3 בינואר 2010
לכבוד
מר בנימין נתניהו
ראש הממשלה
ירושלים
שלום רב,
הנדון: העדר ייצוג של ערבים ונשים במועצת מקרקעי ישראל
הרינו לפנות אליך בעניין החלטת הממשלה מיום 15.11.09 בדבר מינוי חברי מועצת מקרקעי ישראל. כל חברי המועצה שמונו לפי ההחלטה הם יהודים וכולם גברים, משמע שאין בהרכב המועצה ייצוג כלשהו לאוכלוסייה הערבית ולנשים.
העדר ייצוג כאמור מהווה לא רק הפרה של החובה הבסיסית לנהוג בשוויון, ממנה נגזרה החובה המעוגנת בחוק ובפסיקה, להבטיח ייצוג הולם לנשים ולערבים במוסדות המדינה ובגופים ציבוריים, אלא גם הפרה של החובה הקונקרטית להבטיח ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית בהרכב מועצת מקרקעי ישראל, חובה שנקבעה בבג"צ 6924/98 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נה(5) 15 (2001) (להלן – פרשת האגודה נ' ממשלת ישראל), כפי שיפורט להלן.
הרכב מועצת מקרקעי ישראל
1. הרכב מועצת מקרקעי ישראל (להלן – "המועצה") נקבע בחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 ובצו מינהל מקרקעי ישראל (הרכב מועצת מקרקעי ישראל), התש"ע-2009. לפי החוק והצו יכהנו במועצה שר הבינוי והשיכון, שיהיה היושב ראש, וכן תשעה חברים נוספים שימונו על-ידי הממשלה, מהם שבעה נציגי הממשלה ושני נציגי הקק"ל. שבעת נציגי הממשלה הם סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר, המתמנה מכוח תפקידו, וכן נציגי שרי הפנים, החקלאות ופיתוח הכפר, הבינוי והשיכון, המשפטים והגנת הסביבה, המתמנים מקרב עובדי כל משרד.
2. ביום 15.11.09 מינתה הממשלה את כל חברי המועצה. כאמור, לא מונה אף ערבי ולא מונתה אף אישה לכהונה במועצה.
הפרת החובה לייצוג הולם של האוכלוסייה הערבית
3. החובה למתן ייצוג הולם לערבים במוסדות המדינה ובשירות הציבורי הינה נגזרת הכרחית של הזכות החוקתית לשוויון. לפי חובה זו, על הממשלה ועל כל בעלי הסמכות למינוי נציגים בגופים ציבוריים, המוקמים על-פי חוק, לדאוג לייצוג הולם של האוכלוסייה הערבית בקרב גופים אלה. כך בכלל, לגבי כל סמכות מינוי וביחס לכל גוף ציבורי, וכך בוודאי לגבי מועצת מקרקעי ישראל.
4. בפרשת האגודה נ' ממשלת ישראל נקבעה ההלכה, כי על המדינה חלה חובה לדאוג לייצוג הולם של האוכלוסייה הערבית בגופים ציבוריים ובמוסדות המדינה. מכוח חובה זו קבע בית המשפט העליון חובת ייצוג הולם לערבים במועצת מקרקעי ישראל. משמעות קביעה זו היא, כי בבואם למנות חברים למועצה, הממשלה ושריה מחויבים לפעול למתן ביטוי הולם לייצוגה של האוכלוסייה הערבית בהרכב המועצה:
"חובה על כל שר המציע מועמד לחברות במועצה לשקול, בין היתר, את הצורך לתת ייצוג הולם לאוכלוסיה הערבית גם במועצה ולתת לשיקול זה את המשקל הראוי… חובה דומה מוטלת על הממשלה כשהיא מקבלת את הצעות השרים למינוי חברים במועצה וצריכה להחליט על המינוי. עליה לתת את הדעת על השאלה אם יש בהצעות אלה כדי לתת ייצוג הולם לאוכלוסיה הערבית. אם לא, שומה עליה לברר אם בכל זאת אין אפשרות מעשית למצוא מועמד ערבי ראוי בין בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה הנוגעים לעניין כדי לקדם את הייצוג ההולם של האוכלוסיה הערבית." (שם, בעמ' 41).
5. בג"ץ הבהיר היטב, כי ישנו משנה תוקף לייצוג הולם של האוכלוסייה הערבית בהרכב המועצה. זאת, בין היתר, לנוכח החשיבות המעשית של המועצה מבחינת האוכלוסייה הערבית (שם, בעמ' 41-42). חשיבות זו נגזרת, מחד גיסא, מאופייה של המועצה שהינה גוף ציבורי בעל עוצמה וחשיבות ייחודיים בכל הנוגע בניהול קרקעות בישראל, ואשר מופקד לפי החוק על קביעת המדיניות הקרקעית של מדינת ישראל, ומאידך גיסא, מהאינטרסים והצרכים הייחודיים של האוכלוסייה הערבית בתחום הקרקעות. לעניין זה דומה, כי לא צריך להכביר מילים על הקיפוח והאפליה, שמהם סובל המיעוט הערבי בכלל ובתחום הקרקעות והדיור בפרט.
הפרת החובה למתן ייצוג הולם לנשים
6. החובה למתן ייצוג הולם לנשים בגופים ציבוריים "כצורך נדרש מעקרון השוויון" נקבעה זה מכבר בפסיקת בית המשפט העליון. משמעות קביעה זו היא:
"כי יש לעשות את כל הניתן למתן "ייצוג הולם לנשים בגופים ציבוריים. לשון אחר: לעת עשייתם של בחירה או מינוי בגופים ציבוריים, שיקול שחובה עליה על הרשות בת הסמך לשקול בדעתה הוא שיקול ייצוגן הנאות של נשים." (בג"צ 2671/98 שדולת הנשים בישראל נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נב(3) 630, 664 (1998)).
7. חובה זו מעוגנת היום בין היתר בסעיף 6ג לחוק שיווי זכויות האישה, התשי"א-1951, אשר קובע, כי בכל גוף ציבורי שהוקם בחוק "יינתן ביטוי הולם בנסיבות הענין, לייצוגן של נשים בסוגי המשרות ובדירוגים השונים בקרב העובדים, ההנהלה, הדירקטוריון והמועצה..".
טיב החובה למתן ייצוג הולם לערבים ולנשים
8. חובת הייצוג ההולם ביחס לערבים ולנשים אינה מתמצאת אך בבדיקה כללית של מועמדותם של נשים וערבים מקרב עובדי משרדי הממשלה השונים לכהונה במועצה. הפרשנות שניתנה בפסיקת בית המשפט העליון למהות החובה מטילה חובה פוזיטיבית על הממשלה לחפש ולנקוט באמצעים לאיתורם של נשים וערבים מתאימים.
9. בפרשת האגודה נ' ממשלת ישראל נקבע, כי מילוי החובה ביחס למועצה משמעו, כי "צריך גם לנהוג העדפה מתקנת כלפי מועמד ערבי, מתוך מגמה לתת לאוכלוסייה הערבית ייצוג הולם." מכאן שעל הממשלה מוטלת החובה לברר, בטרם ביצוע המינויים המוצעים על ידי השרים, "אם בכל זאת אין אפשרות מעשית למצוא מועמד ערבי ראוי בין בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה הנוגעים לעניין, כדי לקדם את הייצוג ההולם של האוכלוסייה הערבית…" (שם, בעמ' 40).
10. בבג"צ 453/94 שדולת הנשים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מח(5) 501 (1994) נקבע, כי מילוי החובה ביחס לנשים מחייב נקיטת "אמצעים סבירים לאיתורה של מועמדת מתאימה, וכי הגורם הממנה "לא ייצא ידי חובתו בעריכת חיפוש "פורמאלי" אחר מועמדת כלשהי." (שם, בעמ' 529).
העדר ערבים ונשים בהרכב המועצה מהווה, אפוא, הפרה של החובה למתן ייצוג הולם והופך את ההחלטה על מינוי חברי המועצה לפסולה. בהקשר של ייצוגה של האוכלוסייה הערבית במועצה הדבר מהווה אף ביזיון של פסק דינו של בג"ץ בפרשת האגודה נ' ממשלת ישראל.
בנסיבות שנוצרו, ועל למנת לתקן את ההפרה ולהביא לקיומה של החובה, הינכם נדרשים לבטל את מינויים של מקצת חברי המועצה, על מנת שניתן יהיה למנות חברות ערביות, חברים ערבים וחברות בכלל, בשיעור המבטיח ייצוג הולם לנשים ולאוכלוסייה הערבית בהרכב המועצה.
בכבוד רב,
עאוני בנא, עו"ד
