במסגרת הפעילות לקידום חופש המידע וחופש המחקר בארכיונים העבירה האגודה לזכויות האזרח למשרד ראש הממשלה בחודש אוגוסט 2008 הערות לטיוטת תיקון לתקנות הארכיונים. טיוטת התיקון הגיעה לידי האגודה במסגרת ההתדיינות בעתירת גורנברג.
עמדת האגודה היא, שהתקנות והתיקון אליהן הוא מתייחס מגבילים זכויות יסוד חוקתיות. ההערות נכתבו על סמך היכרות עם המצב העגום, השורר בגנזך המדינה ובפרט בארכיון צה"ל: גורמים ממערכת הביטחון חולשים על הסדרה נורמטיבית ועל ניהול הארכיון באופן המגביל שלא כדין את חופש המידע והמחקר. הם גורמים להטיה של המחקר ההיסטורי, הזיכרון הקולקטיבי והמורשת התרבותית במדינת ישראל. הם פוגמים בשיח הציבורי הדמוקרטי בשאלות ביטחוניות ופוליטיות. הם נוטלים לעצמם את הרשות לקבוע מה טוב לאזרח לדעת ? ועקב כך ? מה טוב לאזרח לחשוב.
להלן מסמך ההערות.
4 באוגוסט 2008
לכבוד
גב' יעל כהן, עו"ד
סגנית בכירה ליועצת המשפטית
משרד ראש הממשלה
ירושלים
שלום רב,
הנדון: טיוטת תיקון לתקנות הארכיונים (עיון בחומר שהועבר לגנזך)
אנו מבקשים להתייחס לטיוטת התיקון המוצע שבנדון (להלן: "התיקון").
התיקון והתקנות אליהן הוא מתייחס, קובעים הסדרים ראשוניים בסוגיה ציבורית מן המעלה הראשונה ומגבילים זכויות יסוד חוקתיות. ההערות שלהלן נכתבות על סמך היכרותנו עם המצב העגום, השורר בגנזך המדינה ובפרט בארכיון צה"ל ומערכת הביטחון: גורמים ממערכת הביטחון חולשים על הסדרה נורמטיבית ועל ניהול הארכיון באופן המגביל שלא כדין את חופש המידע והמחקר. הם גורמים להטיה של המחקר ההיסטורי, הזיכרון הקולקטיבי והמורשת התרבותית במדינת ישראל. הם פוגמים בשיח הציבורי הדמוקרטי בשאלות ביטחוניות ופוליטיות. הם נוטלים לעצמם את הרשות לקבוע מה טוב לאזרח לדעת – ועקב כך – מה טוב לאזרח לחשוב.
כיוון שחלק מהטענות שלהלן, כבר פורטו על ידינו בהרחבה בעתירה בעניינו של החוקר גרשום גורנברג (בג"צ 2467/05 גורנברג והאגודה לזכויות האזרח נ' הממונה על ארכיון צה"ל, (להלן: "עתירת גורנברג") אפנה בהמשך גם לעתירה זו. כידוע, העתירה עדיין מתבררת בפני בית המשפט העליון, ואולם הטענות שהועלו בה רחבות הרבה מעבר לעניינים הקונקרטיים, שנדונו ושעוד יידונו במסגרתה, והן רלבנטיות לכל דיון והתדיינות עתידיים בנושא חופש המידע והמחקר בארכיון המדינה.
וזו עמדתנו בתמצית:
- התקנות והתיקון הם חקיקה משנית, החורגת מסמכות וקובעת הסדרים ראשוניים, המגבילים את חופש המידע ואת חופש המחקר בניגוד לחוק יסוד כבוד: כבוד האדם וחירותו ובניגוד לכוונה החקיקה של חוק הארכיונים (סעיפים 1-5).
- יש לתת בתקנות מעמד של קדימות לגנז המדינה, כמתחייב מחוק הארכיונים, ולייחד את תפקיד ה"יועץ" למפקיד (סעיפים 6-7).
- יש להבטיח שהמרת "חוקר מורשה" ב"מבקש" לא תהיה רק שינוי אדרת לאותו מנגנון, ששימש במשך שנים ל"סינון" חוקרים ומחקרים "לא רצויים". יש להבטיח שבקשה לעיון במסמכים מוגבלים תיבחן בהתאם לסוג המסמכים המבוקשים ולא לפי זהות המבקש ומטרת מחקרו. למצער יש לתת לגנז המדינה את הסמכות לקבוע הנחיות לדיון בבקשה ואת סמכות ההחלטה בה, ולקצוב את הזמן למתן החלטה בבקשה כאמור (סעיפים 8-13).
- תפקידו של ארכיון הוא לסייע לחוקר אך לא להחליט במקומו באיזה מידע עליו לעיין. יש לקבוע חובה להציג קטלוגים ולאפשר למעיין לבחור מתוכם את התיקים והחומר הארכיוני שבו הוא מבקש לעיין (סעיפים 14-19).
- תקופות ההגבלה שקובע התיקון הן גורפות וארוכות מדי. יש לקצר את שתי תקופות החיסיון העיקריות על מסמכים מ-50 ו-30 שנה, ל-30 ו-15 שנה בהתאמה, בהתאם להמלצת גנז המדינה הקודם, שזכתה לתמיכת מנכ"לי משרד ראה"מ, ובהתאם להמלצות והחלטות שהתקבלו במשרד הביטחון עוד לפני שני עשורים (סעיפים 20-29).
- "פיקדונות אישיים או מוסדיים" הם מסמכי מדינה שנלקחו בידי אנשי ציבור ועובדי מדינה, ויש לנהוג בהם כבחומר השייך למדינה. אין כל מקום להגביל את הגישה אליהם, אפילו נקבע כך בהסכם שלפיו הם הועברו לגנזך. יש לסייג גם את ההגדרה של "מסמכים אישיים", שלגביהם נקבעה תקופת הגבלה של 70 שנה, ולהבהיר שאינה חלה על מסמכים שנוצרו או הוחזקו על ידי ממלאי תפקיד ציבורי בקשר למילוי תפקידם (סעיפים 30-32).
- המפקידים משתמשים במנגנון החשיפה כדי לסכל את כוונת החקיקה ולמנוע העמדת מסמכים לעיון הציבור. רשויות הביטחון אינן חושפות חומר, שעבר זה מכבר את תקופת ההגבלה. יש לקצוב את הזמן לחשיפת חומר ארכיוני לפי בקשת "מבקש" לחודשים ספורים, ולגבי מסמכים שעומדים לפני תום תקופת ההגבלה – עד ולא יאוחר ממועד פקיעתה של תקופה זו. גנז המדינה ולא המפקיד הוא שיקבע כללים לחשיפה בהתאם לסוג החומר ולא בהתאם ליחידה המנהלית שהעבירה אותו לגנזך, כפי שמתחייב מהסעיף המסמיך בחוק הארכיונים (סעיפים 33-41).
תקנות הארכיונים – הגבלה על חופש המידע בניגוד לכוונת החקיקה
1. התיקון לתקנות הוא בבחינת טלאי לחקיקה משנית, החורגת מסמכות וקובעת הסדרים ראשוניים שמקומם אינו בתקנות. חקיקה משנית זאת מנוגדת לכוונת החקיקה של חוק הארכיונים, התשט"ו-1955, והתיקון להן תורם ברובו להנצחת פרקטיקות, שמשבשות את עבודת הגנזך ומונעות ממנו למלא את ייעודו. פרקטיקות אלו פורטו בין היתר, בעתירת גורנברג ובעתירה, שהגישו ידיעות אחרונות והעיתונאי ד"ר רונן ברגמן (בג"צ 4081/07 ידיעות אחרונות נ' גנזך המדינה), שאף היא תלויה ועומדת.
2. מצב דברים זה חמור במיוחד בשים לב לכך, שהתקנות מגבילות את הזכות לחופש המידע, שהיא זכות יסוד חוקתית. חוק חופש המידע, התשנ"ח-1988, הגם שאינו חל ישירות על חומר שהועבר לגנזך המדינה, לא רק שאינו מצמצם את הזכות ההלכתית לחופש מידע אלא שהוא גם יוצר "סביבה משפטית חדשה", שמשפיעה על פירושו של חוק הארכיונים (ראו סעיפים 50-58 ו-72-78 לעתירת גורנברג).
3. חוק הארכיונים קובע כלל העולה בקנה אחד עם הזכות החוקתית לחופש המידע: "כל אדם רשאי לעיין בחומר ארכיוני המופקד בגנזך". לצד כלל זה נקבע גם סייג, שלפיו: "…אפשר להגביל זכות זו בתקנות, ויכול שההגבלה תהיה לפי סוגו של חומר ארכיוני ולפי תקופה קצובה מזמן היווצרו" (סעיף 10(א) לחוק הארכיונים).
4. לאור מעמדה של זכות היסוד לחופש מידע, ועקב כך – הפרשנות המצמצמת שבה יש לנקוט ביחס לסייג לזכות, שנקבע בסיפא לסעיף 10(א) לחוק הארכיונים, אין מנוס מהקביעה, לפיה התקנות, המטילות מגבלות גורפות על חופש המידע, מהוות חריגה מסמכות ועל כן הן בטלות. ההסמכה להגביל את זכות העיון בחומר "מסוגים" מסויימים מומשה על ידי מחוקק המשנה בצורה גורפת עד כדי אבסורד: הטלת הגבלה על העיון בכל מסמך ובכל מידע, המתעדים את פעולתו של כל "מוסד ממוסדות הממשלה". חמור מכך – ההגבלה חסרת ההבחנה נקבעה למשך תקופות של עשרות שנים (ראו: סעיפים 82-85 לעתירת גורנברג; וכן: זאב סגל הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (תש"ס) 31 ה"ש 51).
5. בכפוף לאמור לעיל אתייחס להלן למספר הסדרים שמוצעים בתיקון.
מעמד גנז המדינה והכפפתו ל"מפקיד"
6. בעוד שהחוק המסמיך לא מזכיר ולו פעם אחת את "המפקיד", התקנות והתיקון נותנים בידיו כוח בלתי סביר, כמעט בלתי מוגבל. לגנז המדינה שמור תפקיד משני בלבד, בדרך כלל "כיועץ" למפקיד. כוונת החקיקה הברורה, כפי שהיא עולה מחוק הארכיונים, היא לייחד את הסמכות והאחריות לגנזך בידיו של גנז המדינה ולא בידיהם של המפקידים, שמטבע הדברים מונחים על ידי ראייה ביורוקרטית צרה ואינם מחויבים לזכות הציבור לדעת ולחופש המחקר.
7. התקנות הקיימות והתיקונים המוצעים עתה, משקפים למרבה הצער את המצב בשטח, שבו עושים המפקידים פלסתר את כוונת החקיקה, וגורמים למי שמשמשים בתפקיד גנז המדינה לפרוש בזה אחר זה שבעי תסכולים ועלבונות (ראו, למשל, יוסי מלמן "גנז המדינה המתפטר: "רמת התיעוד – של העולם השלישי" הארץ 17.6.2003; דליה שחורי "בעולם השלישי המצב יותר טוב" הארץ 24.12.2004). יש לתת מעמד של קדימות לגנז המדינה, ולהעביר את המפקיד לתפקיד ה"יועץ".
המרת "חוקר מורשה" ב"מבקש"
8. אנו מברכים על ביטול המעמד של "חוקר מורשה". כפי שטענו בעתירת גורנברג בעקבות גנזי המדינה בעבר, ד"ר אביתר פריזל וד"ר טוביה פרילינג, ובעקבות מבקר המדינה: מן הראוי להעביר מן העולם מוסד זה, שמשמש כסות להפליה בין חוקרים ול"סינון" חוקרים ומחקרים "בלתי רצויים". (ראו: עתירת גורנברג, סעיפים 31-39, 94-97 ו-121-123; דו"ח מבקר המדינה 47ב (1997) 906; דו"ח מבקר המדינה 50ב (2000) 712, 719-720; ראיון עם ד"ר טוביה פרילינג, מידע (2002) 12,23; ודברי ב"כ המדינה בדיון שהתקיים בעתירת גורנברג ביום 25.6.2008).
9. במקום ההסדר של "חוקר מורשה" מציעות התקנות לקבוע הוראות בדבר "מבקש" – כל אדם יוכל לבקש לעיין בחומר ארכיוני שמצוי בתקופת ההגבלה. "המפקיד רשאי לקבוע, באישור הגנז, הנחיות להחלטה בבקשה של מבקש לעיין בחומר מוגבל…" (תקנה 7א(א)(1) לפי התיקון).
10. אלא שהדיבור בדבר כללים "להחלטה בבקשה לעיין" להבדיל מכללים לחשיפה (תקנה 7א(ב)(2) לפי התיקון), מעורר חשש כבד, שהמרת "חוקר מורשה" ב"מבקש" לא תהיה רק מראית עין – שינוי אדרת לאותה גברת: אם כל אדם יכול להגיש בקשה לעיין בחומר מוגבל, ניתן להסתפק בכללים שיסדירו את ה"בדיקה" וה"חשיפה" (ראו הגדרות בתקנה 1): כל אדם יוכל להגיש בקשה לעיין בתיקי מסמכים, שאותם בחר תוך עיון בקטלוגים, שאז ייבדקו תיקים אלה ויוחלט אלו מסמכים ניתן לחשוף מתוכם לעיון המבקש והציבור.
11. הדוגמאות שניתנות להנחיות המנהליות, שיסדירו בחינה של בקשה של מי שמבקש לעיין במסמכים מוגבלים, מתייחסות למקרים שבהם "מבקש" חפץ לעיין בתיק פרט ומסמכים אישיים על אודות עצמו או בן משפחתו שנפטר (תקנה 7א(2) לפי התיקון), והן נוגעות לחריג לכלל, שלפיו חומר שנחשף בפני "מבקש" "יהיה חשוף גם לעיון הקהל" (תקנה 7(ב) לפי התיקון). אלא שלשם כך אין צורך בקריטריונים או הנחיות לדיון בבקשה של "מבקש" ודיי בקריטריונים לחשיפה. בכל מקרה, תיק מסוג מסויים וההגבלה על העיון בו, אינם משתנים בהתאם לזהות היחידה המנהלית, שהעבירה את התיק לגנזך. על כן אין מקום שהמפקיד יהיה מעורב בקביעת הכללים לדיון בבקשה, להבדיל ממעורבותו בחשיפה ובכללים לביצועה.
12. ההחלטה אם לחשוף חומר ארכיוני, המצוי בתקופת ההגבלה, צריכה להיעשות לפי סוג החומר המבוקש ורגישותו ולא לפי זהות המבקש, ממש כשם שהדבר נעשה בעת שחושפים חומר שעבר את תקופת ההגבלה. הדיון בקשה צריך להיות לגופה של בקשה ולא לגופו של המבקש. שהרי, החוק המסמיך קובע ש"כל אדם רשאי לעיין בחומר הארכיוני המופקד בגנזך" (סעיף 10 לחוק הארכיונים), והחריג לכלל זה מתייחס ל"סוג החומר" ולא לזהותו של ה"אדם" שמבקש לעיין בו.
13. בהתאם לזאת יש לבטל את הצורך בהנחיות לדיון בבקשה של "מבקש". ככל שבכל זאת יקבעו כללים לדיון בבקשה של "מבקש" יש לייחד את הסמכות לקביעת ההנחיות ואת סמכות ההחלטה בבקשה לגנז המדינה, ולקצוב את הזמן למתן החלטה. רק כך יימנע המצב המביש הקיים היום, שבו חוקרים ומבקשים ממתינים חודשים ארוכים לאישור בקשה לקבלת מעמד של "חוקר מורשה". בימים אלה אנו מטפלים בעניינו של חוקר, שממתין מזה שבעה חודשים לקבלת מעמד כאמור מארכיון צה"ל. כשהלין החוקר על זמן ההמתנה הממושך ענתה לו הממונה על הארכיון, כי חוק הארכיונים אינו קוצב את המועד למתן ההחלטה בבקשתו (ראו סעיף 3 למכתבי מיום 27.7.2008). יש לקצוב את הזמן למתן החלטה בבקשה בדומה לאופן שבו נקצב מועד למתן החלטה בבקשה לקבלת מידע לפי חוק חופש המידע (ראו סעיף 7 לחוק).
העמדת קטלוגים לעיון הציבור
14. חומר ארכיוני, בין שהוא מצוי בתקופת ההגבלה ובין אם לאו, אינו נגיש לחוקר או למעיין בהעדר קטלוגים ורשימות מצאי מלאות. על פי פרקטיקה מוזרה, שהונהגה בארכיון צה"ל, התבקשו חוקרים לתאר את נושא מחקרם ואיש הארכיון, לאחר שהיה מעיין בקטלוגים חשאיים, היה מציע להם את התיקים שלדעתו מתאימים להם.
15. אלא שחוקר עצמאי שמכבד עצמו אינו יכול להסתמך על שיקול דעתם של אחרים. כפי שכתב מבקר המדינה: "…הארכיון אינו מאפשר לחוקרים לעיין ברשימות התיקים ולהזמין את אלה הרצויים להם, אלא קובע בעבורם את התיקים שלדעתו עשויים לעניין אותם… הנוהג האמור מהווה ליקוי חמור בסדרי העבודה של הארכיון ואינו ראוי מבחינה מקצועית – ארכיונאית; כי הוא עלול לשמש עילה למניעת עיון בחומר משיקולים זרים. המעקב העלה שלא חל כל שינוי בעניין זה" (דו"ח 50ב (2000) 713; וראו: סעיפים 4, 10-11, 40-41, 124-126 לעתירת גורנברג).
16. תפקידו של ארכיון הוא איסוף מידע וארגונו בהתאם לכללי ארכיבאות מקצועיים, ומתן שירותי ביבליוגרפיה ומידענות. תפקידו לסייע לאזרח, אך לא להחליט במקומו באיזה מידע עליו לעיין. חובתו להעמיד לרשות האזרח אינדקסים וקטלוגים, שבעזרתם יוכל לשבת ימים כלילות בגנזך ולנבור כאוות נפשו במידע, האצור בו (ראו סעיף 78 לעתירת גורנברג).
17. במסגרת הדיון בעתירת גורנברג התרצה הארכיון והודיע, כי יעמיד לעיון הציבור קטלוגים ידניים וממוחשבים (ראו סעיפים 9-11 לתגובת המדינה מיום 29.3.2007 בעתירת גורנברג). אלא שיישום התחייבות זו עדיין נתקל לעיתים בקשיים (ראו סעיף 1 למכתבי למשהב"ט 27.7.2008), ובכל מקרה הוא אינו צריך להיות מותנה ברצונו הטוב של איש אלא לנבוע מחובה חוקית.
18. הקטלוגים חייבים לכלול גם תיקים שטרם עברו את תקופת ההגבלה ותיקים, שהוחלט שלא לחשוף אותם. אפילו אם מצויים בארכיון מסמכים, שראוי שיהיו חסויים מטעמים של חשש לפגיעה ממשית בביטחון המדינה, עדיין אין מקום שעצם קיומם יהיה חסוי. הדיון הציבורי בקריטריונים ובפרקטיקות של החיסיון, להבדיל מהמידע החסוי עצמו, חייבים להיות גלויים ונתונים לדיון ציבורי ולביקורת שיפוטית (ראו ס' 100 ו-126 לעתירת גורנברג).
19. יש לקבוע בתקנות חובה להציג קטלוגים ולאפשר למעיין לבחור מתוכם את החומר הארכיוני שבו הוא מבקש לעיין. על שמות התיקים להעיד באופן כללי על תוכנם, מבלי שהשם יחשוף מידע, שהוחלט לגביו שהוא חסוי.
תקופות הגבלה גורפות וארוכות מדי
20. התיקון מחמיר את הפגיעה בזכות לדעת ואת החריגה מההסמכה של חוק הארכיונים, שעה שהוא מותיר על כנה את תקופת ההגבלה בת חמישים השנים ואף מרחיב את תחולתה (ראו פריט 5 לתוספת הראשונה לתיקון).
21. תקופת ההגבלה בת חמישים שנה למידע ארכיוני בנושאי חוץ וביטחון אינה סבירה ואינה מידתית. ובאמרנו זאת נתלים אנו באילנות גבוהים: כפי שהסבירה הממשלה, שעה שהביאה לאישור הכנסת את הצעת חוק חופש המידע:
"התקופות והמגבלות על זכות העיון במידע הנמצא בגנזך המדינה הן ארוכות ביותר, ואינן עולות בקנה אחד עם המגמה והתפיסה הערכית המגולמת בחוק המוצע… מוצע, כי חוק הארכיונים ייבחן ומגבלות הזמן על עיון במידע יצומצמו בעתיד למינימום החיוני." (דברי הסבר לסעיף 13(ד), הצ"ח תשנ"ז, 398, 409 ההדגשה שלי – א"פ; ראו פירוט בסעיפים 85-88 לעתירת גורנברג).
22. יתר על כן, מזה למעלה מעשרים שנה קיימת במערכת הביטחון הכרה בצורך להקדים ולחשוף את מסמכי הארכיון שלה לקהל לאחר תקופה קצרה מזו שנקבעה בתקנות. שתי ועדות שמונו לדון בענין זה. ב-1987 המליצה ועדה בראשות עוזר שר הביטחון אלוף (מיל') רפאל ורדי לקצר את תקופת ההגבלה של מסמכים בארכיון. בהתאם לזאת הורה בשנת 1988 שר הביטחון דאז, יצחק רבין, לקצר את תקופת ההגבלה ולחשוף מסמכים לאחר 33 שנות חיסיון בלבד במקום 50 שנה. אלא שתהליך חשיפת המסמכים התעכב וההחלטה לא יצאה אל הפועל. לנוכח זאת, המליץ האלוף ורדי בראשית שנת 1993 לזרז את תהליך החשיפה ולקצר את תקופת חיסיונם של המסמכים בארכיון ל-30 שנה. בראשית 1994 חזרה הנהלת משרד הביטחון והורתה לממונה על הארכיון לפעול לפי המלצותיו של האלוף ורדי, ואולם ההוראה לא בוצעה (דו"ח מבקר המדינה 50ב (2000) 713; דו"ח מבקר המדינה 47ב (1997) 905-906). גם צה"ל הודיע בראשית 1996 למשרד מבקר המדינה על הסכמתו לחשוף את המסמכים שהפקיד בארכיון לאחר 30 שנה (דו"ח מבקר המדינה 50ב (2000) 713 ה"ש 5).
23. גם גנז המדינה קודם, ד"ר טוביה פרילנג, המליץ, בתמיכתם של ארבעה בכירים שכיהנו בתפקיד מנכ"ל משרד ראש הממשלה, לקצר את שתי תקופות החיסיון העיקריות על מסמכים מ-50 ו-30 שנה, ל-30 ו-15 שנה בהתאמה (ראו: דליה שחורי "בעולם השלישי המצב יותר טוב" הארץ 24.12.2004).
24. עשרים שנים לאחר ששר הביטחון הורה על קיצור תקופת ההגבלה ל-30 שנה, ולאחר תילי תילים של מילים, שנאמרו בסוגייה זו על ידי ממלאי תפקידים בכירים אחרים, עדיין מוטלת על מסמכיה של מערכת הביטחון הגבלה אוטומטית ושרירותית של 50 שנה.
25. לא ברור מי הם הגורמים, שעומדים במשך שנים ארוכות מאחורי המאמצים, ובצער עלי להוסיף – המוצלחים, לטרפד החלטות של פקידים ושרים בכירים, ופוגעים פעם אחר פעם שלא כדין את זכות הציבור לדעת. תקופות ההגבלה שבתיקון הן בלתי סבירות ובלתי מידתיות בעליל ויש לקצרן בהתאם לסיכום שהושג בעבר בין גנז המדינה הקודם לבין מנכ"ל משרד ראש הממשלה.
26. האמור לעיל חל ביתר שאת על ההצעה להרחיב בתקנות את התחולה של תקופת ההגבלה בת חמישים השנה על חומר ארכיוני נוסף, לרבות: החלטות ופרוטוקולים של ועדת שרים לענייני ביטחון ושל ישיבות ממשלה שחל עליהם סעיף 35 לחוק יסוד הממשלה (פריט 5(א) בתוספת לתיקון) חומר ארכיוני של משרד ראה"מ וגופים אחרים (פריט 5(ג)), של יחידות ביטחון אחרות המונחות על ידי השב"כ (פריט 5ד) ושל היחידה למחקר מדיני במשרד החוץ (פריט 5 (ה)).
27. מקוממת במיוחד היא ההצעה לפיה תחול תקופת ההגבלה בת חמישים השנה על חומר ארכיוני בנושא חוץ, שהועבר לגנזך על ידי משרד הביטחון, שעה שחומר ארכיוני באותו נושא ממש, שהועבר על ידי משרד החוץ ומשרד ראש הממשלה יכול לעמוד לעיון הציבור כבר לאחר 25 שנה. הצעה זו משקפת את המצב בפועל, שבו מסמכים בנושאי חוץ, שנחשפו על ידי משרד ראש הממשלה ועל ידי משרד החוץ, אינם נחשפים על ידי מערכת הביטחון, מטעמים של "חשש לפגיעה ביחסי בחוץ ובמשא עתידי עם הפלסטינים" (ראו: הודעה משלימה מטעם המשיבים בעתירת גורנברג, מיום 29.3.2007). משרד החוץ ולא מערכת הביטחון הוא שמופקד על ניהול יחסי החוץ של המדינה. מערכת הביטחון אינה אמורה לנהל מדיניות חוץ עצמאית כמו שאינה מוסמכת בחוק לנהל ארכיון עצמאי, ולשמש פוסק אחרון מה יידע הציבור ומה יוסתר מפניו, במיוחד שעה שאין מדובר בחומר ארכיוני בנושאי ביטחון.
28. הדברים דלעיל חלים גם על תקופת ההגבלה בת שלושים שנה שהתיקון מותיר על כנו, לגבי חומר ארכיוני רב, לרבות פרוטוקולים של ישיבת ועדת החוץ של הכנסת, וחומר של מערכת הביטחון שאינו בנושאי חוץ או ביטחון, ושל גופים נוספים: המשרד לביטחון פנים, שב"ס, גופי חקירה שונים, לשכת הקשר נתיב (פריט 4 לתוספת לפי התיקון). כזכור, גנז המדינה הקודם המליץ בתמיכת מנכ"לי משרד ראה"מ לצמצם את תקופת ההגבלה בת 30 השנים ל-15 ויש לנהוג בהתאם להמלצה זו.
29. מקל וחומר חלים הדברים על ההצעה להאריך את תקופת ההגבלה על חומר ארכיוני של יחידות סמך ביטחוניות של משרד ראש הממשלה לשבעים שנה. ודוקו, לא אמרנו "חומר ארכיוני שהועבר לגנזך על ידי יחידות סמך …". התיקון, רק מבקש לתת תוקף למריין של יחידות ביורוקרטיות אלו, המתעלמות במופגן מחוק הארכיונים, ומעולם לא טרחו לחשוף בפני הציבור מסמכים שעברו את תקופת ההגבלה. כידוע מוחזקים בהם מסמכים בני 60 שנה, שעברו זה מכבר את תקופת ההגבלה הקיימת היום (ראו, למשל, עתירת "ידיעות אחרונות). מחדל זה נעשה חרף חוות דעתם והמלצותיהם של שני גנזים לפחות.
30. ניסיון העבר מלמד, שאין כל מזור בהצעה "המרככת" את הגדלת תקופת ההגבלה ל-70 שנה, ולפיה ראשי יחידות הסמך, שבהן מדובר יקבעו "בהתייעצות עם הגנז, נוהל מיוחד לחשיפת חומרים ארכיונים מסויימים, בחלוף 50 שנה…" (תקנה 5(ב)(2) לפי התיקון). ראוי שמי שמשמשים ושימשו בתפקיד הגנז, י?ס?פרו לציבור מה ערכה של "התייעצות" מעין זו. ד"ר פרילינג התנגד לחיסוי גורף נוסף של החומר האמור, ולחלופין דרש, שהגורם שיחליט אלו מסמכים צריכים להישאר חסויים, ייבחר גם על ידו (ראו ראיון ל"מידע" (2002) 12, 22).
סייג להגבלת זכות העיון על פי הסכם ולהגבלה על "מסמכים אישיים"
31. תקנה 8(1) (על פי התיקון) קובעת על פי המוצע, כי ההסדר שנקבע לא יחול על חומר ארכיוני שזכות העיון בו הוגבלה על פי הסכם עם מפקיד שאינו מוסד ממוסדות המדינה. מסתבר שאנשים ששימשו בתפקידים ציבוריים או חליפיהם נהגו, וככל הנראה עדיין נוהגים, לשמור לעצמם מסמכים ותעודות, שהם כתבו, או אפילו מסמכים שרק עברו תחת ידיהם בקשר למילוי תפקידיהם הציבוריים. חומר ארכיוני מעין זה הוא נכס ציבורי, ולגנז המדינה שמורה סמכות לדרוש מכל אדם ידיעות על חומר כאמור שבחזקתו (ראו סעיף 9(א) לחוק הארכיונים; ראו עוד: ברק רביד "השב"כ דורש מהשרים להחזיר את המזכרות המסווגות שנותרו בביתם" הארץ 6.2.2008)). העובדה המצערת שמאן דהוא – יהא אשר יהא תפקידו הנכבד בעבר – ניכס אותם לעצמו בניגוד לדין, אינה מקנה לו או לחליפיו את כוח להתנות תנאים כלשהם, שעה שהמסמכים מגיעים סוף סוף לתעודתם בגנזך המדינה. וגם בעניין זה אין לי אלא להפנות למבקר המדינה, שהעיר זה מכבר, כי "פיקדונות אישיים או מוסדיים" אינם אלא "מסמכי מדינה שנלקחו בידי אנשי ציבור ועובדי מדינה, ויש לנהוג בהם כבחומר השייך למדינה" ואין כל מקום להגביל את הגישה אליהם (דו"ח מבקר המדינה 50ב (2000) 712, 719, 722).
32. עיגון המנהג הפסול בתקנה אינו מוסיף לו ולו קורטוב של חוקיות. יש להגביל את תחולת תקנה 8 ולצמצם את הסייג לתחולת התקנות אך ורק לחומר ארכיוני, שלא היה חייב להגיע ממילא לגנזך המדינה כמתחייב מהדין.
33. יש לסייג בהתאם גם את ההגדרה של "מסמכים אישיים", שלגביהם נקבעה תקופת הגבלה בת 70 שנה (ראו פריט 6 לתקנות – פריט 7 לפי התיקון).
קציבת מועדים לחשיפה וקביעת כללים לחשיפה
34. התקנות והתיקון קובעים, כי חומר ארכיוני לא יועמד לעיון הקהל או "מבקש" (וכיום "חוקר מורשה") בטרם עבר בדיקה וחשיפה, וזאת אף אם חלפה תקופת ההגבלה (ראו תקנה 7(ג) לפי התיקון, ותקנה 7ב(א) לתקנות).
35. כידוע, זהו המנגנון, שבאמצעותו המפקידים עושים פלסתר את הוראות החוק: כיוון שחשיפת חומר ארכיוני מהווה תנאי להעמדתו לעיון, לא טורחים המפקידים לחשוף את החומר, או במקרה "הטוב", מבצעים חשיפה בקצב איטי להחריד. במצב הקיים היום, ממתינים "חוקרים מורשים" חודשים ושנים בטרם ייחשף החומר שבו ביקשו לעיין.
36. חמור מכך, גם חומרי ארכיון רבים, שעברו את תקופת ההגבלה עדיין סגורים לעיון הציבור, כיוון ש"המפקידים" אינם טורחים לחשוף אותם במועד. בארכיון צה"ל, למשל, קיימים כרבע מליון תיקים (שאינם תיקי פרט) מהתקופה 1948-1956. לגבי תיקים אלה אומרת הממונה על ארכיון צה"ל, גב' מיכל צור: "עדיין לא הצלחנו לחשוף את כל התיקים מהשנים 1948-1956, שאנו חייבים, על פי חוק, בחשיפתם" (ראו: מיכל צור "חשיפת חומר בארכיון צה"ל ומערכת הביטחון" עוצמת המידע – הארץ מרץ 2008). תאור זה מעניק משמעות חדשה למונח "לשון המעטה": על פי עדות ארכיון צה"ל "נפתחו עד כה לעיון הציבור רק כ-20,000 תיקים מהשנים 1947-1956". 20 שנים לאחר שניתנה הוראה לחשוף את התיקים מהתקופה 1948-1956 מתוך כוונה "לקצר את תקופת החיסיון של התיעוד" ל-30 שנה (ראו: מיכל צור, שם; וכן סעיף 22 לעיל) נחשפה רק כעשירית מהתיקים שיש להעמיד לעיון הציבור. ולפי נתונים, שמסר הארכיון על קצב החשיפה שהוא מנהל, ניתן לצפות שחשיפת התיקים מהתקופה האמורה תסתיים לקראת אמצע המאה ה-21 (לפרטים ראו סעיפים 51-67 לתגובה שהוגשנו ביום 13.12.2007 במסגרת הדיון בעתירת גורנברג).
37. המצב החמור מתואר גם בעתירת "ידיעות אחרונות":
"בארכיון המדינה … עוברים על החומר שהועבר ממשרד החוץ ועושים בו דה-קלסיפיקציה. לא ברור מדוע משרד הביטחון ומשרד ראש הממשלה, האחראים על המוסדות הביטחוניים נשוא עתירה זו, אינם פועלים בדרך זו, המחויבת בחוק. לא מדובר רק במחדלים מצד המשיבים, אלא גם בפעילות אקטיבית שנועדה למנוע מהגנז לבצע פעילותו בהתאם לחוק – למיטב ידיעת העותרים קהילת המודיעין אסרה על משרד החוץ לעשות דה-קלסיפיקציה ולהעמיד לרשות הציבור חומר ארכיוני שנמצא במשרד החוץ ושמקורו במוסדות הביטחוניים השונים …" (סעיפים 27-29 לעתירת "ידיעות אחרונות").
38. בהקשר זה מסבירה הממונה על ארכיון צה"ל, גב' מיכל צור, כי "מערכת הביטחון אינה יכולה להקדיש מזמנה בהתאם ללוחות הזמנים המתאימים לארכיון ולמעיינים. לעיתים מצב זה מביא לחיכוך בין המעיינים לבין נציגי הארכיון – אלו האחרונים נתפסים בעיניהם כאחראיים לעיכובים." והיא מוסיפה ואומרת "שינוי משמעותי בחשיפת התיעוד בארכיון צה"ל יכול לחול רק אם יוקצו משאבים נוספים לחשיפה". (ראו: מיכל צור "חשיפת חומר בארכיון צה"ל ומערכת הביטחון" "עוצמת המידע" – הארץ מרץ 2008, 16, 18).
39. אלא שהקצאת משאבים נוספים לחשיפה לא תהיה כל עוד חולש המפקיד על זכות העיון בחומר ארכיוני, וכל עוד, כפי שקבע מבקר המדינה לגבי ארכיון צה"ל: "העיקרון שלפיו פועל צוות החשיפה, הוא שלא לחשוף מסמכים אלא אם אין ברירה – עיקרון מנוגד לזה שלפיו הוא אמור לפעול" (דו"ח מבקר המדינה 50ב (2000), 723)". בניגוד לדברי הממונה על ארכיון צה"ל, החיכוך אינו בין "המעיינים לבין נציגי הארכיון" אלא בין המעיינים לבין נציגי המפקיד בגנזך המדינה וגב' צור בכללם. ייעודו של ארכיונאי הוא לאפשר את חופש המידע ואת חופש המחקר ולהיות נציגם של המעיינים ושל הציבור כולו אל מול המפקיד.
40. יש לקצוב למפקיד את הזמן לחשיפת חומר ארכיוני לפי בקשת "מבקש" לחודשים ספורים ממועד הבקשה. בדומה לזה, במקום לקבוע שחשיפה תעשה "בתום" תקופת ההגבלה (ראו תקנה 7(ד)(1) על פי התיקון) יש להטעים ולקבוע, כי החשיפה תעשה "לקראת תום התקופה שצויינה בטור ב' בתוספת הראשונה, ולא יאוחר ממועד פקיעתה".
41. יש להימנע מלייחד סמכות נפרדת לכל מפקיד ומפקיד, לקבוע הוראות בדבר חשיפת החומר הארכיוני שהועבר על ידו לגנזך. כך, למשל, חומר בנושא יחסי חוץ, שהועבר ממערכת הביטחון, אינו צריך להיחשף על פי כללים שונים מאלה החלים על חשיפת חומר ארכיוני באותו נושא, שהועבר ממשרד החוץ (וראו בעניין זה גם סעיף 27 להלן). כללים לחשיפת חומר ארכיוני אינם עניין למפקיד אלא לגנז המדינה בהתאם ל"סוג החומר" בלא קשר למקורו (וראו: סעיף 10 לחוק הארכיונים).
סוף דבר
42. דומה שברי לכל, שמצבם של חופש המידע וחופש המחקר בגנזך המדינה הוא בכי רע, ושיש הכרח לבצע רפורמה בחוק הארכיונים ובפרקטיקות הנהוגות בגנזך. רבים בגנזך המדינה, במשרדי הממשלה ובוועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת מודעים לגודל הפגיעה בזכות הציבור לדעת, ומייחלים לרפורמה מעין זו. כל עוד לא ישתנה המצב, ימשיכו גורמים עלומי שם ביחידות "המפקידות" להתערב במחקר ההיסטורי וב"שוק הדעות", לחסום שיח מחקרי ושיח ציבורי פתוחים ודמוקרטיים, ולקבוע בשבילנו – האזרחים, מה נדע. ועל זאת כבר הזהירנו בית המשפט העליון לפני שנות דור: "שילטון הנוטל לעצמו את הרשות לקבוע מה טוב לאזרח לדעת, סופו שהוא קובע גם מה טוב לאזרח לחשוב; ואין סתירה גדולה מזו לדמוקרטיה אמיתית, שאינה 'מודרכת' מלמעלה" (בג"צ 243/62 אולפני הסרטה בישראל בע"מ נ' גרי, פ"ד טז 2407, 2416).
43. נבקש לבחון את התקנות לאור הדברים שלעיל ולתקנן בהתאם. ככל שיחולו שינויים בטיוטת התיקון נבקש שהם יפורסמו על מנת שכל מי, שחופש המידע והמחקר קרובים לליבו, יוכל להתייחס גם אליהם.
בכבוד רב ובברכה,
אבנר פינצ'וק, עו"ד
