איור: אלון ברייארמתוך דוח האגודה לזכויות האזרח, בין מימוש לייבוש: שיטות ממשלות ישראל לצמצום השירותים החברתיים, אפריל 2012
להלן תקציר הפרק.
לטקסט המלא לחצו כאן (pdf)
תיאור השיטה
השירותים החברתיים הם הבסיס לקיומה של חברה אנושית מפותחת: חברה לא יכולה להתקיים ללא מערכות חינוך, בריאות ורווחה נאותות, ללא פיתוח תעסוקתי וללא סיפוק הצורך של חבריה בקורת גג. לכן, הקיצוצים הנרחבים בתחומים אלו בישראל בעשורים האחרונים, שתוארו בפרק הקודם, לא יכולים היו להותיר חלל ריק.
כדי למלא את מה שנגרע מהמערכות הציבוריות, מעבירה הממשלה בחלק מהמקרים את אספקת השירותים החברתיים לשוק הפרטי (כמו במערכת הרווחה ובתחום התעסוקה). במקרים אחרים שבהם הממשלה נסוגה במידה חלקית או מלאה מאספקת השירות (כמו במערכות החינוך והבריאות), השוק הפרטי מפתח בעצמו תחליפים עבור מי שהשירותים חסרים להם ויש בידם אמצעים לרכישתם. כל התופעות האלה זוכות לכותרת הפופולרית: הפרטה.
בדרך כלל, נעשה הדבר במקביל לקיצוצים נרחבים בשירות החברתי או מיד לאחריהם, כאשר לעתים מטרת הקיצוצים עצמם היא להביא לכך שהשירות הממשלתי לא יסופק באיכות הנדרשת, ושהידרדרותו תשמש כהצדקה להפרטה. לעתים ההפרטה עצמה משמשת כאמצעי לקיצוץ. כך קורה כאשר מעבירים שירות למיקור חוץ ומקצים לו תקציב נמוך בהשוואה לתקציב שניתן להפעלת השירות על ידי הגוף הציבורי. הנימוק לכך הוא, בדרך כלל, שהשוק הפרטי יעיל יותר ויעשה את העבודה בעלות נמוכה יותר, אולם בפועל לעתים קרובות היקף השירות ואיכותו יורדים או שבדיעבד מתברר שביצוע התפקיד על ידי גוף פרטי עולה יותר מהשירות הציבורי.
סוגיית ההפרטה היא סוגיה מורכבת ושנויה במחלוקת. נקודת המוצא המקובלת היא שהמדינה אחראית למימוש הזכויות החברתיות, אולם הדעות חלוקות אם השירותים החברתיים חייבים להינתן ישירות על ידי המדינה או שאפשר לספקם באמצעות גורמים פרטיים. לגישתנו, המדינה אינה חייבת לספק את כל השירותים החברתיים בעצמה, אולם ישנם שירותים וסמכויות שאינם בני הפרטה. כך לדוגמה, לשיטתנו, אין להפריט שירות שכולל את הסמכות לקבוע זכאות לשירות חברתי מסוים, או שירות המפעיל סמכות שעשויה להביא לשלילה של זכויות אדם (למשל טיפול במוסד סגור).
על כן, ביחס לכל שירות ציבורי יש לבחון את הסמכויות המופעלות בידי נותני השירות כדי להחליט האם הוא בר הפרטה. בהקשר זה, ככל שהשירות ניתן לאוכלוסייה פגיעה שלא יכולה לעמוד על זכויותיה, יש לשקול היטב אם נכון להפריטו. בכל מקרה, יש לזכור כי אחריותה של המדינה לשירות החברתי אינה פוחתת לאחר ההפרטה ושהיא מחויבת להבטיח איכות, נגישות ושוויון בשירות המופרט.
אפשר לחלק את ההפרטה בתחום השירותים החברתיים לשני סוגים עיקריים: הפרטה של אספקת השירות, שמתבטאת בהעברת שירות שהממשלה הייתה אמונה על אספקתו לאזרחים לידי גורמים פרטיים; דוגמאות בולטות לשירותים שאספקתם הופרטה הן שירותי הבריאות לתלמידים בבתי הספר והמרכזים לטיפול תרופתי ארוך טווח באמצעות תחליפי סם (מרכזי המתדון). סוג אחר של הפרטה מתייחס למימון השירות, והופך גורמים פרטיים – כמו האזרח עצמו, תורמים, קרנות ועמותות – למקורות העיקריים למימון השירות. דוגמאות להפרטת המימון הן עליית התשלומים שמבוטחים נאלצים להוציא מכיסם על מנת לקבל טיפול רפואי הולם והגידול בתשלומי שכר הלימוד במערכת החינוך. הפרטת המימון מובילה להפיכתן של זכויות יסוד, כגון בריאות וחינוך, מזכות שעל הממשלה לדאוג למימושה לשירות שנקנה בכסף על ידי מי שיכולים להרשות לעצמם.
בניגוד להפרטה מהסוג הראשון, הנעשית באופן יזום על ידי הממשלה (הפרטה "מלמעלה"), הפרטת המימון מובילה לצמיחתן של יוזמות פרטיות "מלמטה", אשר מאוחר יותר זוכות להסדרה על ידי הממשלה. למראית עין, אפשר לטעון כי לא מדובר כלל בהפרטה, כיוון שהממשלה אינה מגדירה מראש את כוונת ההפרטה, אולם בפועל זהו תוצר לוואי בלתי נמנע של קיצוץ תקציבי, אשר מביא לפגיעה באיכות ובהיקף השירותים. כך, למשל, הצמצום הדרסטי במספר שעות תקן להוראה במערכת החינוך הוביל מנהלות ומנהלי בתי ספר לפצות על החסר באמצעות ועדי הורים המממנים מכיסם שעות תיגבור והעשרה, ובאמצעות עמותות, קרנות וחברות מסחריות שמציעות תוכניות לימוד ומורים. כך גם שחיקת סל הבריאות והתארכות התורים של הממתינים לניתוחים ולטיפולים רפואיים הובילו לפריחת הביטוחים המשלימים ושירותי רפואה פרטיים שונים.
יישום השיטה נעשה, בדרך כלל, באמצעות שימוש בתהליכים מוקדמים שונים. אחד מהם הוא, כאמור, הייבוש התקציבי המתמשך של שירותים חברתיים, ואחרים הם שינויי חקיקה שמביאים להקטנת חובותיה ותחומי אחריותה של המערכת הציבורית, או להחלשה של ועדי עובדים ושל התנגדויות אחרות שיכולות להיות לצעדי ההפרטה. השחיקה התקציבית, המשפטית והארגונית מדרדרות את איכותן של מערכות ציבוריות באופן שמאלץ אותן לשתף פעולה עם יוזמות פרטיות.
חוק ההסדרים הוא כלי רב עוצמה בהוצאתה אל הפועל של מדיניות ההפרטה. במקרים רבים משתמשת הממשלה בחוק ההסדרים כדי לעקוף את הליך החקיקה הרגיל בכנסת ולהעביר רפורמות מרחיקות לכת שמשמעותן הפרטת שירותים חברתיים. כך, בין השאר, אושרו קיצוצים משמעותיים בחינוך ובבריאות שהביאו להפרטת מימון השירותים והוקמה "תוכנית ויסקונסין", שמשמעותה הפרטה חלקית של שירות התעסוקה.
כלי נוסף להוצאה לפועל של הפרטות הוא מיקור חוץ. בשיטה זו מתקבלות החלטות על העברת אספקת שירותים חברתיים לחברות פרטיות בהליך מִנהלי בלתי שקוף והרחק מעין הציבור והתקשורת. השירותים מועברים לידי גורמים פרטיים באמצעות מכרז, בלי שהציבור או נבחריו מעורבים בהחלטה על ביצוע ההפרטה או בהליך עיצוב הסדר ההפרטה. כך, לדוגמה, מערך שירותי הרווחה הועבר בדרך זו אט אט לידי גורמים פרטיים עד שכיום מרבית שירותי הרווחה בישראל מסופקים על ידי גורמים פרטיים.
נדבך נוסף בהפרטה הוא אימוץ מודלים של כלכלת שוק לצורך ניהול מערכות ציבוריות, כגון חינוך והשכלה גבוהה, באופן החותר תחת תפיסתן כזכויות יסוד ומעמיק את אי-השוויון. כך, למשל, הונהג במערכת החינוך מודל ה"ניהול העצמי", ולפיו כל בית ספר מתנהל כמשק סגור, בעל חשבון בנק נפרד, ומנהליו רשאים לעשות שימוש מסחרי במתקני המוסד על מנת לעמוד ביעדי התקציב. על בתי הספר והאוניברסיטאות מוּחלות שיטות הערכה ומדידה הלקוחות מעולם העסקים: כשם שהצלחת תאגידים מסחריים נמדדת ברווחים שהם מניבים לבעלי המניות, כך נמדדים כיום מוסדות החינוך על פי ההישגים והתפוקות שביכולתם להנפיק. יזמות פרטית ומיקור חוץ מעבירות לידי מלכ"רים חינוכיים וחברות מסחריות תפקידים כמו תכנון, ניהול, ביצוע ובקרה של פרויקטים חינוכיים, שבעבר מולאו על ידי משרד החינוך.
היבט משמעותי נוסף בהפרטות שבוצעו בישראל הוא חוסר הפיקוח והבקרה על הגופים הפרטיים שמקבלים לידיהם הפעלה של שירות או אספקה של מוצר חברתי. על פי רוב, לאחר שהממשלה מפריטה שירות חברתי, הפיקוח הממשלתי על הזכיין המפעיל את השירות הוא רופף ובלתי מספיק בהיקפו. כך, למשל, בתחום הבריאות – "מערך" הפיקוח על חברת "נטלי" המספקת שירותי עזרה ראשונה ל-4,500 בתי ספר (במסגרת הפרטת שירותי הבריאות לתלמיד) כולל אישה אחת, עובדת משרד החינוך, שהפיקוח הוא רק חלק קטן מעבודתה. בתחום הרווחה – ב"תוכנית ויסקונסין" עיקרו של הפיקוח על הזכייניות הפרטיות הועבר לידיים פרטיות אף הוא.
הפרטה הפכה בישראל לברירת מחדל של כל שירות ציבורי שנמצא במצוקה תקציבית או שלא מתפקד כראוי. נקודת המוצא של מקבלי ההחלטות בעשורים האחרונים היא שהמגזר הפרטי יידע לעשות הכל באופן טוב ויעיל יותר מאשר המגזר הציבורי.
מעבר לבעייתיות בגישה זו שהופכת זכויות יסוד למוצרי צריכה, תהליכי ההפרטה הם גם בלתי דמוקרטיים. שכן, למרות שמדובר בהליכים בעלי השלכות קריטיות על הציבור, הם אינם שקופים, מתבצעים באופן ספוראדי, וללא הליך קבלת החלטות רציני שבו נשקלות בקפידה האופציות לשיפור אמיתי של השירות החברתי האמור.
דוגמאות ליישום השיטה
- החלק הארי של שירותי הרווחה מסופק היום באמצעות גורמים הפועלים ללא מטרות רווח וגופים עסקיים. בין אלה אפשר למנות את כל השירותים המוסדיים לזקנים, ואת רוב השירותים לילדים, לבני נוער, לאנשים עם מוגבלויות ולמשפחות.
- משרד הבריאות פרסם מכרז, שיאפשר גם לחברות למטרות רווח להפעיל את "מרכזי המתדון", המטפלים במכורים לסמים.
- הפגיעה המתמשכת בהיקף ובאיכות החינוך בישראל, שהיא תוצאה ישירה של מדיניות תקצוב לא ראויה, גרמה להפרטה זוחלת של מערכת החינוך. זו מתבטאת בהגדלת נטל המימון המוטל על כתפי ההורים ובהגברת אי השוויון והפערים בין ילדים משכבות סוציו-אקונונמיות שונות.
- שירותי בריאות התלמיד, שסופקו בעבר על ידי משרד הבריאות וניתנו על ידי אחיות בתי הספר, הופרטו. בשירות המופרט נמצאה שורה ארוכה של ליקויים.
- מערכת ההשכלה הגבוהה נמצאת בתהליך הפרטה זוחל, על רקע פריחת המכללות והצטמקות התקציב הציבורי המועבר למוסדות להשכלה גבוהה.
- החל מתחילת שנות האלפיים צמצמה הממשלה במידה ניכרת את מעורבותה בשוק הדיור, ובכלל זה סבסוד משכנתאות, וכובד המשקל עבר לשוק הפרטי.
- בשנת 2008 הופסק בבת אחת ובאופן מוחלט סבסוד תעריפי המים בישראל, ותפעול משק המים הועבר לתאגידי המים והביוב.
מבט מבפנים: פרופ' גבי בן נון, לשעבר סמנכ"ל משרד הבריאות
לטקסט המלא של הפרק לחצו כאן (pdf)
