איור: אלון ברייארמתוך דוח האגודה לזכויות האזרח, בין מימוש לייבוש: שיטות ממשלות ישראל לצמצום השירותים החברתיים, אפריל 2012
להלן תקציר הפרק.
לטקסט המלא לחצו כאן (pdf)
תאור השיטה
רבים כבר הצביעו על חוק ההסדרים הידוע לשמצה כמכשיר מרכזי המשמש בעשורים האחרונים להשלטת המדיניות הממשלתיות בתחומים החברתיים והכלכליים. במקום להלחם על חוק ועוד חוק, משתמשות הממשלות בחוק זה פעם בשנה, בהצבעה אחת, וגוזרות באחת את הגורל החברתי של הציבור.
הולדתו של חוק ההסדרים הייתה בשנת 1985, בעת שהמשק הישראלי היה נתון במשבר כלכלי עמוק ובאינפלציה של מאות אחוזים. ראש הממשלה שמעון פרס ושר האוצר יצחק מודעי החליטו על תוכנית כלכלית לייצוב המשק, שיישומה היה כרוך בשינויים מקיפים בתחומים שונים, ובהם: הפרטה של תאגידים ממשלתיים, הורדות שכר, שינויי חקיקה ועוד. מכיוון ששינוי חקיקה הוא תהליך ממושך, המורכב מכמה שלבים של הצגת הצעת החוק בפני מליאת הכנסת וועדותיה, ובמקרה זה הייתה דחיפות להנהגת התוכנית הכלכלית, החליטה הממשלה להכניס את כל השינויים לחוק אחד – חוק ההסדרים הראשון. תכליתו הייתה להעביר בבת אחת את כל תיקוני החקיקה שנדרשו לביצוע התוכנית. מעבר לחיסכון בזמן, קיוותה הממשלה כי כריכתם של כל השינויים בחבילה אחת תסייע גם למנוע התנגדויות לתיקונים מצד חברי כנסת, ההסתדרות והציבור הרחב, שכן חלק מתיקוני החקיקה המוצעים עמדו בסתירה לחוקים ולהסכמים קיימים.
אלא שמאז הפך החוק, שאמור היה להיות צעד חירום חד-פעמי, לנוהג מקובל, והוא מובא מזה 27 שנה לאישור בית המחוקקים מדי שנה בצמוד לחוק תקציב המדינה. חוקי ההסדרים, שמובאים לעיתים תחת השם "חוק ההסדרים" ולעיתים תחת שמות אחרים (למשל: "חוק המדיניות הכלכלית" ו"חוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל"), כוללים חוקים ותיקוני חקיקה רבים מאוד שאינם קשורים ישירות לתקציב, ומשמשים בידי הממשלה מכשיר רב עוצמה ליישום מדיניותה ותוכניותיה הכלכליות.
בין היתר, משמשים חוקי ההסדרים לביטול חוקים שמשרד האוצר התנגד להם מלכתחילה בשל השלכותיהם התקציביות. כך, למשל, בוטל חוק הדיור הציבורי, קוצץ ביטוח הבריאות הממלכתי, הוקפא החינוך לגיל הרך, אושרו הפרות של זכויות עובדי קבלן והופחתו שורה ארוכה של קצבאות. למעשה, הפך החוק לכלי מרכזי בידי הקואליציה לביצוע רפורמות במשק ולהתווית מדיניות חברתית-כלכלית. העובדה שהחוק מאפשר לממשלה להעביר במהירות הבזק רפורמות אדירות ולבטל חקיקה שהתבצעה באמצעות הליכי החקיקה הרגילים מאיינת למעשה את פעילות הכנסת, והופכת את הרשות המבצעת לכל-יכולה.
על אף שינויים שנערכו בהליך החקיקה של חוק ההסדרים במשך השנים, מדובר עדיין בקידום חקיקה בהליך בלתי ראוי ומהיר יחסית, שבו מסה אדירה של חוקים ושינויים, חלקם דרמטיים ובעלי השפעות והשלכות נרחבות, מובאת לדיון כחבילה תקציבית אחת ובלוח זמנים מוגבל וקצר שאינו מאפשר לקיים הליך חקיקה מסודר ומעמיק כנדרש לגבי כל דבר חקיקה בפני עצמו. הליך החקיקה המקוצר מקשה על קיום פיקוח ובקרה אפקטיביים על ידי הציבור, על ידי שרי הממשלה שחלק מתיקוני החקיקה נוגע לענייניהם, ובעיקר על ידי הכנסת עצמה וועדותיה.
ביקורת נוספת על חוק ההסדרים היא כי החוק מנוצל לרעה לטובת מחטפים של חקיקה ממשלתית הנוגעת לרפורמות מרחיקות לכת במשק, וחקיקה שאינה הכרחית להעברת התקציב. כך, למשל, בחוק ההסדרים לשנת 2003 בוצעה רפורמה מבנית במועצות החקלאיות; בחוק ההסדרים לשנת 2004 בוצעה רפורמה במדיניות הרווחה והתעסוקה תוך כדי הפרטה חלקית של שירות התעסוקה ("תוכנית ויסקונסין"); בחוק ההסדרים לשנת 2005 בוצעה רפורמה במערך רישיונות הרדיו האזורי; ובחוק ההסדרים לשנת 2006 נערכה רפורמה במשק המים, שבמסגרתה הפכה נציבות המים לרשות הממשלתית למים ולביוב ותפקידיה, סמכויותיה והמבנה שלה שונו. וזו רק רשימה חלקית.
בעיה נוספת היא שמכלול שינויי החקיקה והרפורמות שמובא בחוקי ההסדרים מאושר באופן אוטומטי, שכן המשמעת הקואליציונית והאופוזיציונית מכתיבות לחברי הכנסת קו הצבעה אחד למגוון הנושאים שבחוק. מבחינת הממשלה, החוק מוצג כחבילה כלכלית אחת שיש בין מרכיביה תלות, ושרק אישור של החבילה כולה יחד יכול לממש את הצרכים התקציביים.
לעתים, גם כאשר הצעת החוק אינה מוצמדת לדיוני התקציב, מודיעה הממשלה כי היא רואה בהצבעה על החוק הצבעת אמון, ובכך מבטיחה משמעת קואליציונית. כך למעשה הכנסת חותרת תחת עצמה, כשהיא מאשרת חקיקה שמבטלת או מקפיאה חוקים שהיא עצמה העבירה, וזאת בשל אילוצים קואליציוניים. במצב האבסורדי שנוצר, לעתים עוברים חוקים ברוב גדול במסגרת החקיקה הרגילה של הכנסת, ולאחר מכן אותם חברי כנסת שתמכו בחוק מצביעים בעד הקפאתו במסגרת חוק ההסדרים.
דוגמאות ליישום השיטה – חוקים שהוקפאו, יישומם נדחה או שונו משמעותית באמצעות חוק ההסדרים:
- חוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט-1998, שנועד לאפשר לדיירים ותיקים בדיור הציבורי לרכוש את דירת מגוריהם
- תיקונים לחוק לימוד חובה, התש"ט-1949, שהרחיבו את החינוך חובה חינם לילדים מגיל שלוש במקום מגיל חמש (חינוך לגיל הרך) ולחמש עשרה שנות לימוד, במקום שלוש עשרה שנות לימוד (עד גיל 18)
- חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז-1997, שהוסיף שתי שעות לימודים בכל יום
- חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, שקבע כי עובד קבלן שהועסק ברציפות במשך תשעה חודשים על ידי אותו מעסיק בפועל, יהפוך לעובד של המעסיק בפועל
תיקונים משמעותיים ששחקו את היקף סל שירותי הבריאות שניתן לכלל הציבור על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994, נעשו באמצעות חוקי הסדרים. כך גם הקיצוצים בדמי האבטלה ובקצבת הבטחת הכנסה.
מבט מבפנים: פרופ' לאה אחדות, לשעבר סמנכ"ל מחקר ותכנון במוסד לביטוח לאומי
לטקסט המלא של הפרק לחצו כאן (pdf)
