סעיפים בהסכם חילופי הקרקעות בין המדינה לקק"ל בלתי חוקיים ומפלים

9 ביולי 2009

לכבוד ‏
מר מני מזוז
היועץ המשפטי לממשלה
משרד המשפטים
ירושלים

שלום רב,

הנדון: הסכם חילופי קרקעות בין מדינת ישראל לבין הקרן קיימת לישראל

ביום 26.5.09 נחתמו "עקרונות ההסכם בין המדינה לקק"ל" בנושא חילופי קרקע בין המדינה לבין קק"ל (להלן: "ההסכם"). לפי ההסכם, שעליו חתומים, מר ירון ביבי, מנהל המינהל, ומר מנחם לייבוביץ, סגן יו"ר דירקטוריון קק"ל, תעביר קק"ל לבעלות המדינה נכסי מקרקעין שבבעלותה, שהוקצו לצדדים שלישיים ביעודי מגורים ותעסוקה. כנגד העברת הבעלות כאמור, תעביר המדינה לבעלות קק"ל (או חברת "הימנותא") קרקעות פנויות ובלתי מתוכננות באותו היקף בנגב ובגליל.

בסעיף 2 להסכם נקבע, בין היתר, כי קק"ל מסכימה לניהול קרקעותיה ע"י רשות המקרקעין, שתוקם בהתאם להחלטת הממשלה מיום 12.5.09 לעניין הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל (להלן – "הרשות"). הרשות תנהל את הקרקעות "באופן שיישמרו עקרונות קק"ל ביחס לקרקעותיה". בסעיף 3 להסכם נקבע, כי בראש הרשות תעמוד מועצה, אשר הרכבה יהיה כלהלן: השר הממונה – יו"ר; שבעה נציגי ממשלה מקרב עובדי המדינה; חמישה נציגי קק"ל.

הוראות ההסכם, הן לעניין שימור עקרונות קק"ל והן לעניין ייצוג קק"ל במועצת הרשות, הינן בלתי חוקיות ומנוגדות תכלית הניגוד לזכות לשוויון ולכללי מינהל תקין, כפי שיפורט להלן:

שימור עקרונות קק"ל

1. ניהול קרקעות בהתאם לעקרונות קק"ל עומד בסתירה מוחלטת לחובתה של המדינה לנהוג בשוויון, ובכלל זה שוויון על בסיס לאום, בניהול כל קרקע שבאחריותה.

2. הוראות ההסכם לעניין זה הינן בבחינת ניסיון לעקוף את כללי המשפט הציבורי ולהביא לאי תחולתה של הזכות לשוויון ביחס לקרקעות, שיועברו לבעלות קק"ל במסגרת ההסכם. שכן כידוע לדידי קק"ל, עקרונותיה אוסרים על הקצאת זכויות במקרקעין שבבעלותה למי שאינו יהודי. במסגרת תגובתה לעתירות התלויות ועומדות בבג"צ בסוגיית תחולת הזכות לשוויון ביחס לקרקעות שבבעלותה [1], קק"ל הבהירה וחזרה והבהירה לעניין זה, כי:

"נאמנותה של קק"ל אינה נתונה, ולא יכול שתהא נתונה, לציבור הישראלי כולו. נאמנותה של קק"ל שמורה לעם היהודי לבדו – למענו היא נוסדה ולמענו היא פועלת.
[…]
קק"ל תטען, כי אין מוטלת עליה חובה להקצות מקרקעותיה למי שאינם יהודים. ככל שהדברים נוגעים לאדמות קק"ל, הטלת חובה להקצותן ליהודים ולשאינם יהודים לא תוביל אך לשיבוש של סדרי פעילותה ומשימותיה של קק"ל, או לפגיעה בהם, אלא תאיין, כליל, את תפקידה הייחודי של קק"ל כבעלים של קניין עד לעם היהודי.
[…]
מסירת קרקעות לשימושם של כל אזרחי המדינה, סותרת באופן חזיתי, את מטרותיה של קק"ל ואת תכלית קיומה. לקק"ל אסור לפעול להקצאת קרקעות לתושבי המדינה כולם. אם תידרש קק"ל לפעול, בהקצאת אדמותיה, לטובת אזרחי המדינה כולם – משול הדבר לחיסולה ולהלאמת קניינה." (סעיפים 7, 27 ו- 220 לתגובת קק"ל מיום 15.12.04).

3. ניהול קרקעות קק"ל כאמור עלול, אם כן, ליצור מציאות שבה קרקעות קק"ל יוקצו לצורך התיישבות יהודית, ויימנעו מערבים בשל השתייכותם הלאומית. חשש זה קיבל ביטוי מוחשי בהתבטאויות ובדיווחים שונים, שליוו את תהליך אישור הסכם העקרונות ע"י קק"ל, ושלפיהם הקרקעות שיועברו לבעלות קק"ל בנגב ישמשו לפיתוח ולהקמה של יישובים ליהודים בלבד.

4. בניהולה קרקעות שבבעלות קק"ל עדיין תפעל הרשות כגוף ציבורי, שאסור לו לאמץ כללים מפלים בניהול קרקעות. בתור שכזו, מחוייבת הרשות לפעול אך ורק עפ"י אמות המידה של המינהל הציבורי ועקרונות השוויון, ההגינות, תום הלב והחלוקה הצודקת של משאבי הקרקע במדינה. בשורה ארוכה של פסקי דין עמד בית המשפט העליון על אופיו הציבורי הייחודי של המינהל ועל אמות המידה, העקרונות והכללים, שאמורים להנחות אותו:

"מקרקעי הציבור צריכים להתנהל לפי אמות מידה ממלכתיות – אימוץ אמת מידה כאמור היא בגדר חובתן של רשויות ציבור בכל ענייניהן, ועל אחת כמה וכמה ככל שהדבר נוגע לטיפול ברכוש שהוא בבעלותו של הציבור כולו. תרגומן של אמות המידה האמורות לאופני התנהגות מצביע, בין היתר, על החובה לנהוג בהגינות ובשוויון ועל פי כללי המינהל התקין." (בג"צ 5023/91 פורז נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו(2) 793, 801 (1992)).

ובעניין עמותת שיח חדש נקבע, בין היתר:

"המינהל משמש נאמנו של הציבור בנהלו את מקרקעי המדינה. עליו לנהלם תוך שמירה על אינטרס הציבור בהם, לרבות שמירה על המקרקעין לתועלת הציבור כולו, כולל הצורך להימנע ממתן טובות הנאה בלתי מוצדקות במקרקעין לאחרים. כנדרש מכל גוף מינהלי, על המינהל לפעול בהגינות על פי שיקולים ענייניים ובשוויון, תוך מתן הזדמנויות שוות לכלל הציבור אחת התכליות הכלליות של כל גוף מינהלי היא לנהוג בשוויון. כך גם בקביעת מדיניות הקצאת קרקעות ויישומה." (בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש נ' שר התשתיות, פ"ד נו(6) 25, 64 (2002)).

הדברים הנ"ל כמובן יפים הם לרשות המקרקעין אשר תוקם, כאמור, על פי חוק, ותחליף את מינהל מקרקעי ישראל.

5. אין בכוחו של הסכם העקרונות וההסכם המפורט, העתיד להיחתם בין המדינה לבין קק"ל, כדי לשחרר את הרשות ממחויבותה לזכות לשוויון בכל פעולותיה והתקשרויותיה. יתרה מזו, במקרה דנן העברת קרקעות מדינה לבעלות קק"ל נוגדת, כשלעצמה, את ההלכה הפסוקה, האוסרת על המדינה להעביר משאבי קרקע לגופים שלישיים, הנוקטים מדיניות מפלה:

"חובתה של המדינה לנהוג בשוויון בהקצאת זכויות במקרקעין מופרת אם המדינה מעבירה מקרקעין לגוף שלישי, אשר מצדו מפלה בהקצאת מקרקעין על בסיס של דת או לאום. המדינה אינה יכולה להשתחרר מחובתה החוקית לנהוג בשוויון בהקצאת זכויות במקרקעין, על ידי שימוש בגוף שלישי הנוקט מדיניות מפלה. אכן, את שהמדינה אינה רשאית לעשות במישרין, אין היא רשאית לעשותו בעקיפין." (בג"צ 6698/95 קעדאן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נד(1) 258, 283 (2000)).

6. ויודגש, הוראות ההסכם לעניין שמירת עקרונות קק"ל מנוגדות לא רק לחובתה הבסיסית של המדינה לנהוג בשוויוניות, אלא גם לעמדתך, שנמסרה לבג"צ במאי 2007 במסגרת העתירות הנ"ל. לפי עמדה זו "מינהל מקרקעי ישראל חייב לקיים את עקרון השוויון, ואסור לו להפלות על רקע של השתייכות לאומית, גם בפעילותו כמנהל אדמות שבבעלות קק"ל." עמדה זו לא קיבלה כל ביטוי בהסכם וכלל לא ברור איך היא מתיישבת עם הוראותיו לעניין זה.

7. הסכם חילופי הקרקע מוסיף עוד נדבך להפליה רבת השנים כלפי האוכלוסייה הערבית בתחומי הקרקע, התכנון והדיור. במקרה זה לא רק שמדינת ישראל אינה נוקטת בפעולות ו/או בתוכניות מיוחדות כלשהן לביטול האפליה ולסגירת הפערים התהומיים בתחומים אלה בין יהודים לערבים, אלא שהיא מאמצת במסגרת ההסכם כללים נפרדים ומפלים בניהול קרקעות, שמנציחים את ההפליה ומגדילים את הפערים.

8. בהקשר זה יצויין, כי רוב הקרקעות שיועברו לבעלות קק"ל עפ"י ההסכם הן קרקעות מדינה באזור הנגב (כ-90% מהקרקעות) והשאר (כ-10%) הן קרקעות מדינה בגליל. מיקום הקרקעות כאמור מעצים את הפגיעה הצפויה באוכלוסייה הערבית. שכן אוכלוסייה זו מתגוררת ברובה בנגב ובגליל ומשוועת לפיתוח, לתכנון הולם ולמשאבי קרקע. לא למותר להזכיר, כי בו בזמן שמדינת ישראל מתחייבת במסגרת ההסכם לפעול עפ"י עקרונות, שמבטיחים הקצאה ופיתוח של משאבי קרקע לטובת הציבור היהודי בלבד, היא ממשיכה בסירובה לפתח ו/או להכיר בעשרות יישובים ערבים, שמרביתם היו קיימים לפני 1948, ושבהם מתגוררים יותר מ-80,000 אזרחים ערבים.

9. הפגיעה באוכלוסייה הערבית מתעצמת עוד יותר לנוכח העובדה, כי רוב הקרקעות שיועברו מבעלות קק"ל לבעלות המדינה, הינן קרקעות מבונות, שכבר מוחכרות לחוכרים יהודים פרטיים. קרקעות אלה שווקו לאורך השנים לחוכריהן בהתאם למדיניות המפלה, שאיפשרה שיווקן ליהודים בלבד. העברתן של קרקעות תפוסות אלה לבעלות המדינה אינה מגדילה את היקף הקרקעות הזמינות בפני הציבור הערבי.

ייצוג קק"ל במועצת הרשות

10. כאמור, ההסכם, וכך גם הצעת החוק לרפורמה במינהל מקרקעי ישראל, שנידונה בימים אלה בוועדת הכלכלה של הכנסת, מעניקים משקל רב לנציגי קק"ל במועצה (כ-40%). הרכב זה של מועצת רשות המינהל הינו בלתי מידתי ומנוגד לעקרונות המינהל הציבורי והמנהלי.

11. רשות המקרקעין תהיה רשות ציבורית המוקמת על פי חוק ותנהל את "מקרקעי ישראל" ותפקידיה יהיו, בין היתר:

12. משמעות קביעה זו היא, כי קק"ל נהפכת לשותפה כמעט מלאה (לממשלה) בניהול משאבי הקרקע הציבוריים של מדינת ישראל ובקביעת המדיניות הקרקעית של מדינת ישראל. ויובהר, שותפותה של קק"ל כאמור אינה מוגבלת אך לקרקעותיה שלה, שינוהלו ע"י הרשות, אלא חולשת על "מקרקעי ישראל" כולם.

13. קק"ל רואה את עצמה כגוף, האמון כאמור על האינטרסים של העם היהודי בלבד. מתוך ראיה זו, קק"ל נוקטת בעמדה, כי קרקעותיה צריכות להיות משווקות ליהודים בלבד, כפי שפורט לעיל. מכאן שקק"ל ונציגיה אינם יכולים לייצג נאמנה את האינטרסים של כלל הציבור בישראל ללא הבדלי לאום ו/או דת, כפי שהדבר אמור להיות במועצת הרשות. שכן מדובר ברשות ציבורית, אשר תוקם על פי חוק ושאמורה להיות אמונה על האינטרסים של כלל הציבור בישראל, יהודים כערבים.

14. דברים אלה מקבלים משנה תוקף לאור חשיבותו של משאב הקרקע אותו תנהל הרשות, והנחשב למשאב העיקרי והחיוני ביותר לפיתוח חברתי-כלכלי. בהתחשב בכך שהרשות תנהל כ-93% מהקרקעות בישראל, הרי מדיניותה בעניין זה תהיה מכרעת, כאשר יש בכוחה להחליט מי ישתמש במשאבי הקרקע ובאלו תנאים. הייצוג שניתן לקק"ל במועצת הרשות, יאפשר לגוף, המצהיר מפורשות, כי הוא נוקט בהפליה ופועל לטובת הציבור היהודי בלבד, לקחת חלק פעיל ומכריע בעיצוב מדיניות כה חשובה וחיונית לכלל הציבור ובכלל זה לציבור הערבי.

לאור כל האמור לעיל, הינך מתבקש לפעול לביטול הסכם העקרונות הנ"ל ולאי חתימה על הסכם חילופי הקרקעות בין המדינה לבין קק"ל ו/או להבהיר את עמדתך באשר לניהול קרקעות מדינה, שיועברו לבעלות קק"ל בהתאם להסכם, ובין היתר לעניין מחויבות הרשות לפעול עפ"י כללי המשפט הציבורי והזכות לשוויון בניהולה קרקעות אלה. כמו כן, נבקשך לפעול לביטולה של כל נציגות של קק"ל במועצת הרשות ולחלופין, נבקש להעמיד את נציגות הקק"ל על נציג אחד בלבד בתוך מועצת הרשות.

לאור דחיפות העניין, נודה על קבלת תשובתך מוקדם ככל הניתן.

בכבוד רב,

עו"ד סוהאד בשארה
עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל

עו"ד עאוני בנא
האגודה לזכויות האזרח בישראל

נכתב בסיוע נורה אשקר