איור: אלון ברייארמתוך דוח האגודה לזכויות האזרח, בין מימוש לייבוש: שיטות ממשלות ישראל לצמצום השירותים החברתיים, אפריל 2012
להלן תקציר הפרק.
לטקסט המלא לחצו כאן (pdf)
תיאור השיטה
המכשיר הראשי למימוש מדיניות ממשלות ישראל, שמכוונת להקטנת חלקן באספקת השירותים החברתיים, הוא צמצומים הדרגתיים אך נרחבים בתקציביהם של משרדי הממשלה ושל המוסדות הציבוריים האמונים על אספקת שירותים אלה.
יריות הפתיחה לשינוי הכיוון הכלכלי-חברתי בישראל (המעבר לגישה ניאו-ליברלית) היו משבר האינפלציה של שנות השבעים והשמונים ו"תוכנית הייצוב הכלכלית" שהונהגה בשנת 1985 כפתרון למשבר. התוכנית כללה קיצוץ בהוצאות הממשלה, הקטנת השתתפות המדינה בשירותים ובסבסוד מוצרים והאצה של תהליכי ההפרטה. בעקבותיה קוצצו בהתמדה תקציבי משרדי הממשלה והחל גל הפרטה של שירותים חברתיים ושל חברות ציבוריות.
בשנות ה-90 הורחב חלקית תקציב המדינה על מנת לאפשר את קליטתם של גלי העלייה מברית המועצות לשעבר ומאתיופיה. בשנות ה-2000, משהגיעה הממשלה למסקנה כי נעשה די לצורך קליטת העולים, היא שבה לתוכנית המקורית והקיצוצים חודשו. בשנת 2003 הונהגה תוכנית "חומת מגן כלכלית-חברתית", שמהווה נקודת ציון חשובה במימושה בפועל של השיטה הדוגלת בצמצום הוצאות הממשלה עבור שירותים חברתיים.
הרקע לתוכנית היה המיתון שאליו נקלע המשק בעקבות פרוץ אינתיפאדת אל-אקצה ב-2001, התנפצות בועת הדוט.קום שהשפיעה על ישראל, עלייה באבטלה וירידה חדה בתיירות. התוכנית הכלכלית כללה קיצוץ תקציבי רחב, שהתבטא בין השאר בהקפאה של השכר במשק, קיצוץ בקצבאות הביטוח הלאומי, העלאת גיל הפרישה לגמלאות, הקטנת הריכוזיות בשוק ההון, והחלת קיצוץ אחיד של 4% בתקציבי משרדי הממשלה.
קרוב לשלושה עשורים של מדיניות שכוונה להקטנת ההוצאה הממשלתית הביאו לכך שההוצאות הציבוריות ירדו מרמה של יותר מ-50% מהתמ"ג (תוצר מקומי גולמי) בשנות התשעים לרמה של 42% מהתמ"ג בשנת 2011 – פחות מהממוצע בארצות המפותחות. זאת בשעה שכלכלת ישראל דווקא צמחה והיה גידול מתמיד בתוצר שלה.
כאשר לוקחים בחשבון את ההוצאות הגבוהות על ביטחון בישראל, מתברר שנשאר תקציב מצומצם מאוד להוצאות חברתיות: ההוצאה האזרחית הממשלתית (שהיא ההוצאה הממשלתית בניכוי הוצאות ביטחון) בישראל נמוכה מהממוצע במדינות ה-OECD, ומהווה 31.8% מהתוצר הלאומי הגולמי, לעומת 40% בממוצע ב-OECD.
מדיניות צמצום ההוצאה הממשלתית מיושמת באמצעות שני מנגנונים עיקריים:
1. קיצוץ תקציבי: הקיצוץ נעשה בתקציביהם של משרדי הממשלה, שאמונים על אספקת השירותים החברתיים, בקיצוצים ישירים בתקציבו של משרד מסוים, בדרך כלל תוך הכרזות של אנשי האוצר בדבר "התייעלות". בנוסף, נעשה קיצוץ באופן רוחבי ביחס לכלל משרדי הממשלה והרשויות הציבוריות. כך, למשל, מדי שנה בעשור האחרון אישרה הממשלה קיצוצים רוחביים בתקציבים של כל משרדי הממשלה, פרט לתקציב משרד הביטחון. גובה הקיצוץ נע בין 1% ל-5%, כשבשנת 2006 ביקש משרד האוצר להטיל קיצוץ רוחבי גבוה של 9% לצורך מימון מלחמת לבנון השנייה ורק עקב לחץ ציבורי הסתפק בקיצוץ של 6%.
הקיצוצים נעשים, בדרך כלל, באמצעות חוק ההסדרים, הנלווה לחוק תקציב המדינה ולכן מאושר באופן גורף, שכן משמעות דחייתו היא נפילת הממשלה (להרחבה על חוק ההסדרים ראו פרק 3 להלן). כך מאושרות מדי שנה רפורמות שכוללות לא אחת קיצוצים והפרטות בתקציביהם של משרדי הממשלה השונים בלי שזכו לדיון ממשי. כמו כן, באופן מסורתי מוגש התקציב באופן בלתי שקוף, שאינו מאפשר לשרים ולחברי הכנסת בחינה ממשית שלו, וכך יכולה הממשלה להעביר בקלות החלטות על קיצוצים תקציביים.
נקודת ציון ביישום מדיניות הצמצום התקציבי נרשמה בשנת 2009 עם העברת התקציב הדו-שנתי. על פי שיטה חדשה זו, הכנסת מתבקשת לאשר את תקציב המדינה פעם בשנתיים במקום לבחון אותו מדי שנה. שיטה זו מקלה על הממשלה ליישם את הצמצומים התקציביים, משום שהיא פוטרת אותה מהדיאלוג השנתי עם הכנסת על מדיניות התקציב, ובכך מקטינה את היקף הביקורת והמאבקים על הרפורמות והקיצוצים המופיעים בתקציב.
2. שחיקה תקציבית: כדי לייבש תקציב לא חייבים לקצץ אותו; אפשר פשוט לא לעדכנו בהתאם לשינויים הדמוגרפיים – קצב גידול האוכלוסייה, גידול בשיעור הזקנים או הילדים בה, שינוי בשיעור האנשים בעלי הצרכים המיוחדים שבה וכיו"ב. באופן זה התקציב בחלק מהמשרדים הממשלתיים האמונים על שירותים חברתיים נשאר אמנם יציב למדי לאורך השנים, אך כשבוחנים אותו בחישוב לנפש (מספר התלמידים, שיעור האוכלוסייה במערכת הבריאות וכד') מתברר שהוא נשחק באופן דרמטי.
דוגמאות ליישום השיטה
- צמצום ארוך שנים של תקציבי משרד הבינוי והשיכון, האחראי להסדרת שוק הדיור, הביא לכך שהיצע הדירות כיום רחוק מלספק את הביקוש, והסיוע שניתן בתחום זה לאוכלוסיות מוחלשות הפך להיות עלוב עד בלתי מספק לחלוטין.
- תקציב משרד החינוך סבל במשך השנים מצמצומים תקציביים ניכרים, אשר השתקפו בשחיקת שכר המורים ובדרדור מעמד ההוראה, בעלייה במספר התלמידים בכיתות ובצמיחת מגמות הפרטה במערכת החינוך.
- במהלך חמש עשרה השנים יורד באופן מתמיד המימון הציבורי של מערכת הבריאות. הפיחות בהוצאה הממשלתית לבריאות ובשירותי הבריאות הניתנים לציבור הביא לגידול משמעותי בהוצאה עבור שירותי בריאות הממומנת באופן פרטי, על ידי האזרחים (להרחבה ראו הריאיון עם פרופ' גבי בן נון, לשעבר סמנכ"ל משרד הבריאות, בפרק הבא).
- במהלך שני העשורים האחרונים קוצץ תקציב שירות התעסוקה וכורסמו סמכויותיו. קיצוצים אלה אינם מאפשרים לשירות התעסוקה לפעול למימוש תפקידו באופן ריאלי (להרחבה ראו הריאיון עם רימון לביא, בכיר לשעבר בשירות התעסוקה, להלן).
- בעשורים האחרונים נערכו שינויים מרחיקי לכת ברשת הביטחון החברתית בישראל, כאשר ברוב המקרים נעשו הקיצוצים התקציביים והשינויים בקריטריונים לקבלת הגמלאות והקצבאות באמצעות חוקי ההסדרים. כך, למשל, קצבת הבטחת ההכנסה, שהיא רשת הביטחון האחרונה למשפחות שאין להן כל הכנסה אחרת, הפכה ברבות השנים לנמוכה מאוד בעקבות שורה של קיצוצים תקציביים. כיום היא אינה מאפשרת קיום בכבוד או ביטחון תזונתי למשפחות שנותרו ללא כל נכסים או הכנסה אחרת. דוגמה נוספת היא דמי האבטלה: בעקבות קיצוצים חדים בתקציבי הסיוע למובטלים הוקשחו תנאי הזכאות לקבלת דמי אבטלה באופן ששולל את ביטוח האבטלה מבלתי מועסקים רבים, וגם גובה דמי האבטלה עצמם הופחת.
מבט מבפנים: רימון לביא, לשעבר מנהל אגף פיתוח ההון האנושי בשירות התעסוקה
לטקסט המלא של הפרק לחצו כאן (pdf)
