בפנייה מציין עו"ד עודד פלר, כי משרד הפנים אינו רשאי להטיל קנסות באמצעות אגרות עבור שירותים, ואגב כך לפגוע בזכויות היסוד לחופש התנועה וליציאה מן הארץ. עד לביטול התקנות, תובע עו"ד פלר להורות לפקידי משרד הפנים להימנע מן הגבייה האסורה.
עו"ד פלר: "שמירה על דרכונים היא תכלית חשובה מאוד, ואולם משרד הפנים אינו רשאי לקדמה באמצעים בלתי חוקיים. החוק לא התיר למשרד הפנים להטיל קנסות על מי שאיבד את דרכונו. אין זו הפעם הראשונה שמשרד הפנים עושה שימוש בסמכותו לגבות אגרות עבור שירותים כדי להעניש, אף שידוע לו שהוא אינו מוסך לעשות זאת. בעבר נאלצנו לעתור לבג"ץ על מנת שמשרד הפנים יחדל מכך, ולא נהסס לנקוט בהליכים משפטיים גם הפעם."
להלן המכתב המלא.
1 בינואר 2009
לכב'
מר מאיר שטרית
שר הפנים
רח' קפלן 2
ירושלים
לכב'
מר מני מזוז
היועץ המשפטי לממשלה
משרד המשפטים
רח' צלאח א-דין 29
ירושלים
שלום רב,
הנדון: גבייה שלא כדין של אגרות עבור מסמכי נסיעה
במקום מסמכים שנגנבו, אבדו, הושמדו, הושחתו או שונו
אתמול, יום 31.12.2008, פורסמו ברשומות (ק"ת 6734) תקנות הדרכונים (תיקון), התשס"ט-2008. במסגרת התיקון נוספו פרט 10 ופרט 11 לתוספת לתקנות, ואלה קובעים אגרות בשיעור של מאות שקלים חדשים, שיתווספו לאגרות המשתלמות למשרד הפנים עבור הנפקת מסמכי נסיעה, בנסיבות בהן מסמך הנסיעה החדש ניתן במקום מסמך שנגנב, אבד, הושמד, הושחת או שונה.
על פי התקנות שפורסמו, עבור דרכון חדש תיגבה אגרה בשיעור 250 ש"ח. רק במקרים בהם דרכונו הקודם של המבקש נגנב, אבד, הושמד, הושחת או שונה תיגבה אגרה נוספת בשיעור 750 ש"ח (אם מדובר בתעודת מעבר או בדרכון לקטין תיגבה אגרה נוספת בשיעור של 375 ש"ח). כלומר, שיעור האגרה שיגבה עבור דרכון בנסיבות אלה עומד על 1,000 ש"ח.
כפי שיובהר להלן, האגרות הנוספות שנקבעו בתקנות אינן אלא קנס, ומשום כך גבייתן אסורה על פי דין. נבקשכם להנחות את פקידי משרד הפנים להימנע מגבייתן, וזאת עד לביטולם של פרט 10 ופרט 11 לתוספת לתקנות.
להלן הדברים בפירוט:
אגרה נבדלת ממס או מקנס בכך שהיא משתלמת כתשלום חובה בזיקה עם שירות שהשלטון נותן לפרט (ראו: דנ"א 2687/00 עיריית חיפה נגד מדינת ישראל, פ"ד נו(4) 332 (2002)). תשלום שאדם משלם דרך כפייה לרשות ציבורית מבלי לקבל תמורה ישירה לכספו אינו אגרה, אלא מס או קנס (ראו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית (נבו, תשנ"ו) א' 182).
את הפער בין אגרה בשיעור 250 ש"ח עבור דרכון לבין אגרה בשיעור 1,000 ש"ח עבור אותו השירות לא ניתן להסביר בזיקה לשירות, אלא כקנס שתכליתו להעניש את מי שדרכונו נגנב או אבד. משרד הפנים הודה בכך בפה מלא בדברי ההסבר לתקנות: "המגמה היא להכביד עם מאבדי דרכונים, ולחייבם בתוספת גבוהה יותר בגין הנפקת דרכון חדש".
איננו מקלים ראש, חלילה, בחשיבות השמירה על מסמכי נסיעה. ואולם, תהא התכלית שמבקש משרד הפנים להשיג ראויה ככל שתהא, עליו לפעול להשגתה במסגרת החוק בלבד, ודאי וודאי שעה שהפגיעה הינה בחופש התנועה ובזכות היסוד לצאת מן הארץ, המעוגנות בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. כל עוד לא הוכר אובדן דרכון כעבירה פלילית (ראו: סעיף 8 לחוק הדרכונים, התשי"ב-1952) או כעבירה מינהלית בהתאם לחוק עבירות מינהליות, התשמ"ו-1985 אין משרד הפנים רשאי להטיל בגינו קנסות. סמכותו של משרד הפנים לגבות אגרות בעד שירותים אינה יכולה לשמש בידו כלי להעניש. אגרה אינה עונש (ראו והשוו: ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 76 (1985)).
הדברים ידועים למשרד הפנים. עד לפני שנים אחדות גבה משרד הפנים משוהים שלא כדין, שביקשו להסדיר את מעמדם בישראל, "אגרת שהות יתר", וזאת בנוסף לאגרה שגבה מהם ממילא עבור רישיון הישיבה שביקשו. "אגרת שהות היתר", שעוגנה בפרט 11 לחלק א' לתוספת לתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974, לא היתה אלא קנס בגין שהייה שלא כדין.
האגודה לזכויות האזרח בישראל עתרה לבג"ץ בדרישה לבטל את "אגרת שהות היתר", מן הטעם שמדובר בקנס ולא באגרה (בג"ץ 3289/04 בלאי היילי נ' שר הפנים). בעקבות העתירה חדל משרד הפנים מן הגבייה, וביטל את הפרט בתוספת לתקנות, שמכוחו נגבתה האגרה (תקנות הכניסה לישראל (תיקון), התשס"ה-2005). בדברי ההסבר לתיקון הודה שר הפנים, שהצורך בביטול נובע מכך שמדובר בקנס, שאסור להטילו כאגרה: "בחינה משפטית של הנושא העלתה כי לא ניתן להמשיך ולגבות סכומים אלו כ'אגרה' וזאת כיוון שלמעשה לא מדובר באגרה בעד מתן שירותים כי אם בקנס, ולכן יש לבטל את הסעיף". העתירה נמחקה תוך שנפסקו לזכות האגודה 10,000 ש"ח הוצאות (החלטה מיום 5.2.2006). לימים, לאחר ביטולה של "אגרת שהות היתר", פסק בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים, כי גבייתה היתה שלא כדין, משום היותה קנס ולא אגרה. משרד הפנים לא ערער על קביעה זו (עת"ם (י-ם) 676/06 סוסלינה נ' ראש דסק מרכז, מטה מינהל האוכלוסין (פסק דין מיום 5.8.2007, סעיפים 36-30 לפסק הדין)).
התיקון שהכניס משרד הפנים בתקנות הדרכונים זהה בתכליתו העונשית ל"אגרת שהות היתר". זהו קנס, שמשרד הפנים אינו רשאי להטילו במסגרת תקנות, העוסקות באגרות. אשר על כן, נבקשכם להנחות את פקידי משרד הפנים, להימנע מגבייתן של האגרות הנוספות, וזאת עד לביטולם של פרט 10 ופרט 11.
נודה על תשובתכם הדחופה על מנת שנוכל לשקול המשך צעדינו, לרבות הגשתה של תובענה ייצוגית.
בכבוד רב,
עודד פלר, עו"ד
