בחודשים האחרונים מתקיים דיון ציבורי ער סביב סוגיית הריסת הבתים שנבנו בשטחים ללא היתר. מהו בעצם החוק בעניין זה? האם בכלל יש חוק בשטח השלטון צבאי? מי בעצם מפר את החוק? למי הורסים את הבתים, ומדוע?
כאשר בית נהרס, נפגעת משפחה שלמה. השבר והכאב אינם תלויים בשאלה לאיזה לאום או דת משתייכת המשפחה המפונה. מצד שני, חוק הוא חוק, ואכיפתו מחייבת פיקוח על בנייה ותכנון. ואולי החוק עצמו הוא הבעיה? אולי הוא כלל אינו מאפשר בנייה "חוקית"? או שהבעיה היא עם היישום? ואולי שניהם מעוולים ומפלים?
לפניכם שאלות ותשובות, הבוחנות את הסוגיה לעומקה, ומנסות לעשות סדר – תוך התייחסות להריסת בתים של פלסטינים בשטחים מחד, ולהריסת המאחזים הישראליים הלא-מורשים מאידך.
1. גם במאחזים הישראליים בשטחים, גם ביישובים הפלסטיניים בשטחים הורסים בתים, ומשפחות שלמות מוצאות עצמן בלי קורת-גג. איך זה שארגוני זכויות אדם תומכים בהריסה של האחד, אבל מתנגדים להריסה של האחר?
בין הכפרים הפלסטיניים למאחזים ישנם הבדלים קריטיים. על-מנת להבין אותם, יש להתעמק הן בסיבות להיווצרותם והן בהשלכות של קיומם:
הישובים הפלסטיניים באזור C בגדה המערבית
במסגרת הסכמי אוסלו, הגדה המערבית חולקה לשלושה אזורים – A, B ו-C. אזור A, שבו נכללו כל הערים הפלסטיניות, הועבר לשליטה ביטחונית ואזרחית של הרשות הפלסטינית; באזור B, שבו נכללו רוב הכפרים הפלסטיניים הגדולים, קיבלה הרשות סמכויות שלטוניות אזרחיות בלבד; ואילו אזור C נותר באחריות ישראלית הן מבחינה ביטחונית, הן מבחינה אזרחית. שטחו של אזור C מהווה כ-60% משטח הגדה. גרים בו כ-150 אלף פלסטינים, ובו שוכנות כל ההתנחלויות.כפרים ויישובים פלסטיניים רבים הנמצאים באזור C אינם מוכרים על-ידי ישראל ואינם זוכים לתכנון מינימאלי, אף אם הם קיימים מזה עשרות שנים. התרחבותם הטבעית כתוצאה מריבוי האוכלוסייה מוגדרת על-ידי המדינה כ"לא חוקית".הגדה המערבית אינה מהווה חלק ממדינת ישראל ומוחזקת על-ידי ישראל תחת כיבוש צבאי (military occupation). בהתאם לכללי המשפט הבינלאומי ההומניטארי, [סעיף 43 לתקנות האג (1907), אמנת ג'נבה הרביעית (1949), סעיפים 4, 47-78], על המדינה הכובשת לשמור על המצב שהיה קיים בשטח ערב הכיבוש תוך דאגה לטובת תושביו, שזוכים למעמד של "מוגנים" – הכוח הכובש אמון על שמירה על שלומם ועל סיפוק צורכיהם בכל תחומי החיים. משמעות החובה הזו היא שמדינת ישראל צריכה הייתה לא רק להכיר באופן אוטומטי בישובים שהיו קיימים בשטח ערב הכיבוש, אלא אף לתת לתושבים אפשרות לתכנון ולבנייה עתידיים, בהתחשב בגידול הטבעי, באורחות חייהם המסורתיים וברצונם לשפר את תנאי חייהם.בפועל, לא רק שהמדינה אינה דואגת לתכנון הכפרים מיוזמתה, אלא אף מקשה מאוד על התושבים הפלסטינים להוביל מהלכים תכנוניים עצמאיים. למצב הזה יש השלכות מרחיקות לכת לא רק על יכולת הבנייה וההתפתחות של הכפרים אלא גם על אספקת שירותים בסיסיים לתושבים, כגון תשתיות מים, חשמל וביוב. במצב הקיים היום, לתושבים נותרות שתי אפשרויות – להמשיך ולבנות על אדמותיהם הפרטיות ללא היתרים ולהיות נתונים לסכנת הריסה תמידית, או לעקור לאזורי A ו-B ולאבד את הנכס היחיד שברשותם – הקרקע של המשפחה.
המאחזים הישראליים בשטחים
המאחזים הישראליים בשטחים מכונים לעיתים קרובות "לא חוקיים", כי הם הוקמו ללא אישור רשמי מצד הממשלה. אך גם ההתנחלויות, שהוקמו בהחלטות ממשלה, מהוות הפרה של המשפט הבינלאומי: סעיף 49 לאמנת ג'נבה הרביעית, שישראל היא צד לה משנת 1951, אוסר מפורשות על העברה של אוכלוסייה של מדינה כובשת לשטח כבוש. במובנים רבים, המאחזים מהווים המשך ישיר של מפעל ההתנחלויות שיזמה המדינה, ואשר מוביל להפרות רבות וקשות של זכויות האדם של התושבים הפלסטינים בשטחים הכבושים.זאת ועוד: חלק נכבד מהמאחזים נבנה על קרקע פרטית השייכת לפלסטינים. כלומר, כתוצאה מבניית המאחז האדמה נגזלה מבעליה תוך הפרה של הזכות לקניין. גזילה של רכוש פרטי מנוגדת, כמובן, למשפט הישראלי, ואילו לפי המשפט הבינלאומי, החרמת רכוש של תושב מוגן נחשבת כפשע מלחמה [אמנת רומא, סעיף 8(2)(a)(iv))].המאחזים לא נבנו כתוצאה מחוסר ברירה ולא מתוך הצורך הבסיסי בקורת גג. הם מהווים צעד אידיאולוגי-פוליטי, שמטרתו "קביעת עובדות בשטח", כלומר, הגברת הנוכחות היהודית והשליטה הישראלית בגדה. מבלי להתייחס למידת הצדק ההיסטורי, הפוליטי או האידיאולוגי של מטרה זו, אפשר לומר בוודאות שאין דבר בינה לבין ההגנה על הזכות לדיור או לתכנון. יתרה מזו, ההתנחלויות בכלל והמאחזים בפרט פוגעים באופן חמור בזכויות התושבים הילידים של השטחים, הפלסטינים, בין השאר בזכותם להשתמש באדמה שלהם כרצונם.
הישובים הפלסטיניים באזור C בגדה המערבית
במסגרת הסכמי אוסלו, הגדה המערבית חולקה לשלושה אזורים – A, B ו-C. אזור A, שבו נכללו כל הערים הפלסטיניות, הועבר לשליטה ביטחונית ואזרחית של הרשות הפלסטינית; באזור B, שבו נכללו רוב הכפרים הפלסטיניים הגדולים, קיבלה הרשות סמכויות שלטוניות אזרחיות בלבד; ואילו אזור C נותר באחריות ישראלית הן מבחינה ביטחונית, הן מבחינה אזרחית. שטחו של אזור C מהווה כ-60% משטח הגדה. גרים בו כ-150 אלף פלסטינים, ובו שוכנות כל ההתנחלויות.כפרים ויישובים פלסטיניים רבים הנמצאים באזור C אינם מוכרים על-ידי ישראל ואינם זוכים לתכנון מינימאלי, אף אם הם קיימים מזה עשרות שנים. התרחבותם הטבעית כתוצאה מריבוי האוכלוסייה מוגדרת על-ידי המדינה כ"לא חוקית".הגדה המערבית אינה מהווה חלק ממדינת ישראל ומוחזקת על-ידי ישראל תחת כיבוש צבאי (military occupation). בהתאם לכללי המשפט הבינלאומי ההומניטארי, [סעיף 43 לתקנות האג (1907), אמנת ג'נבה הרביעית (1949), סעיפים 4, 47-78], על המדינה הכובשת לשמור על המצב שהיה קיים בשטח ערב הכיבוש תוך דאגה לטובת תושביו, שזוכים למעמד של "מוגנים" – הכוח הכובש אמון על שמירה על שלומם ועל סיפוק צורכיהם בכל תחומי החיים. משמעות החובה הזו היא שמדינת ישראל צריכה הייתה לא רק להכיר באופן אוטומטי בישובים שהיו קיימים בשטח ערב הכיבוש, אלא אף לתת לתושבים אפשרות לתכנון ולבנייה עתידיים, בהתחשב בגידול הטבעי, באורחות חייהם המסורתיים וברצונם לשפר את תנאי חייהם.בפועל, לא רק שהמדינה אינה דואגת לתכנון הכפרים מיוזמתה, אלא אף מקשה מאוד על התושבים הפלסטינים להוביל מהלכים תכנוניים עצמאיים. למצב הזה יש השלכות מרחיקות לכת לא רק על יכולת הבנייה וההתפתחות של הכפרים אלא גם על אספקת שירותים בסיסיים לתושבים, כגון תשתיות מים, חשמל וביוב. במצב הקיים היום, לתושבים נותרות שתי אפשרויות – להמשיך ולבנות על אדמותיהם הפרטיות ללא היתרים ולהיות נתונים לסכנת הריסה תמידית, או לעקור לאזורי A ו-B ולאבד את הנכס היחיד שברשותם – הקרקע של המשפחה.
המאחזים הישראליים בשטחים
המאחזים הישראליים בשטחים מכונים לעיתים קרובות "לא חוקיים", כי הם הוקמו ללא אישור רשמי מצד הממשלה. אך גם ההתנחלויות, שהוקמו בהחלטות ממשלה, מהוות הפרה של המשפט הבינלאומי: סעיף 49 לאמנת ג'נבה הרביעית, שישראל היא צד לה משנת 1951, אוסר מפורשות על העברה של אוכלוסייה של מדינה כובשת לשטח כבוש. במובנים רבים, המאחזים מהווים המשך ישיר של מפעל ההתנחלויות שיזמה המדינה, ואשר מוביל להפרות רבות וקשות של זכויות האדם של התושבים הפלסטינים בשטחים הכבושים.זאת ועוד: חלק נכבד מהמאחזים נבנה על קרקע פרטית השייכת לפלסטינים. כלומר, כתוצאה מבניית המאחז האדמה נגזלה מבעליה תוך הפרה של הזכות לקניין. גזילה של רכוש פרטי מנוגדת, כמובן, למשפט הישראלי, ואילו לפי המשפט הבינלאומי, החרמת רכוש של תושב מוגן נחשבת כפשע מלחמה [אמנת רומא, סעיף 8(2)(a)(iv))].המאחזים לא נבנו כתוצאה מחוסר ברירה ולא מתוך הצורך הבסיסי בקורת גג. הם מהווים צעד אידיאולוגי-פוליטי, שמטרתו "קביעת עובדות בשטח", כלומר, הגברת הנוכחות היהודית והשליטה הישראלית בגדה. מבלי להתייחס למידת הצדק ההיסטורי, הפוליטי או האידיאולוגי של מטרה זו, אפשר לומר בוודאות שאין דבר בינה לבין ההגנה על הזכות לדיור או לתכנון. יתרה מזו, ההתנחלויות בכלל והמאחזים בפרט פוגעים באופן חמור בזכויות התושבים הילידים של השטחים, הפלסטינים, בין השאר בזכותם להשתמש באדמה שלהם כרצונם.
2. מהו תפקידה של המדינה ביצירתם של שני סוגי היישובים?
ממשלות ישראל לדורותיהן הן האחראיות העיקריות, אם לא הבלעדיות, לכאוס התכנוני ולבנייה הבלתי מורשית או הבלתי חוקית בשטחים.
המאחזים הישראליים בשטחים
למרות שבאופן רשמי המאחזים נבנים ללא אישור של הממשלה וללא תוכנית מתאר או הסדרה תכנונית כלשהי, הרי שבפועל ברוב המקרים המדינה לא רק נתנה את הסכמתה בשתיקה, אלא גם שיתפה פעולה עם המתנחלים הישראלים בהקמתם. הממשלה וזרועותיה השקיעו כספים רבים על-מנת לחבר מאחזים לתשתיות מים וחשמל; הקצו קרקעות וקרוונים; ואף מימנו באופן ישיר את הקמתם של חלק מהמאחזים. לפי חוות הדעת שהכינה בשנת 2005 עו"ד טליה ששון בהוראתו של ראש הממשלה דאז אריאל שרון ("דו"ח ששון"), הרשויות שהיו מעורבות באופן ישיר בהקמת המאחזים הן משרד השיכון, משרד הביטחון, המינהל האזרחי והחטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית העולמית שממומנת על-ידי משרד החקלאות.חלק מהמאחזים בנויים על קרקע פלסטינית פרטית, כמו, לדוגמה, המאחז מגרון. לגבי אלו, לאורך שנים המדינה לא עשתה דבר כדי לאכוף את החוק, אף שהרשויות היו מודעות לעובדה שהמתנחלים השתלטו על קרקע פלסטינית פרטית ואף הודו בכך בפני בית משפט (ראו בג"ץ 8887/06 בעניין מגרון). המקרה של מגרון מיוחד כיוון שבאוגוסט 2011, בפעם הראשונה מאז פרשת אלון מורה (1979), הורה בית המשפט העליון מפורשות למדינה לפנות את המאחז ואף קצב את התקופה שבה על המדינה לבצע את ההוראה – עד סוף מרץ 2012. במקרים אחרים בית המשפט מסתפק בהבטחות מצד המדינה, ולפיהן עניין אכיפת החוק יוסדר תוך הידברות עם המתנחלים.
הישובים הפלסטיניים באזור C
בד בבד עם התפתחות מפעל ההתנחלויות, החלה המדינה לצמצם את מספר אישורי הבנייה שניתנו לפלסטינים בגדה המערבית. לאחר הסכמי אוסלו וחלוקת הגדה לשלושת האזורים ב-1995, מדינת ישראל הקפיאה לחלוטין את תכנון הכפרים הפלסטיניים באזור C. מאז בכל שנה ניתנים אישורי בנייה בודדים בלבד, וכל ניסיון להרחבה או לפיתוח של כפר פלסטיני גורר אוטומטית הוצאת צו הריסה. בשנת 2011 הודיע המינהל האזרחי על כוונתו לתכנן חלק מהכפרים הפלסטיניים הנמצאים באזור C. כוונה זו טרם מומשה, וספק אם יש בה כדי לענות על צורכיהם של התושבים הפלסטינים לאחר עשרות שנים של הגבלה והזנחה מכוונות. בינתיים מדיניות ההריסות נמשכת, ותושבים פלסטינים רבים ממשיכים לחיות ללא חיבור לרשת חשמל ולקנות מים במכליות במחיר מופקע. מדינת ישראל אף אינה רואה עצמה אחראית לסיפוק שירותים בסיסיים כגון חינוך או בריאות לתושבי הכפרים הפלסטינים באזור C, אף שהוא נמצא באחריות ישראלית מלאה.
המאחזים הישראליים בשטחים
למרות שבאופן רשמי המאחזים נבנים ללא אישור של הממשלה וללא תוכנית מתאר או הסדרה תכנונית כלשהי, הרי שבפועל ברוב המקרים המדינה לא רק נתנה את הסכמתה בשתיקה, אלא גם שיתפה פעולה עם המתנחלים הישראלים בהקמתם. הממשלה וזרועותיה השקיעו כספים רבים על-מנת לחבר מאחזים לתשתיות מים וחשמל; הקצו קרקעות וקרוונים; ואף מימנו באופן ישיר את הקמתם של חלק מהמאחזים. לפי חוות הדעת שהכינה בשנת 2005 עו"ד טליה ששון בהוראתו של ראש הממשלה דאז אריאל שרון ("דו"ח ששון"), הרשויות שהיו מעורבות באופן ישיר בהקמת המאחזים הן משרד השיכון, משרד הביטחון, המינהל האזרחי והחטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית העולמית שממומנת על-ידי משרד החקלאות.חלק מהמאחזים בנויים על קרקע פלסטינית פרטית, כמו, לדוגמה, המאחז מגרון. לגבי אלו, לאורך שנים המדינה לא עשתה דבר כדי לאכוף את החוק, אף שהרשויות היו מודעות לעובדה שהמתנחלים השתלטו על קרקע פלסטינית פרטית ואף הודו בכך בפני בית משפט (ראו בג"ץ 8887/06 בעניין מגרון). המקרה של מגרון מיוחד כיוון שבאוגוסט 2011, בפעם הראשונה מאז פרשת אלון מורה (1979), הורה בית המשפט העליון מפורשות למדינה לפנות את המאחז ואף קצב את התקופה שבה על המדינה לבצע את ההוראה – עד סוף מרץ 2012. במקרים אחרים בית המשפט מסתפק בהבטחות מצד המדינה, ולפיהן עניין אכיפת החוק יוסדר תוך הידברות עם המתנחלים.
הישובים הפלסטיניים באזור C
בד בבד עם התפתחות מפעל ההתנחלויות, החלה המדינה לצמצם את מספר אישורי הבנייה שניתנו לפלסטינים בגדה המערבית. לאחר הסכמי אוסלו וחלוקת הגדה לשלושת האזורים ב-1995, מדינת ישראל הקפיאה לחלוטין את תכנון הכפרים הפלסטיניים באזור C. מאז בכל שנה ניתנים אישורי בנייה בודדים בלבד, וכל ניסיון להרחבה או לפיתוח של כפר פלסטיני גורר אוטומטית הוצאת צו הריסה. בשנת 2011 הודיע המינהל האזרחי על כוונתו לתכנן חלק מהכפרים הפלסטיניים הנמצאים באזור C. כוונה זו טרם מומשה, וספק אם יש בה כדי לענות על צורכיהם של התושבים הפלסטינים לאחר עשרות שנים של הגבלה והזנחה מכוונות. בינתיים מדיניות ההריסות נמשכת, ותושבים פלסטינים רבים ממשיכים לחיות ללא חיבור לרשת חשמל ולקנות מים במכליות במחיר מופקע. מדינת ישראל אף אינה רואה עצמה אחראית לסיפוק שירותים בסיסיים כגון חינוך או בריאות לתושבי הכפרים הפלסטינים באזור C, אף שהוא נמצא באחריות ישראלית מלאה.
3. מדוע טוענים שמדינת ישראל מפלה בין הכפרים הפלסטיניים באזור C לבין ההתנחלויות?
מדינת ישראל מנהלת בגדה המערבית שתי מערכות חוק נפרדות – לישראלים ולפלסטינים. אחד הביטויים של משטר משפטי מפלה זה הוא שתי מערכות התכנון שפועלות בגדה ומפרידות בין התושבים על בסיס לאום – מערכת תכנון אחת למתנחלים ומערכת תכנון אחרת, נפרדת, לתושבים הפלסטינים. בהתאם לצו הצבאי שמסדיר את ענייני התכנון והבנייה בגדה [צו בדבר חוק תכנון ערים, כפרים ובניינים], הרשויות המקומיות היהודיות מתפקדות גם כוועדות תכנון מיוחדות, המוסמכות להגיש למועצת התכנון העליונה, שפועלת במסגרת המינהל האזרחי, תוכניות מתאר מפורטות ולהנפיק לתושבים היתרי בנייה. לכפרים הפלסטיניים, לעומת זאת, אין ועדות תכנון כאלה, והרשות היחידה שמוסמכת לטפל בענייני התכנון והבנייה בכפרים היא המינהל האזרחי, שלתושבים הפלסטיניים אין ייצוג בו. כפועל יוצא, למרבית ההתנחלויות יש תוכניות מתאר מפורטות המאפשרות התרחבות עתידית, בעוד לכפרים הפלסטיניים באזור C יש, במקרה הטוב, "תוכניות תיחום" שמסמנות את גבולות הכפר ושמטרתן העיקרית, למעשה, היא הגבלת השטח המותר לבנייה למינימום האפשרי תוך התעלמות ממצב התכנון בתוך השטח המסומן.
4. ומה עם הבדווים בנגב? גם הם בונים באופן לא חוקי והמדינה עוצמת עין, לא?
יש להפריד בין המצב בשטחים לבין המצב בישראל: חובותיה של מדינת ישראל בגדה המערבית נובעות מהיותה כוח כובש שעליו לדאוג לאוכלוסייה המקומית (בלשון משפטית – האוכלוסייה הילידית), בעוד שבתוך הקו הירוק המדינה מחויבת לדאוג לצורכי אזרחיה. אמנם בחודשים האחרונים רבים מזכירים את הכפרים הבלתי מוכרים בנגב אגב הפולמוס סביב המאחזים הבלתי מורשים, אך אין זה אומר שההשוואה בין פינוי מאחזים לבין הריסת בתים בנגב היא לגיטימית.במובן מסוים, ניתן להשוות בין היחס של המדינה לכפרים הפלסטינים בשטחי C לבין יחסה לכפרים הבדווים בנגב – בשני המקרים היא אינה מכירה ביישובים הקיימים ואינה מאפשרת להם להיבנות ולהתרחב בהיתר. אך היות והמצב החוקי בישראל ובשטחים שונה בתכלית, עדיף להתייחס לסוגיית הכפרים הבדווים בנגב בנפרד. לקריאה נוספת בנושא הכפרים הבלתי מוכרים בנגב לחצו כאן.
