26 ביולי, 2007
לכבוד
מר יצחק הרצוג
שר הרווחה והשירותים החברתיים
ירושלים
שלום רב,
הנדון: בקשה לפגישה בנושא – הבטחת הזכות לקיום אנושי בכבוד
1. אני מתכבדת לפנות אליך בשם האגודה לזכויות האזרח בישראל, העוסקת שנים רבות בקידומן ובהבטחת מימושן של זכויות יסוד חוקתיות לכלל אזרחי ותושבי מדינת ישראל והשטחים שבשליטתה.
2. בשנים האחרונות עוסקת האגודה ביתר שאת בהבטחתן של זכויות חברתיות, לרבות בקידום ההכרה בזכויות אלו ובמחויבות המדינה להבטיח את קיומן. כך, למשל, העלתה לראשונה האגודה לזכויות האזרח בפני בית המשפט העליון את שאלת היקפה של הזכות "לקיום אנושי בכבוד". זכות זו, הינה זכות בסיסית אשר באה להבטיח, בראש ובראשונה, תנאי קיום מינימליים לכל (ר' בג"צ 366/03 עמותת מחויבות לשלום ולצדק חברתי נ' ממשלת ישראל).
3. הזכות לקיום בכבוד הוכרה בפסקי דין רבים של בית המשפט העליון, כחלק מהזכות לכבוד המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
4. יודגש, כי הזכות לקיום אנושי בכבוד אינה מתמצית בזכות לצרכים קיומיים פיזיים, אלא כוללת גם צרכים רוחניים וחברתיים, והיא אף צריכה להתחשב בצרכים המקובלים בחברה.
5. בהיותה של הזכות לקיום אנושי בכבוד זכות יסוד – הרי שמחובתה של המדינה להבטיח קיומה ומימושה של זכות זו. זאת באמצעות הבטחת הכנסה בסיסית, לצד צרכים שונים אחרים ובהם בריאות, חינוך, דיור וכיו"ב.
6. הבטחת הכנסה בסיסית מעוגנת בחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980 (להלן – "החוק"). ויודגש, כי המנגנון שנקבע בחוק זה התבסס על מחקר אקדמי מקיף וממצאים של ועדות ציבוריות מקצועיות שאומצו ע"י הממשלה – "הוועדה לקביעת צרכיו של הנזקק" בראשות דר' ישראל כץ, שהגישה לממשלה את ממצאיה בשנת 1967, ו"ועדת ראש הממשלה לילדים ובני נוער במצוקה".,שהגישה ממצאיה בשנת 1973 בראשה עמדה רה"מ דאז, גב' גולדה מאיר.
7. ועדת ראש הממשלה, האמורה, קבעה את רמת ההכנסה המינימאלית הדרושה למחיה למשפחה בת שני ילדים בשנת 1973 בגובה של 40% מן השכר הממוצע במשק, כאשר סכום ההכנסה יותאם מידי שנה לשינויים שיחולו בשכר הממוצע.
8. רמת הכנסה זו נקבעה כרף תחתון, שאמור להוות רשת הביטחון האחרונה, שהמדינה מבטיחה לאדם לצורך קיומו באופן אנושי, בכבוד וללא שיושפל. רף זה נקבע בחוק, בהתאם לקביעת הוועדות האמורות, באופן שלקח בחשבון כי צרכים שונים מסופקים ע"י המדינה באמצעות רשתות חברתיות אחרות: דיור, חינוך, בריאות, משפחות מרובות ילדים (קצבאות ילדים) וכיו"ב.
9. אלא שמאז נחקק חוק הבטחת הכנסה החל תהליך של כרסום בזכויות הקבועות בו, וכיום יש חשש כי תכליתו מרוקנת מתוכן. שיאו של התהליך היה בחוק ההסדרים בשנת 2003, שהפחית באופן חד (כ-29% בממוצע) את ההכנסה שהובטחה בחוק, כרשת הביטחון האחרונה של האדם. צעד זה פגע באופן קשה בזכות לקיום אנושי בכבוד.
10. המהלך הנמהר והשרירותי שבו נפגעה רשת הביטחון שבחוק, צורם במיוחד על רקע התהליך המושכל שקדם לעיגונה החוקי עשרים שנה קודם לכן. הליך החקיקה של חוק הבטחת הכנסה היה ארוך (מספר שנים), מעמיק ורציני. קדמו לו דיונים בוועדה ציבורית, שותפו בו מומחים מהאקדמיה והוא עוצב ונבנה לאחר מחקר השוואתי מקיף ומעמיק בסוגיה.
11. לעומת זאת, ה"רפורמה" האמורה בחוק הבטחת הכנסה לא התבססה על המלצות של ועדה ציבורית או ממלכתית כלשהי. כפי שעולה מהפרוטוקולים של דיוני ישיבות ועדת הכספים בכנסת, לא הוצגה התשתית המחקרית, שעליה מבוססות הנחות היסוד של התיקון, ולא נבחנו השלכות התיקון על הקיום המינימאלי של מגוון קבוצות מקבלי הבטחת הכנסה. זאת, למרות המורכבות הרבה של חוק הבטחת הכנסה ולמרות הצורך בבחינה מעמיקה ושקולה לפני כל שינוי – קל וחומר שינוי מהפכני המכונה "רפורמה" – בתחום המסדיר את רשת הביטחון האחרונה של חלק מאוכלוסיית ישראל.
12. הקיצוץ במינימום ההכנסה המובטח בחוק, חמור במיוחד משום שבמקביל נשחקות עד דק בהדרגה, כל הרשתות החברתיות הנוספות (בתחום הבריאות, החינוך, הדיור וכיו"ב), רשתות אשר מלכתחילה היו אמורות להוות השלמה, ולא תחליף להכנסה הדרושה לקיום אנושי בכבוד.
13. אנו עדים, אפוא, לתהליך שבו מנגנונים שונים, דוגמת חוקי ההסדרים, מביאים לפגיעה מתמשכת בזכויות יסוד ובהם הזכות לקיום בכבוד, בין אם ע"י פגיעה ישירה בהבטחת ההכנסה (המשך הקפאת הקצבאות וכיו"ב), ובין אם בדרך של פגיעה ברשתות בטחון משלימות (כגון – דמי אבטלה, קצבאות ילדים וכיו"ב).
14. לאור כל האמור לעיל, אנו סבורים כי על המדינה להבטיח את הזכות לקיום בכבוד, קודם כל ע"י הבטחה של הכנסה בסיסית, שלא תפחת מזו שנקבעה מלכתחילה בחוק הבטחת הכנסה, על בסיס ובהתאם להחלטת ועדת הממשלה משנת 1973 – דהיינו, בסך 40% מן השכר הממוצע במשק למשפחה בת שני ילדים.
15. אנו סבורים כי כל שינוי בגובה ההכנסה המובטחת- חייב להעשות בדרך של בדיקה ובחינה מקצועית ועניינית את גובה הק?צבה.
16. לאור השחיקה בהבטחת ההכנסה, כמו גם ברשתות המשלימות לה במהלך השנים האחרונות, אנו סבורים, כי על המדינה לעגן, רצוי בחוק, לצד הבטחת ההכנסה כאמור, מנגנון שיבטיח שלא יעשו פגיעה ו/או שינוי כלשהו לרעה בהבטחת ההכנסה מבלי שההשלכות של כל שינוי כאמור יבחנו לעומק, באופן מקצועי וענייני, וזאת ע"י ועדה מקצועית שתמונה לצורך העניין, אשר תכלול את כל הגורמים הרלבנטיים מקרב משרדי הממשלה וכן אנשי אקדמיה ונציגי המגזר השלישי.
17. לעיתים עולות טענות מצד גורמים שונים של הממשלה, והאוצר בפרט, לפיהן הקצבאות השונות וההטבות הנלוות להן יוצרות "מלכודת עוני", קרי מצב, בו לזכאים עדיף להישאר במצבם ולקבל ג?מלה מאשר לצאת לשוק העבודה. אלא, שהאחריות ל"מלכודת העוני" הזו מוטלת דווקא על מי שטוען לה.
18. אכן קיימת חשיבות רבה לעידוד היציאה של כל אדם לעבודה. אך לשם כך נחוצה רפורמה במערך הבטחת ההכנסה, באופן שהמערך כולו – הבטחת הכנסה וקצבאות משלימות – לא יפגע בתמריצים לצאת לעבודה, אלא יהווה מערך המעודד לצאת לעבודה.
19. כך, למשל, הפגיעה במקבלי "השלמת הכנסה" במהלך חוק ההסדרים של שנת 2003, באופן המקטין את התגמול לעובדים בשכר נמוך (הקטנת הדיסריגארד), חוטאת למטרת עידוד היציאה לעבודה. בין השאר, יש להבטיח שעם היציאה לעבודה לא תישלל באופן אוטומטי הזכות לקבל ההטבות הנלוות לקצבת הבטחת הכנסה, אלא שהן יופחתו באופן הדרגתי ולאורך זמן, ובהתאם לגובה השכר; יש לשקול מתן תגמול כספי למשך תקופה מוגבלת למי שיוצא לעבודה; יש לשקול לנתק חלק מההטבות הנלוות מקצבת הבטחת הכנסה ולהבטיחן בהתאם לקריטריונים רלבנטיים אחרים (כמו למשל קצבאות של חד-הוריים); וכיו"ב.
20. אנו מבקשים להיפגש עימך בהקדם, כדי להציג בהרחבה את עמדתנו בנושא "הזכות לקיום אנושי בכבוד" ובכדי לדון איתך בדרכים האפשריות לקידום הזכות ולהבטחת מימושה, בהתאם לקווי המתאר המתוארים במכתבנו זה לעיל.
21. לסיום יצוין, כי ידוע לנו שקיימת תכנית מקיפה של הממשלה לצמצום העוני והאבטלה, אלא שאין אנו סבורים, שיש בה כדי לייתר את המבוקש על ידינו במכתבנו זה. יתר על כן, אנו סבורים כי זו הזדמנות נדירה לשלב בתוך התכנית של הממשלה הכרה בזכות לקיום בכבוד ומחויבות של המדינה לממשה בהתאם לאמור במכתבנו זה.
בכבוד רב,
דבי גילד-חיו, עו"ד
מקדמת מדיניות וחקיקה
