פרק II: רישוי הפגנות

מתוך: מדריך משפטי להגנה על חופש המחאה

לפרק הקודם
לפרק הבא
למדריך המלא (גרסת הדפסה – pdf)

בפרק זה:

א. כללי
ב. מתי הפגנה טעונה רישיון
ג. הערכות המשטרה לקראת הפגנות ויצירת קשר עם מארגני ההפגנות
ד. הגשת בקשה לרישיון
ה. שיקולים במתן רישיון
ה.1. נושא ההפגנה
ה.2. סירוב לתת רישיון הפגנה – ודאות קרובה לפגיעה קשה בסדר הציבורי
ה.2.א. חשש מפני קהל עוין והפגנות נגד
ה.2.ב. הקצאת כוחות שיטור ומשאבים
ו. תנאים ברישיון ההפגנה
ו.1. מיקום ההפגנה ומועדה
ו.1.א הפגנה או משמרת מחאה מול ביתו של איש ציבור
ו.1.ב חופש המחאה במתחמים מיוחדים
ו.2. המסרים שיוצגו ושישמעו בהפגנה
ו.3. אבטחת ההפגנה – מימון מאבטחים והצבת גדרות ביטחון
ו.4. הצבת סדרנים
ו.5. אישור מכבי אש ומד"א
ו.6. הבטיחות במקום ההפגנה
ו.7. אישור הרשות המקומית
ו.8. סיווג ההפגנה כ"אירוע תחת כיפת השמיים"

 
 

א. כללי

 

1. המבקשים לממש את זכותם להפגין עלולים להיתקל בקשיים עוד טרם ההפגנה עצמה, בשלב רישוי ההפגנה. קשיים אלו באים לידי ביטוי בצורות שונות, כגון: דרישה להצגת אישור להפגנה למרות שהיא אינה טעונה רישיון לפי החוק; סירוב להעניק אישור לקיום ההפגנה; מתן אישור בתנאים הפוגעים במטרת ההפגנה (כגון הגבלה על מועד ומיקום); והצבת דרישות שונות שמשמעותן הטלת מעמסה כספית ואחריות לשמירה על הסדר הציבורי וביטחון הציבור על המבקשים להפגין.

 

2. בפרק זה נבחן את הסמכות החוקית של המשטרה למנוע את ההפגנה או להציב דרישות שונות לקיומה מכוח פקודת המשטרה. עוד נתייחס לעקרונות ולאמות המידה החלים על יישום סמכותה של המשטרה, כפי שעולה מפסיקתו של בית המשפט העליון, מהנחיית היועמ"שבנושא חירות ההפגנה ומפקודת מטא"ר בנושא זה.

 

ב. מתי הפגנה טעונה רישיון

 

3. סעיף 83 לפקודת המשטרהמגדיר "אסיפה" ו"תהלוכה" כדלקמן: "אסיפה" – חמישים איש או יותר שהתקהלו כדי לשמוע נאום או הרצאה על נושא בעל ענין מדיני או כדי לדון בנושא כזה; "תהלוכה" – חמישים איש או יותר המהלכים יחד, או המתקהלים כדי להלך יחד, ממקום למקום, בין שהם בתנועה ממש ובין אם לאו, בין שהם ערוכים בצורה כלשהי ובין אם לאו.

 

4. סעיף 84 לפקודת המשטרהקובע כי מפקד משטרת המחוז רשאי לקבוע – אם בהודעה כללית ואם בהודעה מיוחדת – כי קיום אסיפה או תהלוכה יהא מותנה ברישיון. זאת, במקרה שמפקד משטרת המחוז סבור כי הרישיון נחוץ לשם "קיום הביטחון הציבורי או הסדר הציבורי". על בסיס הוראה זו הוציאו מפקדי המחוזות במשטרה הודעות כלליות לפיהן, כל מי שמבקש לארגן הפגנה תחת כיפת השמיים העונה להגדרה של "אסיפה" או "תהלוכה" בפקודה, חייב לקבל רישיון לכך (ראו בג"ץ מטה הרוב, פסקה 9 לפסק דינו של הנשיא ברק).

 

5. לפיכך, בהתאם לפקודת המשטרהולהודעות הכלליות שנתנו מפקדי המחוזות מכוחה, יש צורך לקבל רישיון מאת מפקד משטרת המחוז כאשר מתקיימים שלושת התנאים הבאים במצטבר:
    
   1. משתתפים בהפגנה 50 איש או יותר;
   2. ההפגנה נערכת תחת כיפת השמיים (על אף שבפקודת המשטרהלא הוצאה מכלל תחולה התאספות במקום סגור, בהודעות הכלליות שפרסמו מפקדי המחוזות נקבע כי דרישת הרשיון מתייחסת רק  ל"אסיפה מתחת לכיפת השמיים");
   3. ההפגנה כוללת תהלוכה ו/או נאומים מדיניים.

 

6. מכאן, שכל הפגנה שלא מתקיימים בה כל התנאים האמורים לעיל אינה טעונה רישיון. כך, ניתן לקיים ללא רישיון: (1) הפגנה שמשתתפים בה פחות מחמישים איש, גם אם המשתתפים יצעדו בתהלוכה ממקום למקום וגם אם ישמיעו נאומים בנושא מדיני; (2) הפגנה במקום סגור, גם אם ישמעו בה נאומים בנושא מדיני; (3) משמרת מחאה, ללא נאומים או תהלוכה, גם אם משתתפים בה מעל 50 איש (ראו  הנחיית היועמ"ש סעיף 8 בעמ' 3-2 ופקודת מטא"ר סעיף 6.ג. בעמ' 3).

 

7. במקרה של מחלוקת עובדתית בדבר מספר האנשים שהשתתפו בהפגנה או בתהלוכה, לצורך הכרעה באישום פלילי בגין התקהלות אסורה, קבע בית המשפט כי הנטל על המשטרה להוכיח "פוזיטיבית את מספר המשתתפים בתהלוכה והספק בעניין זה פועל לטובת הנאשמים" (ת"פ (שלום ת"א) 1404-09 מדינת ישראל נ' אבני, פסקה 18 (15.12.2011) ("פרשת אבני")).

 

8. בערעור על פסק הדין (עפ"ג (מחוזי ת"א) 55610-01-12 מדינת ישראל נ' אבני (24.10.2012)), ציינה נשיאת בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בהערת אגב, כי הגם שאין דרישה מסוג זה בחוק, הרי שלטעמה, כאשר ברור כי ישתתפו בהפגנה (הכוללת תהלוכה או נאומים מדיניים) כמה עשרות אנשים, גם אם אין וודאות כי מספרם יגיע ל-50 איש, דרך המלך הינה לבקש רישיון מראש. כך, לשיטתה, תוכל המשטרה להיערך מראש להפרעה בתנועה ולצמצם את נזקי הציבור בעוד שלבעלי הרישיון לא ייגרם כל נזק אם בדיעבד יסתבר כי מספר המשתתפים קטן מ-50.

 

9. הפקודה אינה מגדירה מהו "נושא מדיני". נושא מדיני במובנו הרחב כולל גם נושאים חברתיים ופוליטיים, ואילו נושא מדיני במובנו הצר מתייחס אך ליחסי החוץ והביטחון של המדינה. ברור כי אימוץ ההגדרה הרחבה משמעותו שכמעט כל הפגנה הינה בעלת קשר לנושא מדיני. נוכח כלל הפרשנות המצמצמת להוראות המגבילות זכות יסוד, ניתן לטעון כי יש לפרש את המונח "נושא מדיני" בפקודה בהתאם למובנו הצר, היינו אך לנאומים בנושא יחסי חוץ וביטחון.

 

10. על אף האמור לעיל, בפקודת מטא"ר, במסגרת פירוט הנושאים שיש לבדוק במהלך בדיקת בקשה למתן רישיון להפגנה, אין התייחסות לעניין הנושא המדיני של הנאומים (להבדיל מחוקיות הנושא), אלא נקבע באופן גורף כי ייבדק "האם יינשאו נאום או הרצאה, שאם לא כן, ההפגנה אינה חייבת רישיון" (סעיף 6.ג.2 בעמ' 3 לפקודת מטא"ר). גם בפועל המשטרה מאמצת את ההגדרה הרחבה של "נושא מדיני" שכוללת בתוכה "נאום" או "הרצאה" בנושא מדיני, חברתי או פוליטי.

 

11. לגבי משמעות המונח "נאום" או "הרצאה", הובהר בפסיקה כי הנפת שלטים, קריאת סיסמאות ושימוש במגפון אינם מהווים "נאום בנושא מדיני" ומשכך אינם הופכים הפגנה לטעונה רישיון. בית משפט השלום בירושלים עמד על כלל הפרשנות המצמצמת של הוראה המגבילה זכות יסוד וקבע כי: "הוראות סעיף 83 לפקודת המשטרהברורות ומהן עולה כי התקהלות של 50 איש ומעלה אסורה רק ואך ורק אם מטרת ההתקהלות היא לשמוע נאום או הרצאה על נושא בעל ענין מדיני או כדי לדון בנושא כזה. ככל שמטרת ההתכנסות אינה כזו לא דרוש רישיון כדי לקיימה. העובדה שהמתקהלים אוחזים בשלטים או אף כורזים סיסמאות בין אם הכרזה נעשית באמצעות מגפון ובין אם לאו אינה טעונה רישיון. התקהלות שכזו, אם היא לא מהווה עבירה לפי הוראת חוק אחרת לא מהוה עבירה רק בשל כך שהיא נעשית ללא רשיון." (ב"ש (שלום-ים) 3781/10 מדינת ישראל נ' בירך, עמ' 5 (28.1.2010) ("פרשת בירך"), הדגשות הוספו. ראו גם חע"מ (מקומיים ת"א) 8100285877/11 מדינת ישראל נ' צוקנוב (29.4.2012) ("פרשת צוקנוב") וכן חליפת מכתבים עם משטרת ישראל בעניין שימוש במגפון בהפגנה). לעניין זה יפים דבריו של השופט שטיין בת"פ (שלום י-ם) 5022-09-10 מדינת ישראל נ' ארגו, פסקה 23 (2.2.2012) ("פרשת ארגו"): "ברי, כי הפרחת סיסמאות פוליטיות אינן עולות כדי נאום או הרצאה על נושא בעל עניין מדיני או דיון בנושא כזה."

 

12. לעיתים, על אף שאין חולק כי מדובר בהפגנה שאינה טעונה רישיון, דורשת המשטרה כי מארגני ההפגנה יציגו רישיון לקיומה. יתרה מכך, לעיתים המשטרה מנסה למנוע הפגנות ולפזרן בעילה של העדר רישיון, על אף שמדובר בהפגנות חוקיות שאינן טעונות רישיון (להרחבה בעניין זה ראו בפרק III, הדן בפיזור הפגנות).

 

13. כדי להימנע מעימותים עם המשטרה בשטח בזמן ההפגנה ומפיזור הפגנות חוקיות בשל העדר רישיון, ניתן להודיע (למעלה מן הצורך ולהבדיל מהגשת בקשה) למשטרה מראש על הכוונה לערוך הפגנה. כך, ככל שהמשטרה סבורה כי ההפגנה טעונה רישיון בשל תפיסה מוטעית של החוק, ניתן יהיה להשיג על כך מבעוד מועד ולמנוע עימות בשטח ופיזור ההפגנה.

 

ג. הערכות המשטרה לקראת הפגנות ויצירת קשר עם מארגני ההפגנות

 

14. למשטרה אין סמכות לזמן לתחנות המשטרה מפגינים ופעילי מחאה, במטרה היחידה לעמוד על תוכניות המחאה שלהם. זימונים מסוג זה מהווים ניצול לרעה של סמכויות החקירה שנתונות למשטרה, שתכליתן היא לחקור עבירות ולטפל בפשיעה. המשטרה אינה רשאית לנצל סמכויות אלה כדי לעמוד על כוונותיהם של פעילים המתכננים פעילות מחאה.

 

15. כך, למשטרה גם אין כל סמכות להניא מפגינים ופעילי מחאה מפעילות מחאה עתידית באמצעות קיום שיחות טלפון עימם, אשר יש בהן בכדי להרתיע את הפעילים מהשתתפות בפעילות לגיטימית.

 

16. לפעילים ולמפגינים המקבלים זימון מסוג זה לתחנת המשטרה אין חובה משפטית להיענות לו. עם זאת, מאחר שלאי התייצבות לחקירה עשויות להיות השלכות משפטיות בהמשך, במקרים בהם לא ברורה סיבת הזימון לחקירה, מומלץ ליצור קשר עם התחנה שאליה זומן הפעיל ולנסות לברר את סיבת הזימון.

 

17. אם המשטרה מבקשת מידע כדי להיערך כראוי להפגנה, היא יכולה לנסות ולתאם פגישות עבודה עם מארגני המחאה, תוך שהיא מבהירה להם שלא מוטלת עליהם חובה חוקית כלשהי להיפגש עמה.

 

18. בעקבות זימונים לחקירה בתחנות משטרה של מספר פעילים במחאה החברתית, פנתה האגודה לזכויות האזרח בחודש יוני 2012 למפכ"ל המשטרה, בבקשה להבהיר באופן חד משמעי כי זימונים אלו בוצעו בניגוד למדיניות המשטרה, ובבקשה להורות למפקדי המחוזות להימנע מלזמן פעילים לתחנות המשטרה ולבטל את הזימונים שכבר נשלחו.

 

19. בתשובתו של מפכ"ל המשטרה לפניית האגודה, נכתב במפורש כי זימונים אלה אינם מתיישבים עם מדיניותה של משטרת ישראל. עם היוודע דבר הזימונים, הורה המפכ"ל לאלתר לגורמי הפיקוד הנוגעים בדבר לבטל את הזימונים ללא דיחוי וכך נעשה.

 

20. יתרה מכך, המפכ"ל הבהיר כי: "ככל שמי משוטרי משטרת ישראל עשה שימוש בהליך הידברות כאמור על מנת להניא את מבקשי המחאה מלממש זכותם הדמוקרטית להפגין כדין – וחמור מכך – נקט בלשון מאיימת ובהפעלת לחץ פסול לצורך זה, הרי שפעל שלא כדין וצפוי יהא לעמוד, למצער, לדין משמעתי המתחייב בנסיבות העניין".

 

21. לפיכך, אדם שזומן לחקירה על מנת לברר אודות כוונות המחאה העתידיות שלו, או הופעל עליו לחץ מכל סוג שהוא על מנת שיימנע מלהשתתף בפעולות מחאה, יכול להגיש תלונה ליחידת תלונות הציבור של המשטרה.

 

22. האגודה לזכויות האזרח עתרה לבג"ץ בדרישה להורות לשב"כ להפסיק לזמן פעילים פוליטיים ל"שיחות אזהרה" בשב"כ. בעתירה מובאות עדויותיהם של פעילים פוליטיים וחברתיים שזומנו ל"שיחות" כאלה, שלא היוו חקירה רשמית בחשד לעבֵרה ספציפית, אלא שימשו להרתעת פעילים העוסקים במחאה החורגת מהקונסנזוס. בעתירה נטען כי זימון פעילים פוליטיים לשיחות האזהרה מהווה חריגה מסמכויות השב"כ על פי חוק, ופוגע בצורה עמוקה בזכויות יסוד חוקתיות של האזרחים, לרבות חופש הביטוי והמחאה, הזכות לכבוד, הזכות לפרטיות ולחירות והזכות להליך הוגן. מתגובת המדינה לעתירה עולה, בין היתר, כי ההפגנות נגד תכנית פראוור סווגו כפעילות לאומנית-חתרנית. בתגובה מוצגת פרשנות מרחיבה של המושג "ביטחון המדינה", הכוללת גם "הפרות סדר על רקע לאומני-חתרני". כלומר, היחס להפגנות נגד תוכנית פראוור אינו ביטוי חריג אלא חלק מעמדה שלפיה מחאה אזרחית העלולה לגלוש להפרות סדר יכולה להיות מסווגת כפגיעה בביטחון המדינה – על כל המשתמע מכך – בין היתר בשל תוכנה האידיאולוגי. כך, בעוד שהמחאה החברתית טופלה כדבר מובן מאליו על ידי המשטרה, בהתאם לכללים שקופים, אף שלוותה בעבר בהפרות סדר, יש מחאות שמטופלות על ידי כללים אחרים לגמרי, על ידי גוף חשאי (בג"ץ 5277/13 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שירות הביטחון הכללי).

 

ד. הגשת בקשה לרישיון

 

23. כל מי שרוצה לארגן אסיפה או תהלוכה כהגדרתן בפקודת המשטרה(להלן: "הפגנה" על פי סעיף 1 לפקודת המטא"ר), חייב להגיש בקשה בכתב למפקד המחוז שבתחומו מבקשים לקיים את ההפגנה (סעיף 3(א) לפקודת מטא"ר). לצורך כך, יש למלא טופס בקשה שנמצא בכל תחנת משטרה ובאתר האינטרנט של המשטרה.

 

24. על פי הנחיות המשטרה יש להגיש את הבקשה לפחות חמישה ימים לפני מועד ההפגנה (סעיף 3(ב) לפקודת מטא"ר). עם זאת, ההנחיות גם קובעות נסיבות יוצאות מהכלל, המאפשרות למשטרה לזרז את הטיפול בבקשה ולאשרה בפרק זמן קצר יותר: "על אף האמור לעיל, במקרים שבהם מטעמים סבירים, נבצר ממבקש הבקשה להגיש את הבקשה במועד, ויש באי קיום ההפגנה, במועד המבוקש, משום פגיעה בזכות המבקש להפגין, יכול מפקד המחוז לאשר את ההפגנה, אם תוכל המשטרה להיערך כנדרש, בזמן שיעמוד לרשותה" (סעיף 3(ג) לפקודת מטא"ר).

 

25. כך לדוגמה, כאשר תכלית ההפגנה להגיב על אירוע פתאומי ובלתי מתוכנן, המשטרה רשאית ואף חייבת לגלות הבנה לדחיפות ולאשר את ההפגנה בתוך פרק זמן קצר. בהקשר זה נזכיר, כי הכללים שנקבעו בפקודת מטא"רהינם למעשה הנחיות פנימיות, וכפי שנקבע בפסיקה "טיבן של הנחיות פנימיות שגמישות הן, והרשות מוסמכת – ולעתים אף חייבת – לשקול את אפשרות הסטייה מהן" (בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 213 (1999)).

 

26. כאשר מדובר בהפגנה מתוכננת מראש, מומלץ להגיש את הבקשה מוקדם ככל האפשר, כדי להותיר די זמן להשיג על סירוב הבקשה או על תנאים בלתי-סבירים שמעמידה המשטרה לאישור ההפגנה.

 

ה. שיקולים במתן רישיון

 

27. סעיף 85 לפקודת המשטרהקובע כי משהוגשה בקשה לקבלת רישיון לקיום הפגנה הטעונה רישיון, רשאי מפקד המחוז במשטרה ליתן את הרישיון, לסרב לתיתו או לתיתו בתנאים:

"85. הוגשה בקשה לרישיון, בעקבות הודעה שפורסמה לפי סעיף 84, רשאי הממונה –

(1) ליתן את הרישיון;

(2) ליתן את הרישיון בערובה או בתנאים או בסייגים אחרים שיראה לנכון לחייב בהם, והתנאים

והסייגים יירשמו על גבי הרישיון;

(3) לסרב ליתן את הרישיון".

28. סעיף 85 לפקודה לא קובע באופן מפורש כללים או שיקולים שינחו את מפקד המחוז בהחלטה בדבר מתן רישיון או בקביעת תנאים וסייגים שהוא מוסמך לצרף לרישיון. עם זאת, ככל רשות מינהלית, מחויב מפקד המחוז לשקול שיקולים עניינים ולפעול בסבירות, ללא הפליה, ולמען השגת מטרת החוק – קיום ביטחון הציבור והסדר הציבורי (הנחיית היועמ"ש, פסקה 11 בעמ' 3).

 

29. כמו כן, מעמדה הרם של הזכות להפגין מחייב את המשטרה גם בהפעלת סמכותה לפי סעיף 85 לפקודה. כך, הגבלת הזכות להפגין, בדרך של סירוב לתת רשיון להפגנה או הגבלת ההפגנה בתנאים, תיבחן בהתחשב במעמדה החוקתי של חירות ההפגנה ולפי אמות מידה והעקרונות הכלליים שנקבעו על-ידי בית המשפט לבחינת חוקיות הפגיעה בזכות זו.

 

30. לפיכך, נקודת המוצא בהפעלת סמכות המשטרה במתן רישיון, היא זכותו של הפרט להפגין וחובתה של המשטרה להגן על זכות זו, הן בהיבט ה"שלילי" של חובה זו (לא לפגוע בזכותו של הפרט להפגין) והן בהיבט ה"חיובי" שלה (לנקוט בכל הפעולות והאמצעים הנדרשים בכדי להבטיח את חופש ההפגנה): "מפקד המחוז, במתן רישיון להפגנה, אינו עושה חסד עם מבקש הרישיון, אלא מאפשר לו לממש זכות יסוד, ולפיכך מן הראוי שהמפקד יתן רישיון כמבוקש, אלא אם שיקולים של ביטחון הציבור או הסדר הציבורי מונעים מתן רישיון או מחייבים להגביל את הרישיון בתנאים וסייגים" (הנחיית היועמ"ש, פסקה 11 בעמ' 4).

 

ה.1. נושא ההפגנה

 

31. ככלל, מפקד המחוז אינו רשאי להתחשב בדעות המפגינים או בנושא ההפגנה בעת קבלת החלטה בבקשה למתן רישיון להפגנה: "התוכן האידיאולוגי, שההפגנה או התהלוכה מבקשות לבטא, אינו כשלעצמו עניין לשלטונות, "המשטרה אינה ממונה על האידיאולוגיה" (בג"ץ 148/79 סער נ' שר הפנים והמשטרה, פ"ד לד(2) 169, 177 (1979) ("בג"ץ סער"); וגם בג"ץ לויבעמ' 411); "לא ניתן למנוע הפגנה או אסיפה בשל כך שדעות המפגינים אינן נראות למפקד המשטרה" (בג"ץ 1928/96 מועצת יש"ע נ' מפקד מחוז ירושלים פ"ד נ(1) 541, 543 (1996) ("בג"ץ מועצת יש"ע")).

 

32. העובדה ש"חופש הביטוי וההפגנה נועדו להגן לא רק על דעות מקובלות ואהודות, אלא גם – ובכך עיקר מבחנו של חופש הביטוי – על דעות שעשויות להיות מקוממות ומכעיסות" (בג"ץ משי זהב, פסקה 9 לפסק דינה של הנשיאה בייניש), ראו פסקה 2 לעיל. מהווה חיזוק למסקנה זו.

 

33. בהתאם לעקרונות שנקבעו בפסיקה, קבע היועץ המשפטי לממשלה בהנחייתו כי: "העניין בגינו מבוקש הרישיון לקיים הפגנה, או נושא ההרצאה או הנאום, או הרקע האידיאולוגי של המארגנים או המשתתפים בהפגנה, ככלל, אינו עניין למשטרה ואין בו שיקול כדי לסרב רשיון" (הנחיית היועמ"ש, פסקה 12ב' בעמ' 4).

 

34. עם זאת, חשוב להדגיש כי חופש ההפגנה אינו מהווה הצדקה והכשר לביצוע עבירות על החוק. משכך, במסגרת בקשה למתן רישיון, רשאי מפקד המחוז לבחון האם בקיום ההפגנה יש משום עבירה פלילית ואף לסרב לתת רישיון להפגנה הכרוכה בעבירה פלילית כגון הסתה לאלימות, הסתה לגזענות או הסתה לעבירה אחרת (ראו הנחיית היועמ"ש, פסקה 12ג' בעמ' 4 ופקודת מטא"ר בעמ' 3, סעיפים 6א1 ו- 6ג4); כן ראו בג"ץ 2848/12 דקל-דוד עוזר נ' משטרת ישראל (17.4.2012), בו דחה בית המשפט על הסף עתירה נגד סירוב המשטרה לתת רישיון לאירוע מחאה בו יעשנו, במוצהר, סם מסוג קנאביס).

 

35. כמו כן, אמנם ככלל נושא ההפגנה אינו יכול להוות כשלעצמו שיקול למניעת ההפגנה, אך לתגובות שההפגנה עלולה לעורר עשוי להיות משקל לצורך הערכת ההסתברות כי ההפגנה תגרום לפגיעה בסדר הציבורי או בשלום הציבור (ראו פירוט בהמשך).

 

ה.2. סירוב לתת רישיון הפגנה – ודאות קרובה לפגיעה קשה בסדר הציבורי

 

36. המשטרה היא זו שמופקדת על קיום הביטחון והסדר הציבורי, והיא רשאית לסרב לתת רישיון אם לדעת מפקד המחוז, קיום ההפגנה יגרום סכנה ממשית לביטחון הציבור או לסדר הציבורי, ואין דרך סבירה למנוע סכנה זאת.

 

37. כאמור בפרק I במסמך זה, אמת המידה העקרונית שנקבעה בפסיקה בהקשר זה היא, כי ניתן למנוע את חופש ההפגנה רק כאשר קיימת ודאות קרובה לסכנה ממשית לפגיעה קשה בביטחון הציבור או בסדר הציבורי (בג"ץ לויבעמ' 393. ראו פסקה 2 לעיל). כדי לבסס את הקביעה שקיימת "ודאות קרובה לפגיעה ממשית" נדרשות "ראיות של ממש", ו"אין די בהשערות, בספקולציות ובחששות" (בג"ץ לוי בעמ' 411).

 

38. עוד נפסק, כי אף כאשר מתקיימת אמת מידה של ודאות קרובה לפגיעה ממשית בביטחון הציבור, חובת המשטרה לנקוט באמצעי מגביל שפגיעתו בחופש ההפגנה היא הפחותה ביותר: "האיסור על ההפגנה או התהלוכה צריך שיהא האמצעי האחרון שיש לנקוט בו נוכח פני הסכנה הצפויה. בטרם ייעשה שימוש באמצעי מנע דראסטי זה, יש לשקול שימוש באמצעים חריפים פחות […] תוך שינויים מבחינת מקום זמן והיקף" (בג"ץ לויבעמ' 412. ראו פסקה 2 לעיל).

 

39. כך גם קבע היועמ"ש בהנחייתו: "כדי לסרב למתן רשיון, אין די בחשש שההפגנה תוביל להתפרעות של המשתתפים או לפגיעה ממשית בביטחון הציבור או בסדר הציבורי; יש צורך בידיעות או בנסיבות שיצביעו על ודאות קרובה לסכנה ממשית להתפרעות או לפגיעה כזו, כגון ידיעות על הכנות של מארגני ההפגנה להפר את הסדר הציבורי" (הנחיית היועמ"ש, פסקה 12ו' בעמ' 4).

 

40. מכלל האמור לעיל עולה המסקנה, שככלל מפקד מחוז רשאי לסרב לתת רישיון אך ורק במקרה של ודאות קרובה לפגיעה ממשית בסדר הציבורי או בביטחון הציבור, ולאחר שנבחנו אמצעים פוגעניים פחות, כגון הגבלות על זמן, מקום ואופן ההפגנה.

 

ה.2.א. חשש מפני קהל עוין והפגנות נגד

 

41. ההגנה על הזכות להפגין על אף קיומו של חשש לפגיעה בסדר הציבורי, מקבלת משנה תוקף במקרים שבהם החשש האמור נובע מהתנהגות אלימה של קהל עוין להפגנה, להבדיל מהתנהגות של משתתפי ההפגנה עצמם: "[…] בעצם העובדה שקיומה של הפגנה עלול להביא להפרת הסדר, אין כדי לשלול את החופש להפגין. מידה מסוימת של פגיעה בסדר הציבורי היא מחיר שעלינו להיות מוכנים לשלמו כדי להגשים את הזכות להפגין. דברים אלה יפים על אחת כמה וכמה מקום שבו הסכנה אינה צפויה מן המפגינים עצמם אלא מתגובתו של קהל המתנגד להפגנה. מתן כוח לקהל עוין לסכל את מימושה של זכות היסוד להפגין יהווה פגיעה קשה בה ומתן פרס לאלימות ועידודה. על כוחות הביטחון לעשות ככל אשר לאל ידם כדי למנוע תוצאה קשה זו." (בג"ץ סיעת מר"צ, פסק דינה של השופטת דורנר, עמ' 832. ראו פסקה 2 לעיל.)

 

42. בפרשת לוי נדונה נוסחת האיזון העקרונית בין חופש הביטוי וההפגנה לבין הסכנה לביטחון הציבור נוכח קיומו של קהל עוין. בפרשה זו נפסק, כי מחד אין לאפשר מצב דברים שבו קהל עוין ימנע מהמפגינים לממש את זכותם להפגין, שהרי "ההתחשבות בקהל העוין כמוה כהענקת מפתח לשימוש בזכות ההפגנה והתהלוכה בידי המתנגדים לה. דבר זה יש למנוע. אין לתת וטו לאספסוף ופרס לאלימות". (בג"ץ לוי, עמ' 404. ראו פסקה 2 לעיל). מאידך, עומד השיקול שהקהל העוין עלול להיות מסוכן ולגרום לפגיעה בשלום הציבור.

 

43. לפיכך, נקבע כי נוסחת האיזון במקרים שבהם קיים חשש מהתנהגותו של קהל עוין להפגנה בנויה משני שלבים. בשלב האיזון הראשון, מוטלת על המשטרה חובה לנקוט את כל הפעולות והאמצעים העומדים לרשותה כדי למנוע את הסכנה ולהבטיח את ביטחון המפגינים. בשלב האיזון השני, "אם לאחר נקיטת כל האמצעים המשטרתיים הסבירים, עדיין קיימת "ודאות קרובה" לפגיעה בביטחון הציבור, הכוח בידי מפקד המחוז לאסור הפגנה או תהלוכה." (בג"ץ לוי, עמ' 404, ראו פסקה 2 לעיל ). ר' גם פרשת בר, בעמ' 3. (ראו פסקה 24 לעיל)

 

44. לעניין זה נזכיר כי נדרשות ראיות קונקרטיות כדי לבסס את הקביעה כי מדובר ב"ודאות קרובה לפגיעה ממשית", ואין די בהערכות או בספקולציות. עוד נזכיר, כי גם אם מתקיימת ודאות קרובה לפגיעה ממשית כאמור, האיסור על ההפגנה צריך שיהא האמצעי האחרון שנוקטים בו.

 

45. בהתאם לעקרונות שנקבעו בפסיקה, קבע היועץ המשפטי בהנחייתו כי: "העובדה שקיימת סכנה ממשית לסדר הציבורי כגון, שקיים יסוד סביר להניח כי גורמים עוינים בקרב הציבור יתנכלו להפגנה, אין בה בהכרח כדי להצדיק סירוב לתת רישיון, אם המשטרה יכולה במאמץ סביר להקצות כוחות במידה הנדרשת כדי לסכל התנכלות כזאת ולאפשר מימוש הזכות להפגין" (הנחיית היועמ"ש, פסקה 13 בעמ' 8).

 

ה.2.ב. הקצאת כוחות שיטור ומשאבים

 

46. כאמור, זכותו של הפרט להפגין מטילה חובה על השלטון להקצות את המשאבים ואת האמצעים הנדרשים לצורך ההגנה על זכות זו ומימושה. הגנה על ההפגנה ואבטחת המשתתפים בה הן חלק אינהרנטי מתפקיד המשטרה, כמי שמופקדת על קיום הביטחון והסדר הציבורי: "תפקידה של המשטרה הוא להקצות כוח אדם לקיומו של הסדר הדמוקרטי, הכולל את הזכות להפגין, ותפקידה של המשטרה הוא להיערך במיוחד לכך, ואין "ההכבדה המשמעותית" נימוק שלא לעשות כן, השאלה שהמשטרה צריכה לשאול את עצמה היא האם לאור הדרישות העומדות שלפניה בזמן נתון היא יכולה לעמוד בהן" (בג"ץ סער, בעמ' 178. ראו פסקה 57 לעיל).

 

47. בבג"ץ מטה הרוב(פסקה נקבע, כי בבואו להכריע בבקשה למתן רישיון הפגנה, רשאי מפקד מחוז המשטרה להתחשב בכוחות ובמשאבים העומדים לרשות המשטרה ובמשימות אחרות המוטלות עליה באותה עת. עם זאת, נוכח מעמדה הרם של זכות ההפגנה, הדגיש בית המשפט כי מחסור במשאבים לא יצדיק כשלעצמו סירוב לאבטח – "זהו מחירה של הדמוקרטיה. זהו גם מקור כוחה." (בג"ץ מטה הרוב, פסקה 16, ראו פסקה 2 לעיל).

 

48. גם בהנחיית היועמ"ש נקבע כי: "המשטרה חייבת להקצות שוטרים, במסגרת המשאבים העומדים לרשותה, גם כדי לאפשר מימוש הזכות לקיים הפגנה. רק בנסיבות מיוחדות, כאשר צרכים עדיפים אינם מאפשרים למשטרה להקצות את כוח האדם הדרוש כדי לקיים את הסדר בהפגנה במקום ובמועד המבוקשים, רשאית המשטרה לדרוש שינוי המועד הנקוב לקיום ההפגנה, או לדרוש שינויים או תנאים אחרים בהתאם לנסיבות" (הנחיית היועמ"ש, פסקה 12ח' בעמ' 7).

 

49. דחיית בקשה למתן רישיון בנימוק של העדר כוחות שיטור ומשאבים גרידא מנוגדת גם להנחיה 7א'(3) בפקודת המטא"ר, ולפיה "אין לדחות בקשה לקיום הפגנה, מהטעם של העדר כוח אדם מספיק, אלא אם עריכת ההפגנה מצריכה כוח בכמות כזו שבריתוקו להפגנה יהיה כדי לפגוע, במידה שמעבר לסביר, במילוין של חובות משטרה אחרות, שהן דחופות ביותר או חשובות ביותר".

 

ו. תנאים ברישיון ההפגנה

 

50. המשטרה רשאית להתנות את מתן הרישיון להפגנה בתנאים. עם זאת, נוכח העובדה שהצבת התנאים מהווה פגיעה בחופש ההפגנה, הרי שבחינת חוקיות התנאי תעשה בהתחשב במעמדה הרם של זכות ההפגנה, ובהתאם לעקרונות ולאמות המידה הכלליים שנקבעו בפסיקה לעניין זה. להלן נתייחס למספר תנאים נפוצים שהמשטרה מציבה כתנאי לקיום ההפגנה.

 

ו.1. מיקום ההפגנה ומועדה

 

51. מטבע הדברים, מימושה של הזכות להפגין כרוך בפגיעה בשגרת חייהם של התושבים המתגוררים באזור ההפגנה, ועלול אף לגרום לפגיעה בחופש התנועה של העוברים והשבים. שכן, "ברוב רובם של המקרים אין הפרט מבקש לקיים אספה במדבר. הפרט מבקש לקיים אספה ברחובותיה הסואנים של העיר, או על מדרכותיה השקטות של שכונת מגורים. הוא מבקש להעביר מסר שייקלט על-ידי זולתו באמצעות נוכחות פיסית" (בג"ץ דיין, בעמ' 474, ראו פסקה 2 לעיל).

 

52. בבג"ץ 5346/07 ברנשטיין נ' משטרת ישראל (19.6.2007), נדונה בקשת העותרים לדחות את מצעד הגאווה או לשנות את מסלולו כיוון שקיומו כמתוכנן עלול לפגוע באירוע בת המצווה של בתם. בית המשפט דחה את העתירה, וכך קבעה השופטת פרוקצ'יה: "חופש האספה והתהלוכה הוא זכות מרכזית של האדם בישראל, ואין בזכותו של הפרט לפרטיות, לקנין ואף לחופש תנועה כדי לשלול את הפעלתה, או כדי להצדיק העמדת תנאים כאלה שיעקרו אותה מתוכן, או יפגעו בה פגיעה ממשית […] התהלוכה מתוכננת באיזור מרכזי של העיר, שכן מטבע הדברים, טיבן של הפגנות ותהלוכות להיעשות באיזורים מרכזיים, החשופים לעין הציבור הרחב, ולא במחשכים. העברתן הכפוייה של תהלוכות לפאתי העיר, פוגעת בתכלית העיקרית לקיומן, ושוללת מהן את המאפיין העיקרי לבטא מסרים במלל  ובתנועה לקליטת ציבור השומעים והצופים" (פסקה 9 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה)

 

53. גם בהנחיית היועמ"שבסעיף 12.ז הדן בהפגנה תוך פגיעה בסדרי התנועה נקבע כי: "בדרך כלל לא יהיה זה איזון נאות של השיקולים בתחום זה אם המשטרה תתיר הפגנה בשעה או במסלול המסכלים את המטרה למשוך את תשומת הלב של התושבים, כגון שהרישיון יתר לקיים תהלוכה בשעה שהרחובות ריקים מאדם או באיזור שאין בו תנועת תושבים".

 

54. בחינת סבירות ההגבלות שמבקשת המשטרה לקבוע לעניין מועד ההפגנה או מיקומה מחייבת איזון בין הפגיעה בחירות ההפגנה לבין הסיכונים לפגיעה באינטרס ציבורי כתוצאה מקיום ההפגנה כמבוקש. כך, ככל שמסלול התהלוכה, מיקום האסיפה או מועדה הם מהותיים יותר לנושא ההפגנה או למסריה, ייטה האיזון לטובת חירות ההפגנה, ולהיפך. כמו כן, ככל שנסיבות ההפגנה מקימות סכנה ממשית יותר לביטחון ולסדר הציבורי, כך ההגבלות שמבקשת לקבוע המשטרה מוצדקות יותר, ולהיפך.

 

55. בבג"ץ מועצת יש"ע (ראו פסקה 57 לעיל); נדחתה עתירת המועצה נגד החלטת המשטרה לאשר קיום מחאה רק בטרם ביקור נשיא ארה"ב בירושלים או אחריו. בית המשפט הסביר כי מדובר במקרה שהוא "חריג שבחריגים", נוכח המשימות הרבות שהוטלו על המשטרה בו זמנית – מטלות אבטחה בקשר לביקורו של נשיא ארה"ב ואורחים נוספים, מטלות ביטחוניות כתוצאה מהתראות על פיגועים ואבטחת ההפגנה שביקשה לקיים העותרת. גם בבג"ץ 281/08 ארגון נפגעי הטרור נ' ניצב אהרון פרנקו (9.1.2008), קבע בית המשפט כי בהתחשב במורכבות הביטחונית המיוחדת נוכח ביקור נשיא ארה"ב בעיר, החלופות למיקום ההפגנה שהציעה המשטרה "מאזנות איזון ראוי בין השיקולים השונים על פי משקלם היחסי" (פסקה 7).

 

56. בבג"ץ 606/87 מרציאנו נ' משטרת ישראל, פ"ד מא(4) 449 (1987) נקבע כי החלטת המשטרה לאפשר לעותרים לקיים מחאה נגד הכפייה הדתית במקום חלופי מבטאת איזון נאות בין הזכות להפגין לבין האינטרס הציבורי בשמירה על הסדר והביטחון. זאת, נוכח העובדה שהעותרים ביקשו לקיים את ההפגנה בכניסה לשכונת מאה שערים – מיקום רגיש במיוחד מבחינת הפוטנציאל להתנגשות אלימה, ונוכח העובדה שהמקום החלופי היה מרוחק פחות מ-80 מטר מהמקום המבוקש. בבג"ץ 411/89 תנועת נאמני הר הבית נ' המשטרה, פ"ד מג(2) 17 (1989) אושרה החלטת מפקד המחוז לאשר את התהלוכה במסלול חלופי, בין היתר, על רקע תנאי השטח המיוחדים במיקום המבוקש – סמטאות העיר העתיקה. בבג"ץ סיעת מר"צ (ראו פסקה 2 לעיל); הבחין השופט אור בין פסקי הדין המפורטים לעיל לבין התהלוכה נשוא העתירה, וקבע כי השיקולים העומדים בבסיס פסקי הדין האמורים אינם מתקיימים בנסיבות העניין. משכך, קיבל בית המשפט את העתירה וקבע כי יש לאפשר קיומה של תהלוכת מחאה בשבת ברחוב בר אילן בירושלים, למרות חשש להתלהטות הרוחות.

 

ו.1.א הפגנה או משמרת מחאה מול ביתו של איש ציבור

 

57. הוראות החוק בנושא חופש הביטוי והמחאה אינן מתייחסות באופן ספציפי להפגנה או משמרת מחאה מול ביתו של איש ציבור. שני המקורות העיקריים אשר מתייחסים לסוגיה זו הינם הנחיית היועמ"שהמנחה את המשטרה כיצד לפעול, ופסיקתו של בית המשפט העליון, הגם שאין הלכה אחת סדורה בסוגייה.

 

58. בפרק ה' להנחיית היועמ"שבעניין חירות ההפגנה נקבע, כי אם ההפגנה טעונת רישיון, ומתבקש אישור להפגנה מול ביתו הפרטי של איש ציבור (להבדיל ממעון רשמי), המשטרה יכולה לסרב לתת רישיון להפגנה, אם קיימות חלופות אפקטיביות לערוך את ההפגנה במקום אחר, כגון אל מול משרדו. כאשר מתבקש רשיון להפגנה מול ביתו של איש ציבור, המשמש אותו אף בעבודתו הציבורית, כגון בית הנשיא או מעון בית ראש הממשלה, על המשטרה לערוך את האיזונים הנדרשים בין הזכות לחופש הביטוי לבין הזכות לפרטיות, גם של השכנים.

 

59. הנחיות היועמ"ש מבחינות בין עובד ציבור שהוא נבחר ציבור לעובד ציבור שאינו נבחר ציבור. ככל שמדובר בביתו של עובד הציבור, שאינו נבחר ציבור, לא תותר כל הפגנה או משמרת מחאה. כך, מקום בו ההפגנה טעונה רישיון, תסרב המשטרה לתיתו, ובאם ההפגנה אינה טעונת רישיון, תפעל המשטרה לפזרה בהקדם.

 

60. פסק הדין המרכזי בנושא הינו בג"ץ דיין(ראו פסקה 2 לעיל); בו נדחתה עתירה כנגד החלטתו של מפקד מחוז ירושלים לדחות את בקשת העותרים לקיים אסיפה מול ביתו של הרב עובדיה יוסף. הגם ששלושת השופטים הסכימו כי יש לדחות את העתירה, נסמך כל אחד מהם על נימוקים שונים. לשיטתו של השופט לוין, ככל שמדובר בהפגנה מול ביתו הפרטי של איש ציבור, גוברת הזכות לפרטיות על חירות ההפגנה, גם כשמדובר בהפגנה שקטה, ולפיכך יכולה המשטרה להתנות את קיומה בתנאים שונים, כגון קיום ההפגנה במרחק מה מביתו של הרב. המשנה לנשיא (כתוארו אז) ברק גרס כי מדובר בזכויות שוות משקל, ולפיכך המשטרה אינה רשאית לאסור כליל לקיים משמרת מחאה ליד ביתו של איש ציבור אלא היא נדרשת לבצע איזון אופקי בין זכות ההפגנה לזכויות חוקתיות אחרות, באמצעות קביעת הגבלות סבירות של זמן, מקום ואופן. "ככל שהדירה הפרטית משמשת יותר לפעילות ציבורית, כן ייטה האיזון "לטובת" חופש האספה, התהלוכה או המשמרת." (עמ' 483). השופט גולדברג נקט בגישת ביניים לפיה, המקום האפקטיבי היחיד לקיום אסיפה ליד מעונו של איש הציבור, הוא זה בו מנוהלת עיקר או כל פעילותו הציבורית. במצב עניינים זה, תותר האסיפה בכפוף למגבלות של זמן, כמות המשתתפים, ניהול האסיפה ותדירות האסיפות במקום, ואולם בכל מקרה אחר, תהיה החלופה האפקטיבית ליד משרדו של איש הציבור. בסופו של דבר נדחתה העתירה היות והעותרים סירבו לקיים את האסיפה במגבלות שנקבעו.

 

61. דעתו של המשנה לנשיא (כתוארו אז) ברק, לפיה יש לאפשר את קיום ההפגנה מול ביתו של איש הציבור תוך הטלת מגבלות של זמן, מקום ואופן, אומצה במספר פסקי דין (ראו למשל: בג"ץ 2080/05 עמותת בצדק נ' המפקח הכללי של המשטרה (14.1.2007) ("בג"ץ עמותת בצדק"); בג"ץ 729/07 ארגון "הלב היהודי" נ' ניצב צור (29.1.2007); בג"ץ 3845/05 בן גביר נ' משטרת ישראל תחנת מסובים (24.8.2005).

 

62. עם זאת, במספר פסקי דין הוחלה הגישה לפיה אין לאפשר כלל משמרת מחאה לידי בית מגורים (ראו למשל, בש"פ 813/05 מרזל נ' מדינת ישראל (27.2.2005) ("פרשת מרזל"), (ראו פסקה 2 לעיל); בו ערערו העותרים על ההחלטה להרחיקם מביתו של הרב הראשי הצבאי. השופט ג'ובראן קבע כי באיזון הראוי בין זכות העוררים לחופש הביטוי ולקיום משמרת מחאה לבין זכותו של הרב הראשי ובני ביתו להגנה על פרטיותם וקניינם, גוברת זו האחרונה. כן ראו בש"פ 2386/09 פדרמן נ' מדינת ישראל (30.3.2009)).

 

63. שיקולים נוספים אשר הוכרו על ידי בית המשפט כשיקולים לגיטימיים, במסגרת כלל השיקולים אשר על המשטרה לשקול בבואה להחליט בעניין מתן רישיון והיקף ההגבלות, הינם אופי ההפגנה או משמרת המחאה המתבקשת, תדירותן ומשכן של ההפגנות מול ביתו של איש הציבור, ומידת הפגיעה בפרטיותם ובשגרת חייהם של איש הציבור ובני ביתו בעקבות הפגנות קודמות (ראו למשל: בג"ץ עמותת בצדק, בג"ץ ארגון הלב היהודי (ראו פסקה 87 לעיל); ת"א (מחוזי ת"א) 1558/06 המכללה האקדמית תל אביב יפו נ' מקיטון (30.8.2007)).

 

64. ביחס למעון רשמי של נבחר ציבור, נקבע בבג"ץ 6658/93‏ עם כלביא נ' מפקד משטרת ירושלים, פ"ד מח(4) 793 (1994) ("בג"ץ עם כלביא"), כי לא היה מקום לסרב לבקשת העותרים לקיים אסיפה רבת משתתפים מול מעונו של ראש הממשלה, רק מהטעם שמעון זה משמש אותו גם למגורים. עם זאת נפסק כי גם הזכות לקיים אסיפה או הפגנה ליד מעונו של ראש הממשלה אינה מוחלטת, ויש לאזנה עם זכות הפרטיות של ראש הממשלה, של בני ביתו ושל שכניו, ולפיכך ניתן להטיל מגבלות של זמן, מקום ואופן.

 

65. בשולי הדברים, יש לציין כי בשנת 2009 יזמה הממשלה הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה(מס' 26) (רישוי הפגנות), התשס"ט-2009, אשר באה להסדיר באילו מקרים יש להתיר לקיים הפגנה או משמרת מחאה אל מול ביתו של איש ציבור. הצעת החוק עברה בקריאה ראשונה בכנסת ה-18 אולם לא עברה את שלב הדיונים בוועדת הפנים והגנת הסביבה, עקב התנגדות רוב חברי הכנסת. ככלל, נקבע בהצעת החוק כי הפגנה מול ביתו של איש ציבור תותנה בקבלת רישיון ממפקד המחוז. רישיון זה לא יינתן במידה שניתן לקיים את ההפגנה במקום אחר. במידה שלא ניתן לקיימה במקום אחר, תותר ההפגנה בכפוף למגבלות בדבר מספר המשתתפים, מועד קיום ההפגנה ומשכה, המרחק מביתו של איש הציבור ועוד.

 

ו.1.ב חופש המחאה במתחמים מיוחדים

 

66. בנוסף להוראות החוק הכלליות הנוגעות לרישוי הפגנות במרחב הציבורי, קיימים כללים והוראות העוסקים ברישוי הפגנות במתחמים מיוחדים כגון: מוסדות אקדמיים, המקומות הקדושים, נמלי התעופה ומשכן הכנסת ורחבתו. על מתחמים אלה יורחב בהמשך המדריך (פסקאות ‎350 ואילך).

 

ו.2. המסרים שיוצגו ושישמעו בהפגנה

 

67. לעיתים, המשטרה דורשת ממארגני ההפגנה להתחייב שלא יוצגו או יושמעו בהפגנה מסרים מסוג מסוים. תנאים מסוג זה מתערבים בתוכן ההפגנה ומגבילים הלכה למעשה את חופש הביטוי וההפגנה. לכן, כלל אין בסיס לדרישה זו ואין מקום לקבלה.סיבה נוספת להימנע מקבלת דרישה כאמור היא העובדה שלמארגני ההפגנה אין אפשרות לערוב להתנהגותם של כל משתתפי המחאה. לכן, מומלץ שלא להסכים לדרישה כאמור, על מנת להימנע ממצב שבו התחייבות כזו תשמש עילה לפיזור ההפגנה או עילה להטיל על מארגני ההפגנה אחריות להפרות סדר במהלך ההפגנה. עם זאת, נזכיר כי חופש ההפגנה אינו מהווה הצדקה והכשר לביצוע עבירות על החוק, ובכלל זה אינו מהווה הצדקה והכשר לאמירות הכרוכות בעבירה פלילית כגון הסתה לגזענות, לאלימות או לעבֵרה אחרת.

 

68. בינואר 2009 הגישה קואליציה של מספר ארגוני שמאל עתירה נגד החלטת המשטרה לאשר קיום הפגנה נגד המבצע הצבאי בעזה, בתנאי שמארגני ההפגנה יתחייבו שהמשתתפים יימנעו מהנפת דגל הרשות הפלסטינית (בג"ץ 48/09 מטר נגד משטרת ישראל (2.1.2009). העתירה; פסק הדין). המשטרה נימקה את דרישתה בחשש מפני אלימות מצד עוברי אורח. ב"כ העותרים, עוה"ד מיכאל ספרד, טען בעתירה כי "התנאי אינו תנאי לגיטימי, הדרישה מתערבת בתכני עצרת פוליטית ומגבילה את חירות הביטוי החשובה ביותר, ותחת להגן על המשתתפים מפני ניסיונות לא חוקיים לפגוע בהם, המשטרה בוחרת בדרך הקלה של פגיעה בזכויותיהם של העותרים וחבריהם וכניעה לחשש שמא מישהו שאינו נאמן לחוק יבקש להפר את הסדר הציבורי." עוד טענו העותרים כי התנאי האמור "גם אינו בר התחייבות שהרי המארגנים אינם יכולים להתחייב שכל אחד ממאות המשתתפים בעצרת לא יבצע פעולה שהיא חוקית והגיונית בנסיבות של עצרת פוליטית". העתירה נמחקה בפסק דין שניתן בהסכמה, בעקבות הודעת המשטרה כי היא אינה עומדת על התנאים לעניין התחייבות המארגנים שלא יונפו בהפגנה דגלי הרשות הפלסטינית, ובעקבות הסכמת הצדדים כי לפי סעיף 82(ג) לפקודת המשטרה, רשאית המשטרה, בנסיבות שהנפת דגל עלולה לגרום להפרת השלום, לדרוש את סילוקו ואף לסלקו בעצמה.

 

69. הגם שהמשטרה אינה רשאית להתערב בתכני ההפגנה, בחודש מאי 2012 אישרה משטרת באר שבע את קיומה של הפגנה בעיר, תוך שהיא מתנה את מתן הרישיון להפגנה בכך שלא יונפו "שלטים הפוגעים בשמה של מדינת ישראל". האגודה לזכויות האזרח פנתה בעניין ליועץ המשפטי למשטרה. בתגובה לפניית התקשורת בעניין, פרסם דובר המשטרה תגובה בה הודה כי אכן חלק מהתנאים ברישיון לא נוסחו כראוי.

 

ו.3. אבטחת ההפגנה – מימון מאבטחים והצבת גדרות ביטחון

 

70. לעיתים מתנה המשטרה את מתן הרישיון בהעסקת מאבטחים ובהצבת גדרות ביטחון על חשבון מארגני ההפגנה. כך לדוגמה, בשנת 2006 דרשה המשטרה ממארגני הפגנה לציון יום ה-1 במאי לכתר את רחבת הסינמטק בתל אביב במחסומים ולהעסיק על חשבונם ארבעה מאבטחים כתנאי למתן רישיון להפגנה. בעקבות פנייתה של האגודה לזכויות האזרח חזרה בה המשטרה מדרישתה.

 

71. דרישות כאלה עומדות בניגוד מוחלט לפסיקתו המפורשת של בית המשפט העליון, שלפיה משטרת ישראל היא האחראית לשמירה על הסדר הציבורי ב"אירועים ציבוריים שיש בהם מימוש זכויות חוקתיות, כגון הפגנות", וכי "קביעת "תג מחיר" למימושה של זכות ההפגנה משמעותה פגיעה בזכותם של אלה שאינם יכולים לעמוד במחירה" (בג"ץ מטה הרוב, פסקאות 15 ו-16 לפסק דינו של הנשיא ברק, בהתאמה. ראו פסקה 2 לעיל).

 

72. בשל שיקולים אלו נקבע, כי המשטרה אינה רשאית להטיל על המבקשים רישיון להפגין את האחריות על אבטחת ההפגנה ואת ההוצאות הכספיות הכרוכות בכך: "אין היא [משטרת ישראל] רשאית להטיל את האחריות על אבטחת הפגנות ושמירה על הסדר הציבורי במהלכן, כולה או בחלקה, על שכמם של המבקשים לממש את זכותם להפגין. בכך תמעל משטרת ישראל בתפקידה הציבורי. בכך גם תוטל על המבקשים למשש את זכותם מעמסה כספית, ותיפגע זכותם לחופש הביטוי וההפגנה". (בג"ץ מטה הרוב, פסקה 16 לפסק דינו של הנשיא ברק). בבג"ץ עם כלביא חזר בית המשפט על העיקרון שלפיו, ככלל, האחריות לאבטחת ההפגנה מוטלת על המשטרה (ראו פירוט בהמשך) (ראו פסקה 90 לעיל).

 

73. חיזוק למסקנה כי המשטרה אינה רשאית להתנות את מתן הרישיון בדרישות שונות הקשורות לאבטחת ההפגנה ולשמירה על שלום הציבור במהלכה ניתן למצוא בסעיף 102ג לחוק המשטרה, התשס"ו-2006, הקובע כי המשטרה אינה רשאית להשכיר את שירותיה בתשלום בין היתר ב"אסיפה או תהלוכה כהגדרתן בסעיף 83 לפקודה, וכן משמרת מחאה או הפגנה בעניינים בעלי אופי מדיני". מעיון בדברי ההסבר לסעיף זה עולה כי הוא נשען, בין היתר, על העקרונות שנקבעו בפסיקת בית המשפט העליון בעניין זה ובפרט על אמות המידה שנקבעו בבג"ץ 5009/97 חברת מולטימדיה בע"מ נ' משטרת ישראל, פ"ד נב(3) 679 (1998) – לפיהן השמירה על הסדר ב"אירועים שניתן לאפיינם כאירועים ציבוריים, למשל: אירועים הכורכים עצמם בזכויות הפרט, כגון אספת-עם, הפגנות, אירועי-בחירות וכיוצא-באלה", הינה מתפקידיה המובהקים של המשטרה (פסקה 15 לפסק דינו של השופט חשין ב"פרשת מולטימדיה"). העובדה שהמחוקק קבע באופן מפורש שהמשטרה אינה רשאית לדרוש תשלום בגין שמירה על הסדר הציבורי במסגרת אירועי מחאה והפגנות, מלמדת על כוונתו שלא להטיל את העלויות הכרוכות בפעולות אלו על גבם של מארגני ההפגנה.

 

ו.4. הצבת סדרנים

 

74. מינוי סדרנים לאירוע הוא תנאי מקובל. לרוב, מדובר בדרישה שאינה כרוכה בעלויות כספיות כלשהן, שכן הסדרנים הם חלק מהמשתתפים בהפגנה, שעוטים על עצמם סימן מזהה. עם זאת, גם כאן יש לבדוק את מידתיות הדרישה ואת סבירותה. כך, דרישה להצבת מספר רב של סדרנים בהפגנה דלת משתתפים, דרישה להעסיק בתשלום סדרנים שתטיל מעמסה כספית בלתי סבירה על מארגני ההפגנה, או דרישה להצבת סדרנים שיישאו באחריות מלאה על אבטחת ההפגנה, הינה ככלל בלתי חוקית בהתאם לשיקולים המפורטים לעיל.

 

75. בית המשפט דן בסוגיה זו בבג"ץ עם כלביא (ראו פסקה 90 לעיל). שם, העותרת נדרשה להציב 250 סדרנים בתשלום, אנשי חברת אבטחה, כתנאי לקיום תהלוכה ביום ירושלים. בית המשפט קבע כי על אף שמדובר באירוע שנכללו בו סממנים של שירה וריקודים, מדובר באירוע בעל אופי ציבורי פוליטי ולכן הוא חוסה תחת כנפיו של חופש הביטוי. על כן, נקבע כי האחריות על האבטחה מוטלת על המשטרה. עם זאת, נוכח ריבוי האירועים בירושלים ביום שבו ביקשו לערוך את התהלוכה, ונוכח המספר הרב של השוטרים שהקצתה המשטרה לאירוע, קיבל בית המשפט את העתירה באופן חלקי בלבד. בית המשפט קבע כי דרישת המשטרה שמארגני האירוע ידאגו ל-250 סדרנים לאחר שירות צבאי תטיל על המארגנים עלות שאין בידם לעמוד בה, ועל כן נקבע כי המארגנים יורשו להציב סדרנים שאינם בעלי מיומנות, וכי רק מחציתם יהיו לאחר שירות בצה"ל.

 

ו.5. אישור מכבי אש ומד"א

 

76. המשטרה רשאית להתנות את מתן הרישיון באישור מכבי אש ומד"א ובהצבתם של אמבולנסים וכבאיות, במידת הצורך. בסעיף 6.ו לפקודת מטא"ר, שכותרתו "אמצעי הצלה וסיוע", נקבע כי: "יש לבדוק אם תוכננו, על ידי מארגני ההפגנה, אמצעי הצלה וסיוע, המותאמים לאירוע הצפוי. אם יש צורך, יש לוודא הוספת תנאי ברישיון, שיחייב העמדת רכב ביטחון, אמבולנס, רכב מכבי אש, בהתאם להתפתחויות החזויות."

 

77. בבג"ץ מטה הרוב )ראו פסקה 2 לעיל); דן בג"ץ בחוקיות הדרישה להצבת אמבולנסים וכבאיות על חשבונם של מארגני ההפגנה. בג"ץ קבע כי מפקד המשטרה מוסמך להתנות את "מתן רישיון להפגנה בהצבתם של שירותי חירום כגוון אמבולנס וכבאית" (פסקה 18 לפסק דינו של הנשיא ברק). הנשיא ברק ציין כי שירותי חירום רפואיים ושירותי כיבוי אש אינם נכללים בתפקידיה הטבעיים של המשטרה, וכי על מארגני ההפגנה היה לדאוג להצבתם גם לולא דרשה זאת המשטרה, וזאת מכוח תקנה 9(א) לתקנות הבטיחות במקומות ציבוריים (אספות) התשמ"ט-1989 ("תקנות הבטיחות"). מהאמור לעיל עולה כי המשטרה רשאית להתנות את מתן הרישיון בהצגת אישור ממכבי אש וממד"א, וכי על מארגני ההפגנה לפנות לרשויות אלו ולדאוג לעמידה בדרישות לעניין מתן שירותי חירום רפואיים ושירותי כיבוי אש בהפגנה.

 

78. לעניין התשלום עבור שירותי מד"א קבע בית המשפט בבג"ץ מטה הרוב (ראו פסקה 2 לעיל); כי אין בדין מקור סמכות שמכוחו רשאית מד"א לגבות תשלום כאמור, ומשכך על מד"א לשאת בעלויות אלה. בשנת 2012 תוקן חוק מגן דוד אדום, התש"י-1950 ("חוק מד"א"), וכעת מוסמכת מד"א לגבות תשלום גם עבור נוכחותה באירוע ציבורי או המוני (סעיף 7א(ד) לחוק). עם זאת, החוק אינו מגדיר מהו "אירוע ציבורי או המוני".

 

79. יצוין, כי אין חובה לשכור את סידורי העזרה הראשונה באירועים אלה דווקא ממד"א, ולכאורה מד"א מתמודד על מתן שירותי אבטחה רפואית מול ספקי שירות אחרים. עם זאת, מד"א הוא "הספק הגדול ביותר של שרותי עזרה ראשונה לאירועים" (מדו"ח הועדה לבחינת דרכי ההפעלה והשליטה למענה ראשוני לשירותי עזרה ראשונה טרום בית חולים במערך שירותי הרפואה הדחופה, משרד הבריאות, ינואר 2014, בעמ' 98).

 

80. מטבע הדברים, גורם התשלום מהווה שיקול משמעותי בהחלטת מארגני אירועים ציבוריים, ולרוב יפנו אלה אל הספק הזול ביותר. יש לציין כי לאור היותה הספק הגדול ביותר של שירותי עזרה ראשונה בארץ, אשר חלק מתקציבו ממומן על ידי המדינה, ובכובעה כגוף הרגולטיבי של סידורי העזרה הראשונה באירועים, מד"א יכולה להציע תעריפים אטרקטיביים יותר למארגני האירועים, תעריפים, שחברות פרטיות יתקשו להתחרות בהם. עובדה זו מחדדת את השפעתה הייחודית של מד"א על קביעת המחיר המקובל בשוק עבור הצבת שירותים רפואיים באירועים ועל היותה הספק המרכזי בתחום. בנוסף, בהיותה ספקית השירות וגם הגורם המוסמך לקבוע את סידורי העזרה הראשונה הנדרשים, ברור כי קיים פה ניגוד עניינים מובהק, אשר יש צורך, לכל הפחות, לצמצם אותו למינימום האפשרי.

 

81. בעניין זה, פנתה האגודה לזכויות האזרח למד"א בנוגע לדרישת תשלום בעבור הצבת אמבולנסים באירוע מצעד הגאווה בחיפה, בבקשה לפטור את מארגני המצעד מדרישת התשלום מכיוון שמדובר באירוע בעל אופי חברתי ופוליטי. מתשובת מד"א עולה כי לטענת הארגון הוא מוסמך לגבות תשלום גם עבור שירותים הניתנים לאירועים פוליטיים או אירועים שמטרתם להעביר מסר חברתי.

 

82. בנוסף, בשל היעדר חובה לקבוע תעריפים ברורים ואחידים בעניין, נוצר מצב בו תחנות מד"א ברחבי הארץ מחליטות על דעת עצמן האם לגבות תשלום עבור הצבת שירותים רפואיים באירועים ציבוריים שונים שמתקיימים במרחב הציבורי ומה גובה התשלום שיידרש, ואינן פועלות על פי קריטריונים ברורים בעניין זה. לעיתים, מעניקה אותה תחנה הנחה לאירוע מסוים ובשנה לאחר מכן קובעת הנחה אחרת.

 

83. האגודה לזכויות האזרח פנתה בנושא גביית תשלום עבור שירותי מד"א באירועי מחאה אל משרד הבריאות. לעמדת האגודה, הטלת תשלום עבור שירותים רפואיים בעבור אירועים שכורכים עצמם בזכויות חוקתיות כגון הפגנות ואירועי מחאה מהווה מעמסה כספית שעלולה להרתיע את המארגנים, בעיקר דלי אמצעים, מלקיים את האירוע, ובכך מהווה פגיעה בחופש הביטוי והמחאה. לפיכך, יש לערוך הבחנה בין סוגי האירועים השונים המתרחשים במרחב הציבורי. בעוד שדרישה לתשלום בגין שירותי מד"א באירועים ציבוריים המתקיימים דרך עסק ונועדו לשם עינוג הציבור סבירה והגיונית, יש להתייחס באופן שונה להפגנות ואירועים ציבוריים אחרים שמטרתם להעביר מסר מדיני או חברתי, מהסיבות שצוינו לעיל.

 

84. לעניין שירותי הכבאות, נקבע כי רשות הכבאות רשאית לדרוש ממקבל השירות תשלום עבור שירותיה, מכוח תקנות שירותי הכבאות (תשלומים בעד שירותים), התשל"ה-1975. עם זאת, נקבע בבג"ץ מטה הרוב (ראו פסקה 2 לעיל); כי העירייה היא מקבל השירות ולא מארגני ההפגנה, ועל כן היא זו שצריכה לשאת בעלויות שירותי הכבאות שסופקו במהלך ההפגנה. הנשיא ברק ציין כי "אף לו קיבלתי את עמדת המשיבות 3-4 לפיה החיוב בגין שירותי הכבאות צריך שיחול על הנהנים מקבלתם, לא היה בכך בהכרח כדי להוביל אל המסקנה שמארגני ההפגנה הם שאמורים לשאת בעלויות שירותי הכבאות. זאת מכיוון שהנהנים משירותי הכיבוי המוצבים לאבטחתן של תהלוכות והפגנות הם ציבור המשתתפים בתהלוכה או בהפגנה כולו" (פסקה 22).

 

ו.6. הבטיחות במקום ההפגנה

 

85. לעיתים מתנה המשטרה את מתן הרישיון להפגנה בהצגת תצהיר מהנדס בטיחות לגבי התאמת המיקום המבוקש מבחינה פיסית לקיום ההפגנה (האם התנאים הפיסיים במקום מתאימים להכלת מספר המשתתפים הצפויים וכו'). יתרה מכך, לעיתים דורשת המשטרה כי מארגני ההפגנה יבצעו, על חשבונם, את ההתאמות הנדרשות לצורך התאמת השטח לקיום ההפגנה, כגון הצבת גדרות ביטחון וחבלים ליצירת הפרדה. תנאים אלו נפוצים בעיקר במקרים שבהם מדובר באירוע מחאה רב משתתפים, הכולל במה והופעות של אמנים.

 

86. כך, למשל, במסגרת בקשה לקבלת רישיון לעריכת אירועי יום הפליט הבינלאומי 2011, דרשה המשטרה, בין היתר, תצהיר של מהנדס בטיחות. המשטרה תלתה את דרישתה לתצהיר מהנדס בטיחות בחוק הבטיחות במקומות ציבוריים, התשכ"ג–1962 ("חוק הבטיחות"), ובפרט בתקנה 8 לתקנות הבטיחות אשר הותקנו מכוחו.

 

87. תכליתו של חוק הבטיחות היא לקבוע מסגרת להסדרי בטיחות נאותים לכל הנסיבות שבהן מתקיימות אסיפות במרחב הציבורי, תוך שמירה על חופש האזרח להתאסף לשם ויכוח או הבעת דעה בדרך אחרת. בעוד שחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 ("חוק רישוי עסקים") מסדיר אך ורק את בטיחות המבנה המשמש לעינוג ציבורי, וההוראות שבפקודת המשטרהמכוונות לביקורת על תהלוכות ועל אסיפות בעלות אופי פוליטי, "אין כל הסדר חוקי לבטיחות בכל שאר ההזדמנויות שבהן מתאסף קהל רב שלא בתחומי עסק או מקצוע, והעדרו מורגש בעצרות עם למיניהן ובהתקהלויות שאפיין מסחרי למחצה, כגון תערוכות וכיוצא באלה" (דברי ההסבר להצעת חוק הבטיחות במקומות ציבוריים, התשכ"ב-1961).

 

88. החוק כולל הוראות, המתייחסות אל כלל סוגי האסיפות הפתוחות לציבור, לרבות אסיפות לשם עינוג ציבורי והפגנות. כן כולל החוק הוראות מיוחדות נוספות החלות על אסיפות המוגדרות כ"עצרות עם" אשר מספר המשתתפים בהן הוא 500 ומעלה והן אינן טעונות רישיון על פי חוק אחר (כלומר הן לא הפגנה טעונת רישיון או אסיפה לשם "עינוג ציבורי"). סוג נוסף של אסיפות שאינן מוגדרות כ"עצרות עם" הן אסיפות המתקיימות במקום אסיפות קבוע.

 

89. הגם שחוק הבטיחות מסמיך את המשטרה, במקרים מסוימים, לאסור או לפזר אסיפות שאינן עומדות בדרישות החוק ותקנותיו, ככלל, היא אינה הגוף המוסמך והמקצועי להציב דרישות בעניין. בפגישה שקיימה האגודה בשנת 2012 עם המפכ"ל וגורמים בכירים נוספים במשטרה, הודה היועץ המשפטי של המשטרה כי ההסדרה של סוגיית הבטיחות באירועי מחאה בישראל איננה מספקת ואינה פתורה, אין גוף ממשלתי/ציבורי האמון על הבטיחות באירועים, וכי כיום האחריות הלכה למעשה מוטלת על המשטרה כגוף מנחה המחייב קבלת חוות דעת ממהנדס בטיחות. בהתכתבות מאוחרת יותר עם הייעוץ המשפטי של המשטרה נמסר לנו כי "למשטרת ישראל אין לא את האמצעים ולא את המיומנות המקצועית להתמודד עם היבטי בטיחות" וכי "המשטרה אינה הגורם המוסמך לתחזוקם של שטחים ציבוריים ואינה אחראית לטיפול בסיכוני בטיחות במרחב הציבורי" אולם מאחר והיא אחראית על שמירת הנפש והרכוש, היא לוקחת על עצמה את הטיפול בסוגיה זו.

 

90. יתרה מכך, כותרתה של תקנה 8 לתקנות הבטיחות, עליה מסתמכת המשטרה בהצבת דרישה להצגת תכנית בטיחות, היא "אי קיום אסיפה במקום מסוכן" וזו לשונה: "לא תיערך אסיפה במקום בו נשקפת סכנה לבני אדם, ממים, ממפולת, מגזים, מריחות, מחום, מקור, מחומר נפץ, מנשק, מבעלי חיים וכיוצא באלה, אלא אם כן ניתן לכך אישור מראש מאת מהנדס, בתיאום עם מפקד המרחב של המשטרה ומנהל לשכת הבריאות המחוזית ולאחר שנתמלאו כל התנאים שהותנו באותו אישור; הטוען שניתן האישור עליו הראיה." לפי תקנה 1 לתקנות הבטיחות, "מהנדס" הינו מהנדס בשירות הרשות המוסמכת, הרשום בפנקס המהנדסים ואדריכלים. הרשות המוסמכת לפי תקנה 1 היא רשות הרישוי בתחומה של הרשות מקומית, היינו ראש הרשות המקומית או מי שהוא הסמיכו לכך.

 

91. תקנה 8 לתקנות הבטיחות מטילה חובה לקבל אישור מראש של מהנדס של רשות הרישוי באסיפות במקומות שבהם נשקפת סכנה למשתתפים. ברם, התקנה אינה קובעת מי הגורם המוסמך לקבוע האם נשקפת סכנה ממקום האירוע ועל מי מוטלת החובה להציג אישור מהנדס ולמלא אחר תנאיו. זאת, בניגוד להוראות אחרות בתקנות שמטילות חובות באופן מפורש על "אחראי הבטיחות".

 

92. התקנה אף לא קובעת כי למשטרה יש סמכות להתנות את אישורה לאירוע בתצהיר של מהנדס בטיחות. כל שנאמר בה הוא שאסיפה לא תיערך במקום שבו נשקפת סכנה קונקרטית, אלא אם ניתן אישור מהנדס כאמור, ובמילוי התנאים שהותנו באותו אישור.

 

93. לעמדת האגודה לזכויות האזרח, הדרישה להציג תצהיר מהנדס בטיחות כתנאי למתן רישיון להפגנה או אירוע בעל מסר חברתי או פוליטי, כמו גם הטלת העלויות הכרוכות בהמצאת התצהיר ובמילוי התנאים שקבע המהנדס אינן חוקיות ולמצער גם אינן סבירות. בטיחותם של מקומות ציבוריים אינה צורך של מארגני אירוע זה או אחר אלא צורך ציבורי כללי. לעמדתנו, כאשר מדובר באירוע ציבורי בעל אופי חברתי-פוליטי, יוטלו הדרישות לעניין בטיחות האירוע, לרבות אלה הנוגעות לבדיקת התאמתו מבחינה פיסית של המקום המיועד לקיום האירוע על ידי מהנדס בטיחות, וביצוע התאמות נדרשות, על הרשות המקומית. זאת, לאור חובתה של הרשות לתחזק את השטחים הציבוריים בשטחה, להכשירם לשימושו של הציבור ולדאוג לתקינותם ולבטיחותם.

 

94. לאחר בדיקת הבטיחות במקום האירוע, וככל שלדעת מהנדס הבטיחות של הרשות המקומית נשקפת סכנה לבטיחותם של המשתתפים באירוע הנובעת מהמקום עצמו (למשל סמיכות ממקור מים או למבנה רעוע), אין להטיל את האחריות למניעת התרחשות הסכנה על המארגנים אלא על הרשות המקומית שהיא מחזיקת השטח בפועל. זאת, להבדיל ממצב שבו הסכנה הבטיחותית נובעת ממתקנים שבהם מבקשים המארגנים לעשות שימוש במהלך האירוע (למשל- הקמת במה, שימוש בכבלי חשמל, הצבת דוכנים, שילוט, מערכת כריזה, מכירת מזון וכולה). במקרה כזה, האחריות לבטיחות ועלות הביצוע של ההתאמות הנדרשות, צריכות להיות מוטלות על המארגנים ולא על הרשות המקומית.

 

95. האמור לעיל בא לידי ביטוי גם בפקודת מטא"ר. בניגוד לסעיף 6.5(1) לפקודה, המטיל על מארגני ההפגנה אחריות להמצאת אישור מהנדס בניין שהבמה תקינה, סעיף 6.5(2) אינו מטיל על מארגני ההפגנה את האחריות לאמצעים הדרושים לצורך הבטחת ביטחון הציבור:

"5) האמצעים

א) יש לבדוק אם תוקם במה, שאם כן:

(1) יידרשו המארגנים להמציא אישור ממהנדס בניין מוסמך, שהבמה כשירה לשאת את עומס האנשים, ששטחה יכול להכיל.

(2) היחידה, שבאזורה תיערך ההפגנה, תבדוק את הצורך בגידור הבמה ואת הצורך באמצעים אחרים, לשם הבטחת ביטחון הציבור, וזאת בהתחשב באופי ההפגנה ובהיקפה." (הדגשות הוספו).
 

96. כאשר התניית רישיון הפגנה בהצגת אישור מהנדס בטיחות נעשית לגבי מקום ציבורי שכבר שימש בעבר לעריכת הפגנות דומות, הרי שמתחזקת הסברה שהתנאי אינו ענייני אלא בא להקשות על עריכת ההפגנה.

 

ו.7. אישור הרשות המקומית

 

97. לעיתים דורשת המשטרה, כתנאי למתן הרישיון, אישור מאת העירייה או הרשות המקומית שבתחומה מבקשים לערוך את ההפגנה. לעמדת האגודה לזכויות האזרח, דרישה זו אינה חוקית. עיון בחקיקה (פקודת העיריות (נוסח חדש) ("פקודת העיריות"), פקודת המשטרה, חוק הבטיחות, חוק רישוי עסקים) ובפסיקה הנוגעות למתן היתרים ורישיונות לאירועים ציבוריים, מעלה כי הרשות המקומית אינה מוסמכת להתיר או לסרב לקיים אירועים ציבוריים בשטחה, למעט אירועים המיועדים לשם "עינוג הציבור" לפי חוק רישוי עסקים.

 

98. התניית השימוש במקרקעין הפתוח לציבור בהסכמת הרשות הציבורית מנוגדת גם לסעיף 6.ג.7)ב) בעמ' 5 לפקודת מטא"רהקובע, כי "אין צורך בהסכמת הרשות הציבורית לקיום הפגנה שנועדה להתקיים במקרקעין הפתוחים לציבור הרחב ושהכניסה אליהם חופשית ואינה מוגבלת בתנאים". גם הנחיית היועמ"ש קובעת כי מקרקעין פתוחים לציבור נועדו גם לעריכת הפגנות, ואין צורך להתנות רישיון להפגנה בקבלת הסכמת מאת הרשות הציבורית (פסקה 15 בעמ' 9 להנחיה).

 

99. בעתירה שכוונה נגד קיומו של מצעד הגאווה בירושלים (בג"ץ מרזל. ראו פסקה 2 לעיל); צורפה גם עיריית ירושלים כמשיבה. לעניין זה קבע בג"ץ, שספק אם עירית ירושלים היא משיבה מתאימה, לאור העובדה שהסמכות לאשר הפגנות נתונה בידי המשטרה בלבד.

 

100. למרות זאת, מבדיקה שערכה האגודה לזכויות האזרח מתברר כי חלק מהרשויות המקומיות מסתמכות על פקודת העיריות ומסמיכות עצמן להתנות כל אירוע במרחב הציבורי באישורן מראש, לרבות הפגנות ואירועי מחאה ולא רק אירועים שבסמכותן לרשות, כגון אירועים מסוג "עינוג ציבורי" על פי חוק רישוי עסקים. להרחבה בעניין סמכויות הרשות המקומית להגביל את חופש ההפגנה ראו פרק V במסמך זה.

 

ו.8. סיווג ההפגנה כ"אירוע תחת כיפת השמיים"

 

127. במספר מקרים שבהם הוגשה בקשה למתן רישיון לאירוע מחאה רב משתתפים (מעל 1,000 משתתפים), הכולל במה והופעות של אמנים, התייחסה המשטרה לאירוע המחאה כ"אירוע תחת כיפת השמיים", להבדיל מ"הפגנה" ("אסיפה" או "תהלוכה" לפי פקודת המשטרה).

 

128. סיווג אירוע המחאה כ"אירוע" להבדיל מ"הפגנה" או "אירוע מחאה" – משמעותו, הפעלת נוהל משטרתי בשם "רישוי אירועים המוניים" המציב דרישות רבות ונוספות לעניין אבטחת האירוע כתנאי למתן הרישיון. כך לדוגמה פעילי המחאה החברתית באור יהודה ביקשו לערוך אירוע מחאה הכולל הופעות של אמנים בשטח פתוח באזור צומת סביון. המשטרה התנתה את קיום ההפגנה, בין היתר, בדרישות הבאות: דו"ח יועץ בטיחות מטעם בעל מקצוע מוסמך; תרשים בטיחות כולל מידות וכמות קהל מקסימלית; אבטחת האירוע – פרטי חברת אבטחה, מינוי אחראי ביטחון ותוכנית אבטחה מפורטת; ודו"ח מהנדס בטיחות מסכם. נוסף על כך דרשה המשטרה אישור מהרשות המקומית לקיום האירוע. כך, גם פעילי המחאה החברתית באזור נהריה ביקשו לערוך אירוע מחאה בחוף אכזיב, והמשטרה קבעה כי מדובר באירוע תחת כיפת השמיים ולא בהפגנה, ומשכך על מארגני האירוע לעמוד ברשימת דרישות דומה. מארגני ההפגנה נאלצו לבטלה נוכח הדרישות והעלות הכרוכה בכך (ר' גל זייד, ההפגנה שלא היתה, אתר N-city – נהריה ברשת, 24.9.2011).

 

129. רוב הדרישות הכלולות בבקשה לאישור "אירוע" אינן חוקיות ככל שמדובר בבקשה לרישיון הפגנה על רקע פוליטי או חברתי. שכן, רוב הדרישות האמורות מצויות באחריות המשטרה לאבטחת ההפגנה ולשמירה על שלום הציבור במהלכה, והן מטילות הוצאה כספית בלתי מבוטלת על מארגני ההפגנה. (ר' דיון בסוגיות האבטחה והבטיחות באירועים ציבוריים בפסקאות ‎96-‎99 לעיל).

 

130. כדי להימנע מהתדיינות עם המשטרה לגבי חוקיות דרישות כאמור, כדאי להבהיר בעת הגשת הבקשה כי מדובר בבקשה לקיום "אירוע מחאה". יש להבהיר כי מדובר באירוע מחאה שנועד להביע מחאה בנושא מדיני או חברתי, גם אם הוא כולל הופעות של אמנים, ושאין מדובר באירוע בעל אופי מסחרי/בידורי. אירוע מחאה הינו חלק מהזכות להפגין ולהביע דעה, ולכן המשטרה היא שאחראית על אבטחת האירוע ועל שלום הציבור במהלכו: "המדובר באירוע שביסודו הוא בעל אופי ציבורי-פוליטי, גם אם נכללים בו סממני שירה וריקוד. לדעתנו, ככל שהמדובר באירוע מעין זה, הוא חוסה תחת כנפיו של חופש הביטוי כאמור בפסק הדין מטה הרוב. על כן בעיקרו מוטלת האחריות לאבטחה על המשטרה, שגם אינה מתנערת מאחריות זו ביסודה" (בג"ץ עם כלביא, פסקה ח(3) לפסק דינו של השופט רובינשטיין; ראו פסקה 90 לעיל).

 

131. בפרשת מולטימדיה (ראו פסקה 99 לעיל); נדונה, בין היתר, השאלה האם אבטחת אירועי פסטיבל הג'אז באילת נופלת לתפקידיה המובהקים של המשטרה. השופט חשין ציין כי שאלה זו תוכרע בסופו של דבר לפי השיקול הערכי, ועמד על שורה של קריטריונים:
      
     1. היוזמה לקיום האירוע או הפעולה – אירוע או פעולה שאותם יוזם הפרט ועשוי ליצור הפרעה לשלום הציבור (כגון חתונה) אל מול אירוע או פעולה הנכפים עליו (כגון פשע).
     2. טיב האירוע – אירועים פרטיים (מסיבה פרטית) אל מול אירועים שניתן לאפיינם ציבוריים (למשל אירועים הכורכים עצמם בזכויות הפרט כגון הפגנות, אירועי בחירות וכד'). שאלות משנה מבחינות יהיו: האם האירוע נערך במקום פרטי/ציבורי, האם הההשתתפות בו היא לפי הזמנה/בתשלום.
     3. מטרת קיום האירוע – אירועים הנעשים דרך עסק או למען רווח אל מול אירועים שאינם דרך עסק ואינם נעשים בכוונת רווח.
     4. מידת ההכבדה – עד כמה מכביד האירוע על המשטרה ועל משאביה ביחס לסוג האירוע שבו מדובר.

 

132. קריטריונים אלו יפים גם לעניין סיווג האירוע כאירוע מחאה – כך, ככל שמדובר באירוע בעל אופי ציבורי שלא למטרת רווח שיש בו מימוש של הזכות להביע דעה ולהפגין, הרי שהמשטרה היא זו שאחראית על אבטחת האירוע ועל שלום הציבור במהלכו ואין מקום להטיל על מארגני ההפגנה דרישות המצויות באחריות המשטרה.

 

לפרק הקודם
לפרק הבא
למדריך המלא (גרסת הדפסה – pdf)

 

 

---