צילום: ריטה יורקוביץ'באוגוסט 2010 פנו בִמקום – מתכננים למען זכויות תכנון והאגודה לזכויות האזרח ליו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים. בפנייתם טענו הארגונים כי טיוטת תכנית המתאר המקומית ירושלים 2000 משמשת לפסילת תכנית בנייה רבות במזרח העיר, וזאת למרות שהפקדתה בפועל מעוכבת כמעט שנתיים. הארגונים דרשו כי הוועדה המחוזית תבטל את החלטתה בדבר הפקדתה להתנגדויות של תכנית המתאר, ובמקביל תפסיק להסתמך על הוראות טיוטת התכנית בהחלטותיה לדחיית תכניות המוגשות לאישורה.
בתשובת הוועדה המחוזית נאמר, כי הוועדה רואה בתכנית מתאר ירושלים 2000 משום תכנית מנחה, אשר ההסתמכות עליה היא מקובלת ואף רצויה. בתגובה לכך, שלחו האגודה לזכויות האזרח ועמותת במקום מכתב נוסף ביום 6.3.2011, שבו הבהירו כי עקיפתם של דיני התכנון והבניה – המחייבים הליך מוסדר לאישור תכניות מתאר, לרבות שיתוף הציבור וקבלת התנגדויות – באמצעות השימוש בתכניות מנחות, היא פרקטיקה פסולה, ובוודאי שאיננה יכולה להוות תחליף ארוך-טווח לתכניות מתאר מאושרות כדין. משום כך, ביקשו האגודה לזכויות האזרח ובמקום מהוועדה המקומית להחליט על הפקדת התכנית להתנגדויות, ולחילופין – להפסיק להסתמך על התכנית כתכנית מנחה. להלן המכתב במלואו.
האגודה לזכויות האזרח בישראל | במקום – מתכננים למען זכויות תכנון
6 במרץ, 2011
לכבוד:
גב' רות יוסף
הממונה על המחוז
יו"ר הוועדה המחוזית לתו"ב
משרד הפנים
רח' שלומציון המלכה 1
ירושלים 91010
הנדון: תוכנית המתאר המקומית לירושלים – 2000
סימוכין: מכתב מנכ"ל משרד הפנים מיום 3.2.2010
חלפה למעלה משנה מאז שהודיענו מנכ"ל משרד הפנים באותה עת, רו"ח גבי מימון (במכתבו שבסמך מיום 3.2.2010, שהועבר באמצעותך), כי יש להניח שהתיקונים הדרושים לשם הפקדת תוכנית המתאר לירושלים "יבואו לקראת סיום בשבועות הקרובים".
חלפה כמעט חצי שנה מאז מכתבך שבסמך, בו הודעת לנו, כי בכוונת הוועדה המחוזית להמשיך ולהשתמש בטיוטת התוכנית כ'מסמך מדיניות, תוכנית מנחה המשקפת את מדיניות התכנון של הוועדה', מבלי שיש הערכה מתי תופקד – אם בכלל. כלומר, הוועדה המחוזית רואה בתוכנית שהוכנה אך לא הופקדה משום 'מסמך מדיניות' או 'תוכנית אב', והיא מתכוונת להמשיך לעשות בה שימוש לשם הנחיית שיקול דעתה.
עמדתנו היא, כי מצב דברים זה אינו יכול להמשיך עוד, ועל הוועדה המחוזית לבחור בין שתי חלופות: להפקיד את התוכנית ולקדם את המשך הליכי הדיון בה, או לא לקדם אותה ולא להמשיך לראות בה 'תוכנית מנחה' או 'מסמך מדיניות'.
עמדה זו מושתתת על הטעמים הבאים, אשר מובאים בקיצור המתחייב:
1. 'מסמכי מדיניות' או 'תוכניות אב' הם מסמכים שמאמץ מוסד התכנון במסגרת הליך לא סטאטוטורי, בהליך פנימי, ששקוף כלפי הציבור בהתאם לשיקול דעת מוסד התכנון. מוסד התכנון יכול לאמץ את המסמכים הנ"ל כהנחיות פנימיות כלליות להפעלת סמכויותיו, תוך הותרת גמישות לסטות מהן במקרים המתאימים.
יצוין, שאין זהות בין השניים. 'תוכנית אב' היא בדרך כלל שלב ביניים לקראת תוכנית מתאר. היא לכן מפורטת הרבה יותר מאשר 'מסמך מדיניות', חלה על מרחב או אזור שלם, וכוללת הוראות בנושאים שונים, בדומה לתוכנית מתאר. 'מסמך מדיניות', לעומת זאת, הוא בדרך כלל נושאי, מתייחס להיבט מסוים או מספר היבטים מוגבל הקשורים זה לזה, וקובע לגביו או לגביהם עקרונות כלליים להנחיית שיקול הדעת של הרשות.
2. דוגמא טובה למסמך מדיניות הוא זה שנדון בעע"מ (מנהליים) 9156/05 משה גרידינגר נ' מריוס ושרון ראפ, תקדין-עליון (2008). שם דובר במסמך מדיניות מובהק – ללא פרטי פרטים תכנוניים, החל על רחוב ראשי אחד בחיפה באורך של כ-2,000 מטרים, ועיקרו מתייחס לשלב הרישוי – קריטריונים לאישור הקלות ושימושים חריגים.
3. אין חולק, כי בענייננו אין המדובר במסמך שהוכן על-מנת שיאומץ כ'תוכנית אב' או 'מסמך מדיניות', אלא בתוכנית מתאר שהוכנה לצורך הפקדה ואישור על-פי ההליך הסטאטוטורי.
כלומר, מבחינה מהותית וצורנית, התוכנית אינה 'מסמך מדיניות' ואינה 'תוכנית אב'. היא תוכנית מתאר שנמנעים מלהפקיד אותה (ככל הנראה מתוך הנחה שהתנגדות של גופים שונים – ממשלתיים, מקומיים או אחרים, לא תאפשר את אישורה במתכונת הנוכחית), אך בפועל מאמצים את הוראותיה ל"הכוונת" שיקול הדעת של הוועדה המחוזית.
4. מכל מקום, אין חולק אודות הבעייתיות הגלומה במסמכים תכנוניים "מנחים": הם אינם עוברים הליך תכנוני, אין בהם התנגדויות, אין בהם זכות ערר להירארכיה תכנונית גבוהה יותר, ויש בהם מימד של חוסר וודאות. הם פוגעים בשקיפות ובדמוקרטיזציה של הליכי התכנון, שהוכרו על-ידי בית המשפט העליון כעקרון יסוד בדיני התכנון והבנייה (עע"מ 10112/02 אדם טבע ודין ואח' נ' הוועדה המחוזית לתו"ב – מחוז ירושלים, פ"ד נח (2), 817.
5. ואמנם, מבקר המדינה מתח בדו"ח הביקורת לשנת 2010 ביקורת חריפה על השימוש בתוכנית לא סטאטוטוריות כמו 'תוכניות אב', כתחליף לתכנון מסודר, שקוף, בהליכים הקבועים בחוק.
מדו"ח המבקר עולה, שגם עמדתו המקצועית של משרד הפנים עצמו היא, ש'תוכניות אב' הן בלתי רצויות, ויש להימנע מהן ככל שניתן. דו"ח המבקר מצטט ממכתב של מנהל מינהל תכנון ליועץ המשפטי של המשרד מיוני 2006, בו מתח ביקורת חריפה על דרך תכנונית א-סטאטוטורית זו: "תכניות אב למיניהן…אם אינן הופכות מייד לתכניות מתאר, עוקפות למעשה את הליך התכנון ותורמות , בסופו של דבר, לכאוס גדול: הן אינן שקופות דיין, אינן מובנות דיין, אינן מוכרות בהכרח על-ידי מקבלי ההחלטות, והופכות לעיתים קרובות כסות להמשך המצב הכאוטי".
מבקר המדינה מזכיר סיכום ישיבה במינהל התכנון מפברואר 2007 בו נקבע, כי "חד משמעית, לבטל את השלב של תוכניות אב ולהכין תוכניות מתאר בלבד".
בינואר 2009 הודיע משרד הפנים למבקר המדינה, כי "הוחלט במינהל התכנון להפסיק לקדם תוכניות כאלה ביישובים בהם הוא מקדם תוכניות מתאר". ירושלים עונה, כמובן, על קריטריון זה.
6. התנהלות הוועדה המחוזית בענייננו, כמו גם מכתבך, המהלל את מוסד התוכניות הבלתי סטאטוטורית, מתעלמים לחלוטין מעמדה מקצועית זו, בה מחזיק מינהל התכנון עצמו, הגורם התכנוני המקצועי העומד בראש הפירמידה הפרופסיונאלית-ממשלתית.
7. בענייננו, השימוש של הוועדה המחוזית בטיוטת תוכנית המתאר של ירושלים, שמתקדמת (או לא?) לקראת הפקדה, כ"מסמך מדיניות" – במשך תקופה ארוכה וללא מגבלת זמן, הוא בלתי סביר באופן קיצוני, ואולי מעבר לכך. הטעמים לבעייתיות המיוחדת של המצב בענייננו הם, בקצרה, אלה:
7.1. בענייננו מדובר, כאמור, בתוכנית מתאר שאומצה כמסמך מדיניות בעקבות אי הצלחת הוועדה המחוזית להפקידה, ולא במסמך מדיניות שנוצר מלכתחילה למטרה זו. לאור מורכבותה וריבוי פרטיה, לו היתה מופקדת ונדונה, אין כמעט ספק שהיתה עוברת שינויים. כלומר, עסקינן במקרה מובהק במיוחד של עקיפת הליך סטאטוטורי, התנהלות שזכתה לביקורת חריפה גם של מינהל התכנון עצמו.
7.2. התוצאה היא, שהוועדה המחוזית, שאינה מפקידה את התוכנית, "מאמצת" אותה כמסמך מדיניות / תוכנית אב, מבלי שפרטי אותה תוכנית עוברים הליכי התנגדות או ערר במועצה הארצית. מדובר בתוצאה בלתי מתקבלת על הדעת, הפוגעת בעיקרון החוקיות, ועוקפת את ההליך התכנוני.
7.3. בענייננו יש בדברים חומרה מיוחדת, וזאת משום ש'מסמך המדיניות' חולל מהפכה באופן התכנון במזרח ירושלים, בכך ש"חוסם" את דרך התכנון הכמעט יחידה שעומדת לרשותם של תושבי מזרח העיר.
7.4. אין חולק, שתוכניות המתאר הכלליות שאושרו במהלך השנים לשכונות מזרח ירושלים, ואשר ניתן להוציא מכוחן היתרים, לא היוו בסיס מספק לפיתוח, ולא נתנו ראשית מענה לצרכיה המינימאליים של האוכלוסייה במזרח העיר. במצב דברים זה, הדרך הכמעט יחידה שעמדה ועומדת לרשותם של תושבי מזרח העיר היתה ועודנה לקדם תוכניות נקודתיות, הכרוכות בשינוי ייעוד הקרקע למגורים. כך פעלה מערכת התכנון. בעלי מגרשים יזמו תוכניות נקודתיות, אשר נדונו על-ידי מוסדות התכנון ללא התנייה בתכנון כולל.
7.5. ואולם, "מסמך המדיניות" החדש, הידוע בציבור בכינוי "תכנית מתאר ירושלים 2000", (שכאמור לעיל, אינו אלא תוכנית מתאר שהוחלפה לה כותרת המסמך בשל אי היכולת להפקידה), קובע לעומת זאת, כי לא יאושרו בשטחי התוכנית תוכניות נקודתיות עד להכנתה של תוכנית כוללת לשטח ההרחבה (עיבוי) של השכונה או לשכונה כולה. סעיף 4.6.2 לתוכנית קובע כך: "במתחם המיועד ל"אזור מגורים עירוני מוצע" לא תופקד תכנית מפורטת אלא אם אושרה תכנית מתאר מקומית כוללת למתחם כולו..". מובן מאליו, שבעל מגרש פלסטיני המבקש לבנות את ביתו אינו יכול לקחת על עצמו – בודאי לא מעשית, וספק אם חוקית – את התכנון המפורט של האזור כולו. משמעות הדברים היא, שהדרך התכנונית הכמעט יחידה שהיתה פתוחה בפני תושבי מזרח ירושלים, נסגרה בפניהם. מדובר במהפכה.
7.6. אכן, כמצוין במכתבך, במקרים רבים מדובר באזורים שייעוד הקרקע בהם אינו למגורים (כלומר: תוכנית המתאר / מסמך המדיניות היא המאפשרת מלכתחילה את השימוש למגורים). אין בעניין זה כדי להשפיע במאום על דיוננו. בפועל, כך התנהל התכנון במזרח ירושלים, על-ידי שינוי נקודתי של ייעודי קרקע. את הדרך הזו חוסם עתה "מסמך המדיניות".
7.7. "מסמך המדיניות" משנה אפוא סדרי בראשית באופן התכנון במזרח ירושלים, תוך פגיעה קשה מאד ביכולתם של תושבי מזרח ירושלים, שהיתה ממילא מוגבלת מאד עוד קודם לכן, לתכנן ולבנות כחוק. שינוי כזה לא יכול שייעשה אלא בהליך תכנוני, שיעמוד להתנגדות מסודרת של הציבור, ולבחינה גם של ערכאת הערר (ובמקרה הצורך גם ביקורת שיפוטית). לא ניתן לשנות סדרי בראשית תכנוניים ב"מסמך מדיניות", על אחת כמה וכמה סדרי בראשית הנוגעים ישירות לזכויות אדם.
(והשווה למקרה שנדון בעע"מ 9156/05. שם היתה מטרת המסמך "לעשות סדר" בשיקולים לאישור שימושים חורגים, הקלות, וגם תוכניות נקודתיות לאורך הרחוב עליו חל, אך מבלי לעשות שינויים במדיניות שנהגה עד אותה עת. המטרה היתה ליצור קריטריונים אחידים ושקופים יותר, בעיקר בהליכי רישוי).
7.8. יודגש, כי מעבר לעמידה תמציתית כמובא לעיל על המהפכה שיוצרת ההוראה התכנונית החדשה והאופן בו היא "חוסמת" את אפיק התכנון הכמעט יחיד שהיה פתוח בפני תושבי מזרח ירושלים, אין אנו מנהלים כאן דיון על סבירותה של ההוראה החדשה (הדרישה לתכנון מפורט אזורי כולל). הסברייך במכתבייך לגבי התבונה שבהוראה החדשה הם בכל הכבוד בלתי רלוונטיים. הדיון אם מבחינה תכנונית מדובר בהוראה "נכונה" או "שגויה", מידתית או בלתי מידתית, חייב להיעשות במסגרת הליכי ההתנגדות והערר, בצורה שקופה, תוך מתן הזדמנות לכל גורם ותושב להביא את עמדתו בפני הוועדה, ומתן הזדמנות לבחון את הסוגיה גם בערכאת התכנון הארצית. כאשר מדובר בהוראה חשובה, המשנה סדרי בראשית תכנוניים במרחב התכנון המקומי, מקבלים הדברים משנה תוקף.
7.9. בנוסף, מסקירת החלטות הוועדה המחוזית עולה, כי היא רואה בהוראה עקרונית זו הקבועה בתוכנית המתאר משום הוראה "מחייבת" ולא "מנחה". תוכניות נדחות למעשה על הסף (באמצעות נוהל "NO GO"), בין אם לאחר דיון בוועדה ובין אם לפני דיון, בנימוק שאינן עולות בקנה אחד עם הוראת התכנון הכולל שבתוכנית המתאר החדשה. התנהלות זו מעצימה כמובן את חומרת הדברים, שכן היא מעידה שאין המדובר מבחינת הוועדה המחוזית ב'מסמך מדיניות' "מנחה". מעמדו המשפטי של מסמך מדיניות הוא כאמור כשל הנחיות מינהליות ולא כשל חקיקה. לפיכך, החלתו איננה אוטומטית, והרשות שאימצה אותו מחויבת בהפעלת שיקול דעת עצמאי לגבי כל מקרה ומקרה המובא לפניה. הדחייה על הסף של תוכניות נקודתיות במזרח ירושלים משום שאינן עולות בקנה אחד עם הוראת התכנון הכולל שב"מסמך המדיניות" (ברובם המכריע של המקרים אם לא בכולם), מוכיחה כי אין המדובר במסמך מדיניות, אלא בתוכנית שנוהגים לפיה בפועל, מבלי שעברה הליך סטאטוטורי.
8. מצב הדברים הנוכחי אינו יכול להימשך. הפגיעה בתושבי מזרח העיר קשה ומובנת מאליה. התושבים מקדמים תכניות (כולל ההוצאות הכספיות הנדרשות) על מנת להתמודד עם מצוקה אמיתית וקשה. ההתנהלות החדשה מחמירה מאד מציאות שהיתה קשה מאד מלכתחילה. מחד אין מופקדת תוכנית המתאר החדשה, המשנה בהוראותיה סדרי בראשית, באופן שיאפשר לתושבים להשפיע עליה. מאידך, הוועדה המחוזית כבר אימצה את אותו שינוי דרמטי בהסתמכותה על אותה תוכנית, מבלי שעברה הליך סטאטוטורי.
על הוועדה לבחור בין הפקדת התוכנית לבין ביטול אימוצה כ"מסמך מדיניות". יודגש, שביטול מסמך המדיניות אין משמעו שהוועדה המחוזית לא תוכל ליתן משקל לעקרונות התכנון שמנחים אותה (ושהנחו אותה גם בגיבוש תוכנית המתאר), אך זאת ייעשה במסגרת איזון אינטרסים רגיל, ולא מתוך נקודת מוצא של מסמך מדיניות/תוכנית אב, הקובעת נקודת מוצא ובררת מחדל של אי אישורו של תכנון נקודתי, ומעמיסה נטל כבד, אולי בלתי אפשרי, על כתפי התושבים, להצדיק "סטייה" מתוכנית מנחה זו.
בסוף חודש מרץ תמלא חצי שנה למכתבך שבסמך. נבקש להודיעכם, כי במידה ולא נקבל עד לאותו מועד הודעה בדבר התקדמותה של הוועדה המחוזית לכיוון אחת משתי החלופות – הפקדת התוכנית להתנגדויות, או הפסקת ההסתמכות עליה כ'מסמך מדיניות/תוכנית מנחה', תוגש עתירה מינהלית בעניין.
בכבוד רב,
קרן צפריר, עו"ד ישי שנידור, עו"ד
האגודה לזכויות האזרח היועץ המשפטי ל'במקום'
