מה ההבדל? המאחזים, הכפרים הפלסטיניים באזור סי והכפרים הבלתי מוכרים בנגב

הכפרים הבדווים בנגב הם על פי רוב כפרים היסטוריים, הממוקמים על אותן אדמות שעליהן חיו שבטים בדווים מזה דורות. חלקם יושבים במקומות אליהם מדינת ישראל עצמה העבירה אותם בכפייה בשנות החמישים תוך הבטחה כי בבוא הזמן יוכלו לשוב לאדמותיהם – הבטחה שלא מומשה. אי הכנת תכניות מתאר ואי-ההכרה בכפרים במשך עשרות שנים לא מאפשרת כלל בנייה בהתאם לחוקי התכנון והבנייה, כלומר, בנייה חוקית. אך המשפחות הבדוויות שהולכות ומתרחבות, מטבע הדברים, צריכות לגור איפשהו. עם השנים, נבנו יותר ויותר בתים ללא היתרי בנייה – משום שהמדינה לא נתנה להם את האפשרות להיות חוקיים.
התושבים הבדווים בנגב הם אזרחי המדינה המתגוררים בשטח המדינה, והמדינה מחויבת להתייחס אליהם בשוויון ולדאוג לצרכי הדיור שלהם. למרות זאת, המדיניות התכנונית שננקטה כלפי האוכלוסייה הבדווית בנגב – מדיניות שדוגלת בריכוז הבדווים לישובים גדולים ואי-הכרה בהתיישבות כפרית מפוזרת שלהם – לקתה לאורך כל השנים בהפליה חמורה לעומת האוכלוסייה היהודית, לגביה נקטה המדינה במדיניות של עידוד ההתיישבות ופיזור אוכלוסין.

במסגרת הסכמי אוסלו, הגדה המערבית חולקה לשלושה אזורים – A, B ו-C. אזור A, שבו נכללו כל הערים הפלסטיניות, הועבר לשליטה ביטחונית ואזרחית של הרשות הפלסטינית, באזור B, שבו נכללו רוב הכפרים הפלסטיניים הגדולים, קיבלה הרשות סמכויות שלטוניות אזרחיות בלבד, ואילו אזור C נותר באחריות ישראלית הן מבחינה ביטחונית, הן מבחינה אזרחית. שטחו של אזור C מהווה כ-60% משטח הגדה. גרים בו כ-150 אלף פלסטינים, ובו שוכנות כל ההתנחלויות. בדומה לכפרים הבדווים בנגב, כפרים ויישובים פלסטיניים רבים הנמצאים באזור C אינם מוכרים על-ידי ישראל ואינם זוכים לתכנון מינימאלי, אף אם הם קיימים מזה עשרות שנים. התרחבותם הטבעית כתוצאה מריבוי האוכלוסייה מוגדרת על-ידי המדינה כ"לא חוקית".
בשונה מהנגב, הגדה המערבית אינה מהווה חלק ממדינת ישראל ומוחזקת על-ידי ישראל תחת כיבוש צבאי (military occupation). בהתאם לכללי המשפט הבינלאומי ההומניטארי, [סעיף 43 לתקנות האג (1907), אמנת ג'נבה הרביעית (1949), סעיפים 4, 47-78], על המדינה הכובשת לשמור על המצב שהיה קיים בשטח ערב הכיבוש תוך דאגה לטובת תושביו, שזוכים למעמד של "מוגנים" – הכוח הכובש אמון על שמירה על שלומם ועל סיפוק צורכיהם בכל תחומי החיים. משמעות החובה הזו היא שמדינת ישראל צריכה הייתה לא רק להכיר באופן אוטומטי בישובים שהיו קיימים בשטח ערב הכיבוש, אלא אף לתת לתושבים אפשרות לתכנון ולבנייה עתידיים, בהתחשב בגידול הטבעי, באורחות חייהם המסורתיים של התושבים וברצונם לשפר את תנאי חייהם.
בפועל, לא רק שהמדינה אינה דואגת לתכנון הכפרים מיוזמתה, אלא אף מקשה מאוד על התושבים הפלסטינים להוביל מהלכים תכנוניים עצמאיים. למצב הזה יש השלכות מרחיקות לכת לא רק על יכולת הבנייה וההתפתחות של הכפרים אלא גם על אספקת שירותים בסיסיים לתושבים, כגון תשתיות מים, חשמל וביוב. במצב הקיים היום, לתושבים נותרות שתי אפשרויות – להמשיך ולבנות על אדמותיהם הפרטיות ללא היתרים ולהיות נתונים לסכנת הריסה תמידית, או לעקור לאזורי A ו-B – ולאבד את הנכס היחיד שברשותם – הקרקע של המשפחה.

המאחזים הישראליים בשטחים מכונים לעיתים קרובות "לא חוקיים", כי הם הוקמו ללא אישור רשמי מצד הממשלה. אך גם ההתנחלויות, שהוקמו בהחלטות ממשלה, מהוות הפרה של המשפט הבינלאומי: סעיף 49 לאמנת ג'נבה הרביעית, שישראל היא צד לה משנת 1951, אוסר מפורשות על העברה של אוכלוסייה של מדינה כובשת לשטח כבוש. במובנים רבים, המאחזים מהווים המשך ישיר של מפעל ההתנחלויות שיזמה המדינה, ואשר מוביל להפרות רבות וקשות של זכויות האדם של התושבים הפלסטינים בשטחים הכבושים. זאת ועוד: חלק נכבד מהמאחזים נבנה על קרקע פרטית השייכת לפלסטינים. כלומר, כתוצאה מבניית המאחז האדמה נגזלה מבעליה תוך הפרה של הזכות לקניין. גזילה של רכוש פרטי מנוגדת, כמובן, למשפט הישראלי, ואילו לפי המשפט הבינלאומי, החרמת רכוש של תושב מוגן נחשבת כפשע מלחמה[אמנת רומא, סעיף 8(2)(a)(iv))].
המאחזים לא נבנו כתוצאה מחוסר ברירה ולא מתוך הצורך הבסיסי בקורת גג. הם מהווים צעד אידיאולוגי-פוליטי, שמטרתו "קביעת עובדות בשטח", כלומר, הגברת הנוכחות היהודית והשליטה הישראלית בגדה. מבלי להתייחס למידת הצדק ההיסטורי, הפוליטי או האידיאולוגי של מטרה זו, אפשר לומר בוודאות שאין דבר בינה לבין ההגנה על הזכות לדיור או לתכנון. יתרה מזו, ההתנחלויות בכלל והמאחזים בפרט פוגעים באופן חמור בזכויות התושבים הילידים של השטחים, הפלסטינים, בין השאר – בזכותם להשתמש באדמה שלהם כרצונם.

בעיית הכפרים הבלתי מוכרים בנגב נוצרה מיד עם הקמת מדינת ישראל. בתחילת שנות החמישים ריכזה המדינה את הבדווים בשטח שבין באר שבע, ערד, דימונה וירוחם, אשר כונה "אזור הסייג". חלק מהבדווים התגוררו בכפרים שהיו קיימים באזור זה עוד לפני קום המדינה, ואת חלקם העביר הממשל הצבאי, שתחתיו הייתה נתונה כל האוכלוסייה הערבית בישראל מקום המדינה ועד 1966, ממקום מושבם הקודם, שמחוץ לאותו אזור. לא פעם נאמר לשבטים כי המעבר זמני בלבד, למשך שישה חודשים, אך בפועל, האדמות שנעזבו הוכרזו כשטחים צבאיים סגורים, והשבטים לא הורשו מעולם לחזור אליהן.
במקביל, לא ניתנו לבדווים זכויות קניין באדמות שאליהן הם הועברו. גם מי שהתגורר באזור הסייג עוד לפני קום המדינה והמשיך להתגורר על אדמתו אחריה, לא זכה להכרה של המדינה בזכויותיו בקרקע. פינויה וריכוזה הכפוי של האוכלוסייה הבדווית היו חלק ממדיניות מכוונת שנועדה להגביל את אזורי המחיה של האוכלוסייה הערבית בנגב, ולאלץ את התושבים לעבור תהליך עיור הכרוך בוויתור על אורחות חייהם, על תרבותם ועל כלכלתם המסורתית.
בעקבות מדיניות הממשלות לדורותיהן, בתי התושבים הבדווים בנגב נתונים בסכנת הריסה תמידית, הכפרים אינם מחוברים לתשתיות של מים, חשמל וביוב, ואילו שירותי החינוך, הבריאות והרווחה, שניתנים לאזרחים הבדווים, לקויים וחלקיים בלבד. זאת, לעומת עשרות ישובים יהודים שקמו בנגב, שחלקם מאכלסים כמה עשרות תושבים בלבד, שנהנים מכל התשתיות על אף פיזורם בשטח.

בד בבד עם התפתחות מפעל ההתנחלויות, החלה המדינה לצמצם את מספר אישורי הבנייה שניתנו לפלסטינים בגדה המערבית. לאחר הסכמי אוסלו וחלוקת הגדה לשלושת האזורים ב-1995, מדינת ישראל הקפיאה לחלוטין את תכנון הכפרים הפלסטיניים באזור C. מאז בכל שנה ניתנים אישורי בנייה בודדים בלבד, וכל ניסיון להרחבה או לפיתוח של כפר פלסטיני גורר אוטומטית הוצאת צו הריסה. בשנת 2011 הודיע המינהל האזרחי על כוונתו לתכנן חלק מהכפרים הפלסטיניים הנמצאים באזור C. כוונה זו טרם מומשה, וספק אם יש בה כדי לענות על צורכיהם של התושבים הפלסטינים לאחר עשרות שנים של הגבלה והזנחה מכוונות. בינתיים מדיניות ההריסות נמשכת, ותושבים פלסטינים רבים ממשיכים לחיות ללא חיבור לרשת חשמל ולקנות מים במכליות במחיר מופקע. מדינת ישראל אף אינה רואה עצמה אחראית לסיפוק שירותים בסיסיים כגון חינוך או בריאות לתושבי הכפרים הפלסטינים באזור C, אף שהוא נמצא באחריות ישראלית מלאה.

למרות שבאופן רשמי המאחזים נבנים ללא אישור של הממשלה וללא תוכנית מתאר או הסדרה תכנונית כלשהי, הרי שבפועל ברוב המקרים המדינה לא רק נתנה את הסכמתה בשתיקה, אלא גם שיתפה פעולה עם המתנחלים הישראלים בהקמתם. הממשלה וזרועותיה השקיעו כספים רבים על-מנת לחבר מאחזים לתשתיות מים וחשמל; הקצו קרקעות וקרוונים; ואף מימנו באופן ישיר את הקמתם של חלק מהמאחזים. לפי חוות הדעת שהכינה בשנת 2005 עו"ד טליה ששון בהוראתו של ראש הממשלה דאז אריאל שרון ("דו"ח ששון"), הרשויות שהיו מעורבות באופן ישיר בהקמת המאחזים הן משרד השיכון, משרד הביטחון, המינהל האזרחי והחטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית העולמית שממומנת על-ידי משרד החקלאות.
חלק מהמאחזים בנויים על קרקע פלסטינית פרטית, כמו, לדוגמא, במקרה של המאחז מגרון. לגבי אלו, לאורך שנים המדינה לא עשתה דבר כדי לאכוף את החוק, אף שהרשויות היו מודעות לעובדה שהמתנחלים השתלטו על קרקע פלסטינית פרטית ואף הודו בכך בפני בית משפט. המקרה של מגרון מיוחד כיוון שבאוגוסט 2011, בפעם הראשונה מאז פרשת אלון מורה (1979), הורה בית המשפט העליון מפורשות למדינה לפנות את המאחז ואף קצב את התקופה שבה על המדינה לבצע את ההוראה – עד סוף מרץ 2012. במקרים אחרים בית המשפט מסתפק בהבטחות מצד המדינה, ולפיהן עניין אכיפת החוק יוסדר תוך הידברות עם המתנחלים.

האוכלוסייה הערבית הבדווית בנגב הינה אוכלוסייה חצי נוודית מזה כמה מאות שנים. מדובר באוכלוסייה שמתפרנסת מחקלאות ומגידול מקנה. היקף האדמות שהבדווים ישבו עליהן ועיבדו אותן עד 1948 מוערך בכ-3-2 מיליון דונם. השבטים הבדווים החזיקו ועיבדו את האדמות שירשו מדור לדור ופיתחו מערכת קניינית אשר מתפקדת עד ימינו אלה, מערכת שהשלטון העות'מאני והמנדט הבריטי הכירו בה. כך, למשל, בתקופה המנדטורית היו מקרים רבים של מכירת קרקעות על-ידי בדווים למוסדות ולפרטים יהודים – מכירות שנרשמו בטאבו והסתכמו בלמעלה מ-100,000 דונם. כיום הבדווים מהווים כ 33% מתושבי הנגב ותובעים רק 5% משטחו. (יצויין כי שטח הנגב מהווה 60% משטח המדינה).
המדיניות של ממשלות ישראל לדורותיהן בעניין הקרקע בנגב לוקה בסתירה פנימית בלתי ניתנת ליישוב: ברמה ההצהרתית מדינת ישראל איננה מכירה בזכותם ההיסטורית של הבדווים לקרקע, אך בפועל, לאורך השנים, המדינה נהגה באופן שמלמד כי היא מכירה בבעלותם על אדמותיהם. כך, למשל, לאחר קום המדינה נעשה שימוש בחוקים שונים על-מנת להפקיע חלק גדול מאדמות הבדווים. בתחילת שנות השבעים החלה המדינה במבצע לרישום והסדרת הקרקעות בנגב הצפוני ובאזור הסייג בפרט. התושבים הבדווים הוזמנו להגיש תביעות בעלות, אך תהליך זה הופסק, ובאמצע שנות השבעים אומצה מדיניות, שבמסגרתה המדינה הכירה בזכויות הבדווים על אדמות הנגב, רק במידה והם היו מוכנים לוותר עליהן: מדיניות זו השאירה לבדווים שתי אפשרויות מרות – לאבד את אדמותיהם או להמשיך לחיות בהן תוך סכסוך מתמיד עם המדינה.

משמעותה של תוכנית פראוור היא עקירה של 40-30 אלף איש מבתיהם ללא כל סיבה מוצדקת ובניגוד מוחלט לרצונם, תוך הריסת כפרים שלמים. התוכנית מבקשת לכפות באמצעות חקיקה הסדר מקרקעין שאיננו מקובל על האוכלוסייה הבדווית, ופוגע בזכויותיה הקנייניות ובזכות החוקתית לשוויון. זאת בעוד שניתן להסדיר את התיישבות הבדווים בכפרים הקיימים.
הוועדה ברשות השופט העליון בדימוס ומבקר המדינה לשעבר אליעזר גולדברג, שהוקמה על-ידי הממשלה בשנת 2008 במטרה למצוא פתרונות מוסכמים להסדרת ההתיישבות הבדווית בנגב, המליצה, בין השאר, להכיר ככל שניתן בכפרים הבלתי מוכרים, שאוכלוסייתם הכוללת מונה מעל 60 אלף בני אדם, להפסיק את המצב הבלתי נסבל השורר בהם ואף להכשיר חלק גדול מהמבנים "הבלתי חוקיים", כל עוד הם נמצאים "בתחום תוכנית תקפה" ואינם פוגעים בתשתיות. ועדת פראוור, שהוקמה על-מנת ליישם את המלצותיה של ועדת גולדברג, נסוגה באופן משמעותי הן מרוחן הן ממהותן של המלצות ועדת גולדברג, ובמקום להסדיר את הכפרים הקיימים, הציעה לצמצם את ההכרה בהם ולתמוך בריכוז התושבים בישובים גדולים יותר. זאת, שוב, בניגוד מוחלט למדיניות התכנונית שהונהגה במהלך כל השנים ושעדיין נהוגה כלפי האוכלוסייה היהודית.

מדינת ישראל מנהלת בגדה המערבית שתי מערכות חוק נפרדות – לישראלים ולפלסטינים. אחד הביטויים של משטר משפטי מפלה זה הוא שתי מערכות התכנון שפועלות בגדה ומפרידות בין התושבים על בסיס לאום – מערכת תכנון אחת למתנחלים, מערכת תכנון אחרת, נפרדת, לתושבים הפלסטינים. בהתאם לצו הצבאי שמסדיר את ענייני התכנון והבנייה בגדה [צו בדבר חוק תכנון ערים, כפרים ובניינים], הרשויות המקומיות היהודיות מתפקדות גם כוועדות תכנון מיוחדות, המוסמכות להגיש למועצת התכנון העליונה, שפועלת במסגרת המינהל האזרחי, תוכניות מתאר מפורטות ולהנפיק לתושבים היתרי בנייה. לכפרים הפלסטיניים, לעומת זאת, אין ועדות תכנון כאלה, והרשות היחידה שמוסמכת לטפל בענייני התכנון והבנייה בכפרים היא המינהל האזרחי, שלתושבים הפלסטיניים אין ייצוג בו. כפועל יוצא, למרבית ההתנחלויות יש תוכניות מתאר מפורטות המאפשרות התרחבות עתידית, בעוד לכפרים הפלסטיניים באזור C יש, במקרה הטוב, "תוכניות תיחום" שמסמנות את גבולות הכפר ושמטרתן העיקרית, למעשה, היא הגבלת השטח המותר לבנייה למינימום האפשרי תוך התעלמות ממצב התכנון בתוך השטח המסומן.