ועדת החקירה הממלכתית לבירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000 (ועדת אור). הוועדה נדרשה לסיכון הטמון בגלילוני גומי עקב טעות בהערכת טווח, סטייה ופיזור, והמליצה להוציא אותם משימוש כאמצעי לפיזור ההמון: "אשר לגלילוני גומי, הרי שאמצעי זה אינו ראוי לשימוש בשל הסיכונים עליהם עמדנו בהרחבה ועל המשטרה להוציאו משימוש. אין בכך כדי למנוע מן המשטרה להכניס לשימוש אמצעים קינטיים אחרים, לרבות אמצעי גומי. עם זאת, הכלל המנחה חייב להיות, כי אמצעי בעל פוטנציאל קטלני יוכל לשמש רק במצבים של סכנת חיים ממשית ומיידית, ורק במקרה שמדובר באמצעי אשר רמת הדיוק שלו מאפשרת פגיעה רק – ואך ורק – במי שיוצר סכנת חיים כאמור. בכל המצבים האחרים על המשטרה לעשות שימוש באמצעים לא-קטלניים." (סעיף 32 לשער שישי בדו"ח, הדגשות הוספו).
199. בפרשת עבדאלנבי (ראו פסקה 194 לעיל); פירט בית המשפט את הסיכון הכרוך בשימוש בכדורי גומי והתייחס להוראות הנוהל לעניין שימוש באמצעי זה: "שימוש באמצעי זה ניתן להיעשות החל מרמה ד (לאחר אמצעי הגז ולפני גלילוני גומי) בהפרות סדר חמורות וקיצוניות שיש בהן סיכון שלום הציבור, ביטחונו ופגיעה ברכוש, פגיעה וגילוי אלימות קשה כלפי שוטרים העלולים לגרום לחבלות בגוף ו/או נזק לרכוש (סעיף 3.4.4.7 א לנוהל). השימוש באמצעי זה יהיה רק לאחר שכל האמצעים האחרים, הפחותים בחומרתם העומדים לרשות הכוח, הופעלו כלפי המתפרעים ולא הועילו להשגת המטרה, לפיזור ההתפרעות, אלא אם בנסיבות חריגות קיימת סכנה אשר מחייבת את נקיטת האמצעי החמור ביותר באופן מיידי מבלי להפעיל את האמצעים הקלים (סעיף 3.4.4.7.ב לנוהל). נחיצות השימוש בכדורי גומי תיבחן בכל שלב ושלב של האירוע ע"י מפקד הכוח, המפקד יורה להפסיק את השימוש באמצעי זה מיד משפסק הצורך בכך (סעיף 3.4.4.7 ג לנוהל)."
ב. 3. תלונות נגד שוטרים במקרים של הפרת כללי ההתנהלות בעת ההפגנה
200. כל אדם יכול להגיש תלונה על שימוש מופרז בכוח על-ידי שוטרים למחלקה לחקירות שוטרים (מח"ש), הפועלת במשרד המשפטים. על התנהגות לא נאותה של שוטר, כמו אי ענידת תג זיהוי או כל שימוש אחר לרעה בסמכות שעלול להוות עבירת משמעת, אפשר להגיש תלונה ליחידה לתלונות הציבור (ית"צ) במשטרה.
201. במקרים רבים, תלונה של אזרח נגד שוטר בגין שימוש בכוח מלווה בתלונת השוטר נגד אותו אזרח. הנחית פרקליט המדינה מס' 2.18 – מדיניות התביעה בתיקי חקירה בהם קיימת תלונה הדדית של שוטר ואזרח – "נוהל אישור שפיטה", קובעת הסדרים לתיקי חקירה בהם קיימת "תלונה הדדית" של שוטר ואזרח, הנוגעת לשימוש בכוח, וביחס לאותה התרחשות עובדתית. בכדי למנוע מצב בו יוגשו כתבי אישום נגד השוטר והאזרח במקביל, נקבע כי התובע ישהה את קבלת ההחלטה האם להגיש כתב אישום נגד האזרח, עד אשר תתקבל החלטה במח"ש בנוגע לתלונה נגד השוטר. אם הוחלט במח"ש על סגירתו של התיק נגד השוטר, תוכל התביעה להמשיך בטיפול בתיק נגד האזרח. לפיכך, במקרים בהם מבקשת התביעה להגיש כתב אישום נגד האזרח בהליך מהיר (כגון הגשת כתב אישום תוך תקופת המעצר), תתבצע בחינת החומר על ידי מח"ש בהליך מזורז (רצוי תוך שעות ספורות). אם יתברר כי אין בחומר הראיות די כדי להמשיך בחקירת תלונתו של האזרח, מאשר הנוהל להגיש כתב אישום בהליך מזורז נגד האזרח.
202. כאשר כתב האישום נגד האזרח איננו רק בגין תקיפת שוטר אלא מתייחס גם לעבירות אחרות, ניתן להגיש כתב אישום ובקשת מעצר עד תום ההליכים בהתייחס לעבירות הנוספות, עוד קודם לקבלת ההחלטה במח"ש, וניהול התיק ימשיך כסדרו, במקביל לחקירה במח"ש. מקום בו כתב האישום איננו בגין תקיפת שוטר אלא בגין עבירות "סמוכות" (כגון הפרעה לשוטר במילוי תפקידו, העלבת עובד ציבור ו/או איומים וכד'), ומחומר הראיות עולה כי עבירות אלו קשורות בתלונתו של האזרח נגד השוטר, ייבחן הצורך בקבלת "אישור השפיטה" בהתאם לכל האמור לעיל ובנסיבות העניין.
לפרק הקודם
לפרק הבא
למדריך המלא (גרסת הדפסה – pdf)
