עיקרי דו"ח האגודה לזכויות האזרח בישראל, שפורסם בדצמבר 1999, העוסק ביישומה של הזכות לשוויון
נעמה ישובי
הזכות לשוויון היא אחת מזכויות היסוד של האדם והיא הוכרה הן במסמכים בינלאומיים והן במגילת העצמאות של מדינת ישראל, בה נקבע כי המדינה "תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין."
מסמך זה הוא תקציר של דו"ח בו אנו בוחנים את יישומה של הזכות לשוויון בישראל להלכה ולמעשה ומצביעים על מוקדי האפליה במציאות הישראלית. הדו"ח מבוסס על חומרים שנאספו באגודה לזכויות האזרח בישראל, לרבות נתונים רשמיים, מחקרים אקדמיים, התדיינויות משפטיות ודוחות של ארגונים עמיתים.
הפרק הראשון מנתח את מהותה של הזכות לשוויון ואת החובות המוטלות על המדינה מכוח זכות זו, תוך ניסיון לאתר את נקודות התורפה ולהציע דרכים להתמודדות עם הבעיות בתחום זה, לרבות דוגמאות למנגנונים המופעלים בהצלחה במדינות אחרות.
הפרקים הבאים כוללים סקירות על אי-שוויון ואפליה בישראל, בשלושה תחומים נבחרים: עבודה, חינוך ופלילים. התמונה העולה מהם היא של אפליה קשה ובוטה של המיעוט הערבי בישראל, בכל תחום שנבדק, וכן של אי-שוויון ואפליה על רקע מין, מוגבלות, גיל ונטייה מינית.
שוויון – הלכה ומעשה
הזכות לשוויון היא אחת מזכויות היסוד של האדם והיא הוכרה הן במסמכים בינלאומיים והן במגילת העצמאות של מדינת ישראל, בה נקבע כי המדינה "תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין."
זכות האדם – חובת המדינה
מהזכות לשוויון נגזרת חובה של המדינה וזרועותיה השונות, בראש וראשונה להימנע מאפליה בעצמה ולפעול נגד אפליה, אך גם לנקוט צעדים חיוביים לתיקון אי-שוויון הקיים בחברה, למשל ביחס לאי-שוויון שהוא תוצאה של קיפוח היסטורי. בהקשר זה אנו עומדים על העיקרון (שהתקבל גם פעמים רבות על-ידי שופטי בית המשפט העליון) שלעיתים, ובמיוחד כשמדובר בהקצאת משאבים, שוויון יושג דווקא בהקצאה בלתי זהה.
אפליה היא התייחסות בלתי-שווה, המבוססת על נתונים בלתי-רלוונטיים ועל פי רוב נובעת מדעות קדומות כלפי קבוצה מסוימת או מאינטרסים מנוגדים. היא יכולה להתבטא בחקיקה מפורשת המפלה נגד אותה קבוצה (משטר האפרטהייד בדרום אפריקה היה הביטוי המובהק לאפליה כזו) או בקביעת קריטריונים בלתי-רלוונטיים שמפלים את אותה קבוצה באופן ישיר או עקיף. דוגמה לשיקולים בלתי-רלוונטיים היוצרים אפליה היא השימוש בקריטריון של "שירות צבאי" כתנאי קבלה למשרות, שאין קשר בינן לבין ניסיון או רקע צבאי.
מדינת ישראל היא אחת המדינות הדמוקרטיות הבודדות שלא עיגנה בחוק את זכותו של אדם לשוויון בכל תחומי חייו. זאת בניגוד להתחייבותה הבינלאומית, בהיותה צד לאמנות האוסרות על אפליה ומחייבות לעגן את איסור האפליה בחוק, ובניגוד להכרה בעקרון השוויון כבר בהכרזה על הקמת המדינה, שכללה התחייבות כי מדינת ישראל "תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין…". הסיבה לכך טמונה בהתנגדות המפלגות הדתיות לחקיקה שתחיל את עקרון השוויון בתחום המעמד האישי .
בעשור האחרון אנו עדים לחיזוק המעמד המשפטי של עקרון השוויון בישראל. שורה של חוקים עיגנו את איסור האפליה בעבודה, בחינוך ובבריאות, ביססו את שוויון הזכויות לנשים והכירו בזכות לשוויון של אנשים עם מוגבלות. עדיין בולטים בחסרונם חוקים האוסרים אפליה בדיור ובאספקת מצרכים ושירותים, המוצעים לציבור הרחב. גם בית המשפט העליון הכיר בזכות לשוויון כזכות יסוד וביסס הכרה זו ככל שהדבר נוגע לאפלייתן של נשים, וכן לאפליה על רקע גיל, נטייה מינית ומוגבלות. דווקא הקבוצה המופלית ביותר בישראל – המיעוט הערבי – לא זכתה להגנה מפני אפליה, אלא במקרים ספורים.
בעוד שבמישור ההצהרתי דוגלת ישראל בעקרון השוויון אין העיקרון מתורגם למישור המעשי ואפליה בתחומים רבים היא נפוצה ומושרשת.
הניסיון במדינות רבות מלמד כי גם כאשר קיימים חוקים נגד אפליה, אכיפתם נתקלת בקשיים רבים. כדי להיטיב להתמודד עם אפליה יש צורך בגוף בעל סמכויות נרחבות אשר יפעל ליישום החוק. במדינות רבות ממלאות תפקיד זה נציבויות, שהוקמו מכוח חוקי שוויון והופקדו על אכיפתם. הנציבויות פועלות לצד הרשות המבצעת והרשות המחוקקת, תוך שיתוף הציבור הרחב וקבוצות רלוונטיות, והצליחו לקדם את אכיפת איסורי האפליה.
העדפה מתקנת היא אמצעי להשגת שוויון מהותי. ועדת האו"ם לזכויות האדם קבעה, כי "עקרון השוויון מחייב לפעמים לנקוט העדפה מתקנת על מנת להפחית ולבטל תנאים המסייעים או גורמים להפלות. לדוגמה, במדינה שבה חלק מסוים מהאוכלוסייה שרוי בתנאים המונעים או מגבילים את הנאתם מזכויות האדם, על המדינה לנקוט פעולה לתיקון תנאים אלה. פעולה כזו אפשר שתהיה כרוכה במתן יחס של העדפה, בעניינים מסוימים, לאותו חלק של האוכלוסייה בהשוואה לשאר האוכלוסייה, לזמן מוגבל. עם זאת, כל עוד יש צורך בפעולה כזו לתיקון האפליה בפועל הבחנה כזו תיחשב לגיטימית לפי האמנה."
אי-שוויון בתחום העבודה
הזכות לשוויון בעבודה נובעת בראש וראשונה מזכות היסוד לשוויון וזכתה גם להכרה כזכות אדם העומדת בפני עצמה, הן במשפט הבינלאומי והן במשפט הישראלי. היא חלה על כל השלבים הקשורים לעבודה החל בהכוונה לעבודה וההכשרה המקצועית, דרך הקבלה לעבודה, תנאי העבודה, הקידום בעבודה והשכר ועד לתנאי הפרישה מהעבודה. הזכות לשוויון לעבודה כוללת שלושה מרכיבים: איסור אפליה, ביצוע התאמות סבירות לעובדים עם צרכים מיוחדים ונקיטת צעדים של העדפה מתקנת כלפי עובדים המשתייכים לקבוצות מסוימות.
מאז 1988 אנו עדים לתנופה משמעותית בכל הנוגע לעיגון החוקי של הזכות לשוויון בעבודה, וגם פסיקת בתי המשפט בישראל הכירה בזכות לשוויון בעבודה כזכות יסוד – אלא שבפועל אפליה בעבודה היא תופעה נרחבת בישראל.
בשל העדר אכיפה יעילה הוגשו לבתי המשפט רק תביעות ספורות לפיצוי עונשי על אפליה בתעסוקה. ידוע לנו על כ-15-20 פסקי דין שניתנו בנושא זה, רובם המכריע נוגע לאפליה בשל מין, ואחדים נוגעים לאפליה בשל גיל. ככל הידוע לנו לא ניתן עד היום פסק דין הנוגע לאפליה בעבודה על רקע לאום. בימים אלה נידונות בבתי הדין לעבודה שתי תביעות כאלו.
מאחר שבחקיקה האוסרת אפליה אין די, פותחו במדינות שונות מודלים אחדים ליישום חובתה של המדינה. אחד המודלים הללו הוא הקמת נציבות לשוויון הזדמנויות בעבודה. הנציבות היא גוף ממלכתי בעל סמכויות ומשאבים מתאימים, שתפקידו לחקור תלונות באופן אפקטיבי, ליזום חקירות, להוציא הנחיות למעסיקים, לפעול להגברת מודעות עובדים לזכויותיהם ומעסיקים לחובותיהם, ליזום מחקרים בנושא וכדו`. נציבות מעין זו קיימת למשל בארצות-הברית.
אמצעי יעיל לאכיפת העסקה שוויונית במגזר הפרטי הוא הסדר משפטי המחייב ספקים וקבלנים, המעוניינים לגשת למכרזים ממשלתיים לגבי אספקת מצרכים או שירותים לממשלה, לעמוד בדרישות מסוימות לגבי העסקה שוויונית ואי-אפליה. הפרת דרישות אלו גוררת סנקציות מרתיעות.
על המגמות הרווחות בשוק העבודה אפשר ללמוד הרבה ממודעות ה"דרושים" המתפרסמות בעיתונים. לעתים קרובות אין כל קשר בין הדרישות מהמועמדים כפי שמופיעות במודעה, לבין מהות התפקיד. רווחות במיוחד הדרישות לעובדים צעירים (בשנות העשרים והשלושים שלהם), ששירתו בצבא.
סממן מובהק של אפליה הוא קביעת קריטריון קבלה שהוא לכאורה קריטריון ענייני, אך למעשה אין לו כל הצדקה. הדוגמא הנפוצה לקריטריון כזה בישראל היא הדרישה של שירות צבאי ממועמדים לעבודה. במקרים רבים מהווה קריטריון זה "מסננת", שנועדה לנפות בעיקר מועמדים ערבים. גם בפני עולים חדשים ואנשים עם מוגבלות נחסמות משרות בדרך זו.
משרד העבודה והרווחה נכשל כישלון חרוץ בכל הנוגע לפעולה נגד אפליה בעבודה. אחת הסיבות לכך היא משאבים מצומצמים וסמכויות מוגבלות.
בשירות המדינה עובדים למעלה מ50- אלף איש. זהו סקטור תעסוקתי הנתון לשליטת הממשלה, מדיניות ההעסקה והשכר בשירות המדינה מבטאת את עמדת הממשלה כמעסיק ויש לה השפעה רבה על שאר המשק. כפי שציינו, על המדינה מוטלת חובה לא רק למנוע אפליה על-ידי גורמים פרטיים אלא – קודם כל – להימנע מאפליה בעצמה. אפליה של עובדים (ומועמדים לעבודה) בשירות המדינה משמעה הפרת החובה הזו.
אפליה בעבודה על רקע לאום
אפליית עובדים ערבים היא תופעה נרחבת ומושרשת. הזוכה (לפי סקרי דעת קהל) לתמיכה בקרב שני-שלישים מהאזרחים היהודים.
הנתונים לגבי העובדים הערבים בשירות המדינה מעידים על אפליה קשה: העובדים הערבים מונים פחות מ-5% מעובדי המדינה, ורק 6.2% מהעובדים שנקלטו בשנה האחרונה; בארבע הדרגות העליונות בדירוגים העיקריים מועסקים 70 עובדים ערבים בלבד; ברוב משרדי הממשלה יש עובדים ערבים בודדים (לא יותר מעשרה); מאז קום המדינה לא מונה אזרח ערבי לתפקיד מנכ"ל או אף משנה למנכ"ל של משרד ממשלתי.
תוכנית שנועדה להגדיל את שיעור העובדים הערבים בקרב עובדי המדינה לא הביאה לשינוי משמעותי: רובם מועסקים בדרגים בינוניים ונמוכים, מחוץ להנהלות המשרדים בירושלים, ורק מיעוט קטן ביותר מהם מועסק במשרות שאינן קשורות ישירות למגזר הערבי או כאלו שמהוות פריצת דרך מבחינת סוג המשרות שבהן החזיקו ערבים במשרדי ממשלה בעבר. לאחרונה קיבלה הכנסת בקריאה טרומית הצעת חוק של ח"כ עזמי בשארה להעדפה מתקנת שתביא לייצוג הולם של האוכלוסייה הערבית בשירות המדינה.
בחברות הממשלתיות מועסקים אזרחים ערבים בודדים. לדוגמה, בחברת החשמל, מתוך כ-13,000 עובדים מועסקים שישה ערבים. חברת אל-על קלטה רק לאחרונה דייל ודיילת ערבים, וזאת בעקבות ביקורת ציבורית נוקבת על כך שאינה מעסיקה ערבים.
מצבם של הערבים מבחינת ייצוג בסגל האקדמי גרוע ביותר, עד כדי כך שמספרם אינו מאפשר ניתוח סטטיסטי של הנתונים. עד תחילת העשור היו בישראל כ- 12 מרצים ערבים מתוך כ- 5,000 אנשי סגל בכיר בכל האוניברסיטאות. כיום עומד מספר המרצים הערבים באוניברסיטאות על 35.
גידול מסוים במספר המרצים הערבים הושג באמצעות תוכנית מעוף שהחלה לפעול לפני שמונה שנים במגמה לעודד קליטת אקדמאים ערבים. לתוכנית זו ערך רב ב"פריצת הדרך" לאקדמאים ערבים אך ללא נקיטת צעדים נוספים ספק אם תביא לשינוי משמעותי.
אפליה בעבודה על רקע מיגדר
נשים מובטלות יותר, מרוויחות פחות ומיוצגות פחות בעמדות ניהול.
13.62% אחוז מהנשים העובדות במשרה מלאה משתכרות מתחת לשכר המינימום, לעומת 5.01% מהגברים העובדים במשרה מלאה.
נשים מרוכזות בדרך כלל בענפי השירותים (הוראה, עבודה סוציאלית) ואילו במקצועות יוקרתיים ומתגמלים (ניהול, היי-טק) ייצוגן מזערי. לדוגמה, בחברת אינטל רק 20% מבין 3,500 העובדים הן נשים ורק 17% מהן עוסקות בתחומים הטכניים הטהורים.
מערך ההכשרה המקצועית מאפשר להכשיר ולהסב עובדים למקצועות נדרשים ולהחזיר למעגל העבודה עובדים שנפלטו ממנו. בדיקת הנתונים לגבי קורסים להכשרה מקצועית מלמדת על אפליה קשה כלפי נשים. בשנת 1997 רק 35% מתקציב ההכשרה המקצועית הוקצה להכשרה מקצועית לנשים, אף שאחוז הנשים המובטלות גבוה מאחוז הגברים המובטלים.
נשים הן מיעוט בקרב המשתתפים בקורסים עתירי טכנולוגיה. משרד העבודה והרווחה מנמק זאת בנתוני פתיחה שונים של המופנים להכשרה מקצועית ויחסם של מעסיקים להעסקת נשים במקצועות המקובלים כגבריים. בהסבר זה מתנער האגף להכשרה ולפיתוח כוח אדם מחובתו לפעול לשיפור נתוני הפתיחה הנחותים של נשים ומאמץ את הנורמות המפלות של מעסיקים.
נשים הן רוב בין עובדי המדינה, אך ככל שעולה דרגת המשרה יורד אחוז הנשים המועסקות בה. בדרגות הבכירות של שירות המדינה נמצאות מעט נשים. כיום מכהנות רק שתי נשים כמנכ"ליות של משרדים ממשלתיים. אחת מהן (מנכ"ל משרד המשפטים) אמורה לסיים את תפקידה ומחליפה המיועד הוא גבר.
על מנת לפרוץ את "תקרת הזכוכית" המונעת מנשים להתקדם אל הדרגות הבכירות, תוקן ב-1995 חוק שירות המדינה (מינויים), ונקבע בו הכלל של חובת ייצוג הולם לבני שני המינים. חשוב להדגיש: אין מדובר בוויתור על העיקרון של קבלת עובדים על בסיס הכישורים הרלוונטיים לתפקיד, אלא על מתן עדיפות, בין המועמדות/ים המתאימים, לבת/ן המין שאינו זוכה לייצוג הולם. מאז כניסת החוק לתוקף לא חל שיפור בייצוגן של נשים בשירות המדינה. יתר על כן: בשנה האחרונה חלה הרעה.
שורה ארוכה של מכשולים עומדת בפני יישומו המלא של החוק. משרדי הממשלה השונים אינם תופסים את הוראות החוק כמחייבות אותם לפעולה כלשהי, ודבקים, אם בכלל, בפרשנות המצמצמת לפיה נציב שירות המדינה לבדו מחויב בפעולה פוזיטיווית על פי החוק. נציב שירות המדינה, מצידו, לא הכין תוכנית ממשית להגברת הייצוג ההולם לנשים, ופירש את חובותיו על פי התיקון פירוש מצמצם המוגבל למינויים בדרך של מכרז, כך שמשרות הפטורות ממכרז (מאות משרות בשירות המדינה) אינן כלולות ושיטת המינויים בפועל יוצרת עובדות בשטח שמונעות מינוי נשים. מכשול נוסף ליישום החוק: מטרות עמומות והעדר משאבים.
אחוז הנשים בין הסטודנטים לתואר ראשון עלה בהדרגה בעשורים האחרונים וכיום הן למעלה ממחצית הסטודנטים לתואר ראשון ושני (בתשנ"ו – 57.5% ו-55.8% בהתאמה) וקרוב למחצית הסטודנטים לתואר שלישי (בתשנ"ו – 46%). לעומת זאת בסגל האקדמי ייצוגן נמוך, ויורד עוד יותר ככל שעולים בהירארכיה האקדמית. ב1997- היו הנשים בסך-הכול 22% מחברי הסגל האקדמי הבכיר ורק 7.8% מהפרופסורים מן-המניין.
קידומן של נשים בסגל האקדמי איטי באופן משמעותי ביחס לקידומם של גברים.
המלצות שהוגשו לשר החינוך לשינוי מצב זה לא אומצו, למעט אחת – מינוי ממונה על מעמד האישה בכל מוסד אקדמי. בפועל רוב המשרות הללו אינן מאוישות כיום וגם המוסדות שמינו ממונה כאמור, לא העניקו לה תקציבים וסמכויות שיאפשרו לה למלא את תפקידה כראוי.
אפליה בעבודה על רקע גיל
רבות מהמשרות בשירות המדינה מוגבלות לצעירים גם כאשר אין כל קשר בין מהות התפקיד לכושר גופני. מעבר למגבלות פרטניות קיימת מגבלת גיל גורפת על כלל המועמדים לעבודה בשירות המדינה. עובדים שגילם עולה על חמישים שנה יכולים להתקבל לעבודה בשירות המדינה רק על פי חוזה מיוחד ולא כעובדי מדינה במינוי.
אי-שוויון בעבודה על רקע מוגבלות
שיעור האבטלה הכללי בישראל הוא גבוה (כ-9%), אך שיעור האבטלה בקרב האנשים עם מוגבלות מרקיע שחקים: ח?רשים 18%-22% , עיוורים כ-72%, אנשים עם נכויות קשות, מחלות גוף, מחלות נפש ופיגור שכלי 75%-70%. מצב זה הוא תוצאה לא רק של אפליה על ידי מעסיקים, המעדיפים שלא להעסיק אנשים עם מוגבלות, אלא של העדר פעולות יזומות מטעם המדינה, לעודד העסקת אנשים עם מוגבלות. מדינות המייחסות חשיבות למציאת פתרונות תעסוקה לעובדים בעלי כישורים מוגבלים (כגון הולנד, שוודיה, ספרד, לוקסמבורג ודנמרק) מפעילות תוכניות שונות לעידוד העסקת עובדים בעלי מגבלות פיזיות ונפשיות, הכוללות: הענקת סובסידיה בסכום קבוע לכל מפעל המגייס עובד נכה; השתתפות הממשלה בשכרו של העובד המוגבל במשך תקופה בת שנה עד שנתיים; פטור כללי או חלקי מתשלומי המעסיק לביטוח הלאומי; תוכניות להכשרה מקצועית פנים-מפעלית המיועדות לנכים במימון הממשלה.
בארצות הברית הודיע בשנה שעברה הנשיא קלינטון על תוכנית לקידום העסקת אנשים עם מוגבלות על-ידי הממשל הפדראלי. קלינטון קרא לכל הסוכנויות הפדרליות לגייס לעבודה אנשים עם מוגבלות, לקדמם, לבצע התאמות סבירות עבור מועמדים ועובדים עם מוגבלות ולשמש מודל לשוק התעסוקה הפרטי. בישראל תוקן ב-1998 חוק שירות המדינה ונוספה לו חובת ייצוג הולם של אנשים עם מוגבלות בקרב עובדי המדינה. ככל הידוע לנו לא נקט נציב שירות המדינה או כל גורם ממשלתי אחר בצעדים כלשהם ליישום חקיקה זו.
אי-שוויון בעבודה על רקע מוצא
מזרחים ילידי הארץ, נמצאים במעמד נחות בשוק העבודה בהשוואה לעמיתיהם האשכנזים. הגורם המרכזי למצב זה הוא פערי ההשכלה בין שתי הקבוצות. גורם נוסף הוא מקום המגורים והייצוג הגבוה של יוצאי אפריקה ואסיה ביישובי פריפריה, שבהם ההזדמנויות התעסוקתיות פחותות.
בקרב העולים יוצאי אתיופיה קיים שיעור גבוה של אבטלה. מחקר שבדק מדגם מייצג של 850 משפחות הראה כי בשני-שליש מהמשפחות אין מפרנס.
למזרחים יש סיכוי גבוה יותר להיות מובטלים.
מזרחים גם משתכרים, בממוצע, פחות מאשכנזים: פערי השכר לא רק שלא הצטמצמו במשך השנים אלא אף התרחבו: אם ב1982- הכנסתו הממוצעת של גבר מזרחי בשיא הקריירה (גילאי 54-40) היתה בין 65% ל70% מההכנסה הממוצעת של גבר אשכנזי באותו גיל. ב1995- הכנסה ממוצעת של גבר מזרחי בן 40 ומעלה הגיעה רק ל- 62%-61% משכרו של גבר אשכנזי באותו גיל.
לאשכנזים ייצוג גבוה בין העוסקים במקצועות אקדמיים וניהוליים ששכר גבוה בצידם, ואילו למזרחים ייצוג גבוה בקרב עובדי מקצועות "הצווארון הכחול".
אי-שוויון בתחום החינוך
חינוך והשכלה הם הכלי החשוב ביותר לצמצום פערים חברתיים וכלכליים ולהגברת השוויון. כאשר כלי זה ניתן באופן בלתי-שוויוני התוצאה היא הגברת אי-השוויון בחברה.
הקצאה שוויונית של משאבים לקבוצות השונות אינה מספקת על מנת להגיע לשוויון, משום שהשוויון שאנו שואפים אליו (ראו: הזכות לשוויון – הלכה ומעשה) הוא השוויון בתוצאות, ובהקשר זה – בהישגים החינוכיים. גישה זו מחייבת העדפה מתקנת והקצאת-יתר של משאבים לקבוצות תלמידים שנקודת המוצא שלהם נחותה. גישה זו אולי אומצה ברמה ההצהרתית אך לא קיבלה ביטוי מספיק בפועל. פעולה בלתי-מספקת של המדינה כמוה כהזמנה להיווצרות "חינוך אפור". הורים בעלי אמצעים רוכשים מכיסם את שירותי החינוך שהמדינה אינה מספקת והפערים הולכים ומעמיקים.
ניתן להצביע על מגמה של צמצום אי-השוויון בחינוך בישראל בשני מדדים: שיעור ההשתתפות בלימודים ושיעור הזכאים לתעודת בגרות. אך קצב הצמצום הוא איטי, היקפו בלתי-מספק וסגירת הפערים אינה נראית לעין. כאשר בוחנים את המגמות לאורך שנים ועשרות שנים, מתקבל רושם של מירוץ במעלה המדרגות היורדות: עד שמצליחים לשפר את ההישגים ולעבור את הר?ף, מתברר שהרף עלה בינתיים. תחילה היה היעד השלמת הלימודים בבית הספר התיכון, אחר-כך הוא עמד על תעודת הבגרות, כיום לתעודת בגרות בפני עצמה יש ערך מוגבל, והרף עלה לתעודת בגרות איכותית, המאפשרת קבלה לאוניברסיטאות.
אין בישראל איסור חוקי לגבי אפליה בחינוך למעט איסור על אפליה מטעמים עדתיים ואיסור על אפליה בין מועמדים בקבלה ללימודים גבוהים. בכמה וכמה פסקי דין התייחס בית המשפט העליון לזכות לשוויון בחינוך ופסל אפליה בחינוך על רקע השתייכות קבוצתית. במקרים אחרים, עצם הגשת העתירה הביאה למפנה ולהפסקת האפליה מבלי שניתן פסק דין.
אפליה בחינוך על רקע לאום
הילדים הערבים נתונים לאפליה ממושכת ובמשך שנים רבות קופחו באופן שיטתי בכל הנוגע להקצאת משאבים לחינוך. מדינת ישראל הכירה בעובדה זו בדו"ח שהגישה בשנת 1997 לוועדת האו"ם לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות.
היבט חשוב של האפליה בחינוך נוגע למעמדו של החינוך הערבי ולתכניו: מערכת החינוך היא גורם מרכזי בעיצוב אישיותו התרבותית של הדור הצעיר, ולהנחלת הערכים הלאומיים והחברתיים. מן הראוי אפוא שמערכת החינוך למיעוט הערבי תיהנה ממעמד אוטונומי ותונהג על ידי הנהגה חינוכית-מקצועית ערבית, באופן שיאפשר למיעוט הערבי לשלוט בעיצוב זהותו הלאומית ובהתפתחותה, לרבות באופן העברתה לדור הצעיר, כפי שהדבר נעשה, למשל, בחינוך הממלכתי-דתי בישראל. במתכונת הנוכחית מערכת החינוך הערבית אינה נהנית ממעמד אוטונומי. העדר העצמאות לחינוך הערבי ניכר בתוכניות הלימודים של החינוך הערבי, שלא ניתן בהן ביטוי של ממש לייחוד התרבותי והלאומי של המיעוט הערבי בישראל.
נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מעידים על מגמה של צמצום הפערים בין יהודים לערבים הן מבחינת הקצאת משאבים והן מבחינת ההישגים החינוכיים. אולם עדיין יש פערים גדולים בשיעורי הזכאות לתעודת בגרות ובשיעורי ההשתתפות בחינוך הגבוה, וגם כיום הקצאת השירותים לחינוך העברי עולה על הקצאת השירותים לחינוך הערבי. בין התחומים בהם חל שיפור: עלייה בהשכלת המורים הערבים; צמצום הפער במספר שעות ההוראה ובמספר התלמידים למורה; גידול בשיעור התלמידים הערבים הלומדים בחינוך העל-יסודי וצמצום הפער במיוחד בין בנות ערביות ליהודיות; גידול בשיעור הזכאים לתעודת בגרות. בכל אלה, יש להזכיר עדיין קיים פער גדול בין יהודים לערבים.
שיעור הנשירה בקרב התלמידים הערבים גבוה ביותר ועולה בהרבה על שיעור הנשירה בקרב בני גילם היהודים. חרף מצוקת הנשירה בבתי הספר הערביים, חלקם בשירותים למניעת נשירה קטן מזה של היהודים: קצין ביקור סדיר פועל ב-61% מבתי הספר בחינוך העברי, לעומת 53% בחינוך הערבי; עובד קידום נוער מועסק ב-25% מבתי הספר העבריים לעומת 21% מבתי הספר הערביים; פער גדול במיוחד קיים לגבי שירותי ייעוץ פסיכולוגי שפעלו ב-66% מבתי הספר בחינוך העברי לעומת כ35% מבתי הספר בחינוך הערבי.
החינוך האפור הוא כינוי לשירותי חינוך והשכלה שאינם חלק משירותי החינוך הסטנדרטיים הניתנים בחינם לכלל האוכלוסייה, כגון: חוגי העשרה, שיעורי עזר, רכישת ספרים, עיתונים ואביזרי לימוד. צריכת שירותי חינוך בתשלום על ידי משפחות יהודיות עולה על זו של משפחות ערביות. למרות שבמשפחות יהודיות מספר הילדים נמוך ביחס למספר הילדים במשפחות ערביות, מוציאות משפחות יהודיות מדי חודש פי שניים מהמשפחות הערביות על שירותי חינוך בתשלום.
מערכת החינוך הבדואית
בתוך מערכת החינוך הערבית, מצבה של מערכת החינוך המשרתת את האוכלוסייה הערבית הבדואית בנגב הוא הקשה ביותר, וניכרות היטב התוצאות של הזנחה רבת-שנים ומדיניות מפלה.
בשל המדיניות של ממשלות ישראל שלא לבנות מוסדות חינוך ביישובי הבדווים הלא מוכרים בנגב, נאלצים ילדים ללכת ברגל מדי יום מהלך קילומטרים אחדים עד לנקודת איסוף להסעה לבית הספר ולנסוע לפעמים כמרחק שבין ירושלים לתל-אביב בכל כיוון, מדי יום, כדי להגיע לבית ספרם. ריחוק בתי-הספר הוא אחד הגורמים לאחוזי הנשירה הגבוהים, במיוחד של בנות, שמשפחות נרתעות מטעמי מסורת לשלוח אותן לבתי ספר מרוחקים ככל שהן מתבגרות. משרד החינוך ורשויות החינוך המקומיות האחראיות מפרים את חובותיהם לפי חוקי החינוך, בדבר פתיחת מוסדות חינוך בהתאם למספר התלמידים ודאגה להסדרי הסעה נאותים.
לאחר חילופי הממשלה הודיע שר החינוך יוסי שריד כי בכוונתו להקים מרכזי שירותים ביישובים הלא מוכרים בנגב, שיכללו גם מוסדות חינוך ובריאות. שריד הצהיר כי הסעת ילדי הבדואים עשרות קילומטרים למוסדות החינוך לא מקובלת עליו, והתחייב כי הדבר ישתנה במשך הקדנציה שלו.
אי-שוויון בהשכלה גבוהה על רקע לאום
לפי נתוני משרד החינוך על בחינות הבגרות בשנת 1998 שיעור מי שמחזיקים בתעודת בגרות שעומדת בדרישות הקבלה לאוניברסיטה מבין הזכאים לתעודת בגרות בקרב תלמידים ערבים – 70.4%, בקרב תלמידים דרוזים – 65% ובקרב תלמידים בדואים – 50%. לשם השוואה, בקרב תלמידים יהודים 89.7% מהזכאים לתעודת בגרות עומדים בדרישות הסף של האוניברסיטאות.
בתשנ"ו היו הערבים 11.9% מן המועמדים לאוניברסיטאות, אך רק 7.5% מבין אלה שהתקבלו ולמדו. שיעור המתקבלים והלומדים בין המועמדים היהודים היה 67.2% ואילו בין הערבים רק 40.5%.
בין השנים 1996-1990 עלה אחוז הסטודנטים לתואר ראשון פי 1.2 אצל יהודים וערבים כאחד. בין תלמידי שנה א` הגיע חלקם של הסטודנטים הערבים בתשנ"ו ל- 8%, בהשוואה ל- 6.1% בתשנ"א. עם זאת, בשנים אלו גדלו הפערים בלימודים לקראת התארים המתקדמים שכן אחוז התלמידים היהודים עלה בעוד שבקרב הלא-יהודים חלה ירידה קלה.
חלקן של הנשים בקרב כלל הסטודנטים הערבים עלה מ- 36.4% בתשנ"א ל- 44.1% בתשנ"ו. בין הסטודנטים הערבים בשנה א גדל חלקן של הנשים מ- 42.8% בתשנ"א ל- 47% בתשנ"ו. בתקופה זו גדלה קבוצת הסטודנטיות הערביות באוניברסיטאות מהר יותר מאשר כל קבוצת סטודנטים אחרת.
בין המכשולים העומדים על דרכם של סטודנטים ערבים: הרמה הנמוכה של החינוך הערבי מובילה להישגים נמוכים של התלמידים ולשיעורים נמוכים של זכאות לתעודת בגרות ושל קבלה לאוניברסיטאות; בחינת הכניסה הפסיכומטרית מותאמת לנבחנים בעלי רקע תרבותי יהודי-מערבי. התוצאה של הטיה תרבותית זו היא פער ניכר בציון הממוצע בין נבחנים יהודים וערבים: 554 לנבחנים בעברית לעומת 431 לנבחנים בערבית; האוניברסיטאות מפלות בין יהודים לערבים בכך שהן מעניקות בונוס עבור לימודי יהדות ברמה של 5-4 יחידות ואינן מזכות בבונוס על התמחות בלימודי איסלאם ברמה של 5 יחידות; שיטת לימוד שונה מזו הנהוגה במערכת החינוך הערבי; שפת הלימוד – עברית; מעבר בין שתי תרבויות שונות המהווה קושי לסטודנטים הערבים ובמיוחד לנשים; קשיים כלכליים על רקע מצבה הכלכלי של האוכלוסייה הערבית ומיעוט אפשרויות לקבלת מילגה; בין עובדי המינהל במוסדות להשכלה גבוהה, הנותנים שירות לסטודנטים, אין דוברי ערבית.
המועצה להשכלה גבוהה המליצה לפתור בעיות אלו על-ידי מילגות לסטודנטים ערבים מצטיינים, תוכניות לשיפור הכשרת המורים; ומתן אפשרות לסטודנטים הערבים המעוניינים לפרוש את הלימודים על פני ארבע שנים, כאשר הסטודנט משלם רק שלוש פעמים שכר לימוד.
אי-שוויון בחינוך על רקע מוצא
פער ההשכלה בין אשכנזים ומזרחים מופיע בכתה ה` (6-7%) מוכפל עד כיתה ז` (12-14%) ומגיע ל-16% בהישגי הבגרות. בין הגורמים המשפיעים על יצירת הפער: השכלת האב, גודל המשפחה, ומאפיינים של בית הספר (כגון: השכלת המורים, גודל בית הספר, שיעור העולים החדשים בין תלמידי בית הספר) ושל היישוב.
אחד הגורמים המשפיעים על הישגיהם החינוכיים של תלמידים הוא המיון וההפניה למסלולי הלימודים השונים. ברוב עיירות הפיתוח בישראל מצויים רק בתי ספר תיכון מקיפים, שבהם כיתות ספורות של לימודים עיוניים ורוב של כיתות מקצועיות, שהלימודים בהן אינם מובילים לתעודת בגרות ורבים מהם יוצרים הסללה של הלומדים בהם למקצועות צווארון כחול (לימודי תפירה ופקידות לבנות, לימודי נגרות ומכונאות רכב לבנים) שספק אם מוצדק ללמד אותם בבית הספר.
שיעור הנשירה מהלימודים בעיירות פיתוח גבוה עומד על כחמישית מהתלמידים לעומת כ-6% ביישובים מבוססים. בין ילידי אתיופיה עומד שיעור הנושרים על 11.3% ובין ילידי ברית המוצעות לשעבר על 13.2%.
יש מיתאם בין שיעור נמוך של זכאים לתעודת בגרות לבין מגורים בפריפריה ומוצא מזרחי. בין היישובים שבהם 60% ויותר מהתלמידים בי"ב זכאים לתעודת בגרות נמצאים בעיקר יישובים מבוססים במרכז הארץ, ואילו בין היישובים שבהם 40% ופחות מהתלמידים בי"ב זכאים לתעודת בגרות אפשר למצוא (פרט ליישובים ערביים) בעיקר עיירות פיתוח (שבהן שיעור גבוה של מזרחים).
קיימת עלייה באחוז הזכאים לתעודת בגרות מקרב התלמידים יוצאי אתיופיה (מ-7.6% בתשנ"ב ל-27% בתשנ"ט). עם זאת כ-40% מכלל הלומדים בקרב יוצאי אתיופיה לא ניגשו כלל לבחינות הבגרות וכ-45% לא סיימו י"ב כיתות.
שיעור המזרחים בין הסטודנטים באוניברסיטאות יורד ככל שעולה התואר: 27.1% מהתלמידים לתואר ראשון, 24.4% מהתלמידים לתואר שני, 15.7% מהדוקטורנטים. בקרב תלמידי התואר הראשון שיעור התלמידים שאביהם יליד אסיה-אפריקה הוא כדלקמן: מדעי הרוח 33.7%, מדעי החברה 30.3%, משפטים, הנדסה ואדריכלות 21.6%, מדעי הטבע ומתמטיקה 19.4%, ומבין הסטודנטים לרפואה – 18% בלבד.
לפי נתוני המועצה להשכלה גבוהה, באחוז המסיימים תואר ראשון בתוך 5 שנים מתחילת הלימודים הצטמצם הפער בין ילידי ישראל ממוצא אסיה-אפריקה וילידי ישראל ממוצא אירופה-אמריקה מ8.5%- בין מי שהתחילו בלימודיהם בתשמ"ג ל-4.4% למי שהתחילו בלימודיהם בתשמ"ט.
אפליה בחינוך על רקע מוגבלות
רובם הגדול של מבני בתי הספר בישראל, הכיתות והמתקנים הלימודיים השונים, אינם נגישים לתלמידים, הורים ומורים המתניידים על כסא גלגלים. מצב זה גורם לכך שתלמידים המתניידים בכסא גלגלים סובלים מתלות ומחוסר עצמאות קשים הפוגעים בדימוי העצמי שלהם, ובסיכוייהם להשתלב כשווי זכויות בחברת בני גילם. נציגי משרד החינוך, ביחד עם אנשי האוצר, פעלו בכנסת והביאו לביטולו של סעיף בהצעת חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, המחייב הכנתה של תוכנית רב-שנתית להנגשת בתי הספר בישראל.
בניגוד למדיניותו המוצהרת זו ובניגוד לחובתו על פי חוק, לא נותן משרד החינוך לילדים בעלי צרכים מיוחדים, המשולבים בכיתות רגילות, את הסיוע המקצועי-טיפולי לו הם זכאים ואשר יבטיח את הצלחת השילוב.
רוב הילדים עם מוגבלות בחברה הערבית אינם לומדים במסגרות המתאימות לצורכיהם ורבים אינם לומדים כלל. בקרב הבדואים בנגב חוק חינוך מיוחד כמעט אינו מיושם. במקרים רבים אין אבחון של התלמידים בבתי הספר, וגם אם הוא נערך, אין מסגרות שיכולות לקלוט תלמידים בעלי צרכים מיוחדים.
שנת הלימודים תש"ס החלה מבלי שמשרד החינוך מילא את חובתו לספק מסגרות חינוך מתאימות לילדים אלה. מאות ואלפי ילדים עם מוגבלות נשארו חסרי מעש בבתי ההורים, או במסגרות בלתי מתאימות. רק בחודש נובמבר 1999, בעקבות עתירה שהגישה האגודה לזכויות האזרח, הודיע משרד החינוך, כי יקצה את המשאבים הדרושים לפתיחת חמישים כתות לילדים עם מוגבלות בישובים הערבים ובכך יאפשר את לימודיהם של כ600- תלמידים ערבים, אשר עד כה נאלצו להישאר בבית או ללמוד במסגרות שלא הלמו את צורכיהם.
לפרק המלא (pdf)
אי-שוויון בתחום הפלילים
אפליה בין עצירים ואסירים פליליים לעצירים ואסירים בטחוניים
בתחום הפלילים יש אפליה של עצירים בטחוניים לעומת עצירים פליליים ושל אסירים בטחוניים לעומת אסירים פליליים. לדוגמה, עצירים החשודים בעבירת ביטחון אינם זכאים לישון על מיטה בעוד שעצירים החשודים בעירה פלילית זכאים לישון על מיטה. התאים של עצירים פליליים מסוידים רק פעם בשנה בעוד שתאים של עצירים פליליים מסוידים פעמיים בשנה, ואסור להם להחזיק בטבעת הנישואין שלהם, בעוד עצירים פליליים רשאים לענוד אותה.
אפליה בין אזרחים לחיילים
בשנה שעברה פסל בג"צ את האפליה בין אזרחים לחיילים לגבי תקופת המעצר הראשוני. עד להחלטה אפשר היה להחזיק חיילים לפני הבאה בפני שופט ארבעה ימים, בעוד שאזרחים ניתן להחזיק במעצר רק 24 שעות.
אפליה בין יהודים לערבים במערכת המשפט
אפליה בין יהודים לערבים ניכרת גם במערכת המשפטית: לכל אורך ההליך המשפטי – מההחלטה להעמיד לדין ועד לגזר הדין – קיימים פערים בין יהודים לערבים, לרעת הערבים. בכל סוגי העבירות יש סיכוי גבוה יותר לסגירת תיק נגד יהודי מאשר לסגירת תיק נגד ערבי. לדוגמה, בעבירות מין נסגרו 48.33% מהתיקים נגד יהודים לעומת 35.53% מהתיקים נגד ערבים; בכל סוגי העבירות ובכל רמה של עבר פלילי לנאשמים ערבים יש סיכוי גבוה יותר להיות מורשעים במשפט. לדוגמה, לגבר בן 25, ללא עבר פלילי, יש סיכוי של 81% להיות מורשע אם הוא ערבי לעומת 69% אם הוא יהודי; בין נאשם יהודי ונאשם ערבי, בעלי נתונים זהים, סיכוייו של הערבי להישלח למאסר בפועל גבוה הרבה יותר. לדוגמה, לגבר בן 25, ללא עבר פלילי, שהורשע בעבירה אלימה יש סיכוי של 19% שיוטל עליו עונש מאסר אם הוא ערבי לעומת 8% אם הוא יהודי.
שופטים בבתי המשפט לנוער וקציני מבחן לנוער משתמשים בקנה מידה מקל לקטינים יהודים וקנה מידה מחמיר לקטינים ערבים. גם כאשר העבירות שבגינן הועמדו העבריינים לדין דומות או אף שוות, מוטלים על קטינים ערבים עונשים קשים במידה ניכרת מאלה המוטלים על יהודים. לדוגמה, בשנת 1995 69% מהתיקים שנפתחו לבני נוער יהודים נסגרו בלא שהועמדו למשפט, לעומת 47% מהתיקים שנפתחו נגד בני נוער ערבים.
אפליה בין ישראלים לפלסטינים בשטחים
בשטחי הגדה המערבית ורצועת עזה פועלות זו בצד זו מספר מערכות משפט, כאשר סמכויות האכיפה והשיפוט הפלילי מחולקות על-פי גבולות טריטוריאליים, מצד אחד, ופרסונליים, מצד שני. עבריינים שבצעו אותה עברה עצמה יטופלו באופן שונה, בהתאם לזהותם. בעברות של פלסטינים כלפי יהודים המשטרה מקיימת חקירה יסודית, המלווה במעצרים רבים, ולא פעם בענישה קיבוצית; החשודים מוחזקים במעצר עד למשפטם ואינם משוחררים בערבות; סעיפי האישום חמורים ובהתאם – גזרי הדין. התמונה שונה כשמדובר בעברות של יהודים כלפי פלסטינים: החקירות אינן יסודיות ומתארכות זמן רב; החשודים אינם מוחזקים במעצר; חלק גדול מהתיקים נסגרים ללא נקיטת צעדים פליליים; סעיפי האישום קלים יחסית; גזרי הדין סלחניים ולעתים נדירות מוטל עונש משמעותי.
לפרק המלא (pdf)
