7 בפברואר, 2008
לכבוד
מר זאב בוים
שר הבינוי והשיכון
משרד הבינוי והשיכון
קרית הממשלה, ת"ד 18110
ירושלים 91180
שלום רב,
הנדון: הוועדה המיוחדת הפועלת לפי חוק הלוואות לדיור וועדת הערר
1. הריני לפנות אליך בשמה של התנועה לחיים בכבוד בעניין כשלים, שהתעוררו בפעולת הוועדה המיוחדת (הוועדה הבינמשרדית) וועדת הערר, שהוקמו בשנת 2002 בהתאם לסעיף 5א לחוק הלוואות לדיור התשנ"ב-1992. כשלים אלו נוגעים בחלקם למדיניות ובחלקם לאופן בו מיושם החוק, והם דורשים תיקון מיידי.
2. הוועדות הן ההגנות האחרונות, שמקנה המדינה לנוטלי משכנתאות, שאינם עומדים בתשלומים, לפני הוצאתם מבית המגורים ומכירתו על ידי הבנק. הקמתן של הוועדות היא אמצעי חשוב ביותר לקיום חובתה של המדינה לכבד את הזכות של תושביה לקורת גג, זכות המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. לווה שנקלע למצוקה, ומתקשה לעמוד בתשלומי המשכנתא, עומד בפני סכנה מוחשית לאיבוד קורת הגג. הוועדות משמשות לו, למשפחתו ולילדיו כרשת ביטחון. ברי, כי בין הצעדים שעל המדינה לנקוט כלולים גם צעדי מניעה וחובתה אינה קמה רק בדיעבד.
3. פעולת הוועדות כרשת ביטחון עיקרית, בולטת במיוחד על רקע היעדרם של מנגנוני הגנה אחרים, המקובלים בעולם. למשל, חוזי ההלוואה בישראל אינם מוגבלים לשווי הנכס הנמכר, והלווה נותר פעמים רבות ללא קורת גג, ומבלי שסיים להחזיר את חובותיו. כמו כן, אין הלווה מחוייב בביטוח אשראי למגורים המובטח במשכנתא, ואין מנגנון ביטוח מסובסד לאוכלוסיות מוחלשות, שאינן יכולות לרכוש ביטוח כזה. בישראל גם אין חובת הגבלה על גובה ההחזר החודשי. בנוסף, בחוזי ההלוואה בישראל כלול ויתור סטנדרטי על הגנת הדיור החלופי, על פי דרישת הבנקים.
4. מעבר לחובה הכללית של המדינה לנקוט באמצעים, שיבטיחו את זכות התושבים לקורת גג נאותה, עליה לעשות כן גם מתוך אחריותה למצב הנוכחי, בו אלפי משפחות חדלות פירעון מפונות מבתיהן מידי שנה. נטילת המשכנתאות על ידי לווים מתקשים הינה במידה לא מעטה תוצאה של מדיניות העבר של ממשלות ישראל לעודד ולתמרץ אוכלוסיות מוחלשות ועולים, שזה מקרוב הגיעו לישראל, לרכוש דירה, גם כאשר עתידם הכלכלי אינו מובטח. המשכנתאות המסובסדות הן במימון ציבורי, ועל כן האינטרס הציבורי הוא, כי יקיימו את מטרתן, וכי הכסף הציבורי שהושקע בסבסוד משכנתאות לא ירד לטמיון.
5. למדינה גם אינטרס ציבורי מובהק לחזק את ההגנה על נוטלי משכנתאות, שכן ריבוי מספר המפונים מבתיהם, הגרים ברחובות הערים או באוהלי מחאה, פוגע קשות בלכידות החברתית ובשוויון החברתי. אבדן בית המגורים עלול להעמיד את המשפחות בפני סיכונים בריאותיים, ולדון אותן לאבטלה ולעוני. בסופו של דבר יהיו משפחות אלו תלויות במערכות השיכון והרווחה, ועומס נוסף יוטל על המערכות החברתיות. פינוי הבתים פוגע גם בקהילה, שכן הדירות המפונות עומדות ריקות זמן ממושך, דבר המאלץ את דיירי הבתים המשותפים לקחת חלק כבד יותר בהוצאות המשותפות. דירות אלו גם נמכרות במחיר הנמוך ממחיר השוק, ומורידות את מחירי הדירות באזור.
6. הרציונל של המחוקק בהקמת הוועדות, אם כן, הוא להגן על נוטלי המשכנתאות שנקלעו למצוקה. לצורך כך ניתנה לוועדה המיוחדת ("הוועדה") סמכות "להקל בפירעון תשלומי החזרי ההלוואה שניתנה ללווה בשל מצבו הכלכלי", ובלבד ש"ההלוואה ניתנה מתקציב המדינה או בסיוע המדינה בלבד". פעילות הוועדה אכן הוכיחה, כי במקרים רבים סייעו החלטות הוועדה לנוטלי משכנתאות שנקלעו לקשיים, ופתחו בפניהם דרך לשוב למסלול ולשמור על ביתם.
7. דא עקא, שעדויות שנאספו על ידי התנועה לחיים בכבוד, שמטפלת בפניות רבות של אנשים, שמתקשים בהחזרי המשכנתא, ועדויות ממחקר, שנערך בהזמנת משרד הבינוי והשיכון, מראות, כי הוועדה עוד רחוקה מלעמוד בחובותיה ובתפקידיה הציבוריים, במיוחד כלפי אוכלוסיות מוחלשות, וכי יש לשנות חלק ניכר מנהליה על מנת שתמלא את חובתה (ר' גילת בן-שטרית, נעמי כרמון, הלוואות משכנתא בישראל, כשלים בפירעונן (2006)).
סוגיות הנוגעות למדיניות
הרחבת סמכות הוועדה ליתן סיוע גם לנוטלי הלוואות שאינן ממשלתיות
8. הוועדה המיוחדת מוסמכת לדון ולתת פתרונות לנוטלי משכנתאות ובלבד שמקורן ממשלתי. הסדר זה היה טוב בעבר, עת הייתה הממשלה המקור המרכזי למשכנתאות, וראתה עצמה אחראית להן. אולם, מדיניות ההפרטה בשוק המשכנתאות גרמה לכך, כי בשנים האחרונות חלה ירידה קיצונית במספר ההלוואות הממשלתיות (בן-שטרית, כרמון, בעמ' 42), וכיום המקור לרוב ההלוואות לדיור שנוטלים לווים הן בנקאיות. הבנקים, מיותר להגיד, אינם פועלים באופן ההולם בהכרח את מטרות האיכלוס של ישראל, ואינם שוקלים את זכויות הפרט או האינטרס החברתי, אלא פועלים משיקולים כלכליים.
9. החוק, אם כן, אינו משקף כהלכה מצב חדש זה ויש לשנותו, כך שלוועדה תהיה סמכות לדון ולחייב את הבנקים להקל על נוטלי המשכנתאות, הנקלעים למצוקה, גם בהלוואות המשלימות והפרטיות, שאינן ממימון ממשלתי.
10. בן-שטרית וכרמון מצביעות על כך, שבמדינות אחרות בהן יש מנגנון דומה, ניתן לחייב את הבנקים המסחריים לפרוס את החובות של הלווה. למשל, בפינלנד רשאי שופט לחייב בנק לפרוס ללווה את החובות אם לא הצליחו הלווה והבנק להגיע להסכמה ביניהם (שם, בעמ' 28). החוקרות ממליצות במחקרן לשקול מעורבות ממשלתית גם בפתרון בעיות של נוטלי משכנתאות במימון הבנקים (שם, בעמ' 123).
השתתפות המדינה בתשלומים החודשיים במקרים מסוימים
11. הוועדה המיוחדת מוסמכת על פי החוק להקל בפירעון תשלומי המשכנתא. עד עתה נהגה הוועדה לעשות זאת באמצעות פריסת החוב, הורדת הריבית או עצירת תשלומים לתקופת חסד. יש ליתן בידי הוועדה גם תקציב להקל על פרעון התשלומים באמצעות השתתפות חודשית של המדינה, כפי שמסייעת המדינה לשוכרי דירות בשוק החופשי, וזאת במקרים הנדרשים ועד להתאוששות משק הבית. מודלים של השתתפות המדינה בתשלום חודשי של המשכנתא לאלו שמתקשים נהוגים במדינות רבות באיחוד האירופי, לרבות בריטניה, צרפת וגרמניה (בן-שטרית וכרמון, בעמ' 26-27).
12. הצעה לאמץ מודל של סיוע בתשלום החודשי של המשכנתא נכללה אף בהמלצות מחקרן של בן-שטרית וכרמון. החוקרות ממליצות, כי לפחות במקרים בהם ברור שהלווה לא יוכל להחזיר חובותיו באופן זמני או קבוע, מחמת איבוד כושר ההשתכרות למשל, תתמוך המדינה בתשלום חודשי קבוע במימון המשכנתא, בכפוף לנתוני ההלוואה. במקרים המתאימים, סיוע זה עדיף מאשר מתן סיוע דומה לאחר איבוד קורת הגג באמצעות השתתפות בתשלום שכר הדירה (שם, בעמ' 168).
הסרת חסמים כלכליים למתן פתרונות על ידי הוועדה
13. על פי המחקר של בן-שטרית וכרמון, נוטלי משכנתאות, שנקלעו לפיגור ופנו לוועדה התלוננו על כך שהוועדה חייבה אותם להוסיף ערבים ודרשה מהם תשלומים גבוהים לאורך תקופה מסוימת כתנאי להקלת החוב ("דמי רצינות"). אנו סבורים, כי תנאים אלו מהווים חסם בלתי הוגן דווקא כלפי נוטלי משכנתאות מאוכלוסיות מוחלשות.
14. גם לעמדת בן-שטרית וכרמון, דרישות אלו מורידות את יעילות הוועדה ואינן מוצדקות, כיוון שממילא יש בפני הוועדה את מלוא המידע על מצבו הכלכלי של הלווה, וניתן לראות האם נקלע למצוקה עקב "אי רצינות". המחקר של בן-שטרית וכרמון העלה, כי תנאים אלו דוחפים את הלווים להסתבך בשוק האפור (שם, בעמ' 122).
סוגיות הנוגעות לאופן בו מיושם החוק
הגברת המודעות לקיומה של הוועדה ולסמכויותיה ועידוד לווים לפנות לוועדה
15. נוטלי משכנתאות רבים, שפנו לעמותת התנועה לחיים בכבוד, טענו כי לא ידעו על קיומה של הוועדה ועל פעילותה, וכי הבנק לא יידע אותם בצורה ראויה בדבר קיומה של הוועדה, וזאת בניגוד לחוק. אף העלון, שהפיק משרד הבינוי והשיכון ביחד עם עמותת "ידיד", אינו מגיע לידיהם של נוטלי משכנתאות רבים, שנקלעים לפיגור בתשלומים. רבים טענו, כי דבר קיומה של הוועדה נודע להם מאוחר מידי, וכי לו היו יודעים על קיומה של הוועדה קודם לכן היו עשויים למנוע את המשבר אליו נקלעו.
16. ראוי לקבוע בנוהל, כי דף הסבר מפורט לגבי הוועדה, סמכויותיה ודרכי הפנייה אליה יימסר ללווה, ככל הניתן בשפתו, בעת חתימת חוזה ההלוואה. דף זה יצורף לכל הודעה על פיגור בתשלומים שנשלחת ללווה. כמו כן, יש לתת ללווים מספר טלפון לבירור מידע אודות הוועדה, שלא באמצעות הבנק, אלא ישירות דרך משרד הבינוי והשיכון. מובן שיש לפרסם מידע בסיסי בשפות השונות באתר האינטרנט של המשרד, ואת הנוהל המלא.
17. יש לעודד לווים לפנות לוועדה. בין היתר, על ידי הקפאת כל ההליכים המשפטיים נגדם לתקופה, בה דנה הוועדה בעניינם. לצורך כך מוצע לחייב את הבנקים לאפשר ללווה, אשר נקלע לפיגור בתשלומים, פרק זמן של מספר חודשים לפנות לוועדה לאחר שהתקבלה אצלו התראה בדבר פיגור בתשלומים ובטרם מועבר הטיפול בעניינו לטיפול משפטי. הדבר עשוי לשפר את האפקטיביות של הוועדה, כיוון שהחלטותיה של הוועדה נכשלות לא אחת במבחן הביצוע עקב שכר הטרחה המכביד, שמתבקשים לווים לשלם לעורכי הדין שמיהרו ומינו הבנקים, כתנאי מוקדם לפריסת החוב.
נקיטת אמצעים להגברת האמון בין הציבור לוועדה והגברת שקיפותה
18. מניתוח פניות של נוטלי משכנתאות עולה, כי אחת הסיבות המרכזיות לכך שפעילות הוועדה אינה ממלאת אחר ייעודה בקרב אוכלוסיות מוחלשות הינה, שלווים אינם חשים שניתן לתת אמון בוועדה. חוסר אמון זה נוצר מכך שהיא אינה מצטיירת כגוף ציבורי אובייקטיבי, אלא כגוף המוטה לטובת הבנק המלווה. יש לנקוט בצעדים מיידים, כמו אלו המוצעים להלן, על מנת לשנות מציאות זו.
19. יש ליצור מנגנון פנייה ישיר של הלווה לוועדה, שאינו תלוי בבנק, הנתפס על ידי הלווים כבעל עניין נגדי. לצורך כך יש למסור לנוטלי המשכנתאות כתובת לפנייה ואת דרכי הפנייה לוועדה. ראוי לזכור, כי הפנייה לוועדה מחייבת את הלווה להעמיד את עצמו לחקירה ולחשוף את הכנסותיו ומצבו האישי. לעיתים כרוך הדבר בחשיפת מידע רפואי או דיסקרטי. כאשר מחויב הפונה לעשות זאת באמצעות גוף פרטי כמו הבנק, מעורר הדבר רתיעה בקרב הלווים, החוששים מהפגיעה בפרטיותם ומשימוש לרעה בנתונים שייאספו. יש להדגיש, כי לא רק שהבנק נתפס כצד בעניין חוב המשכנתא, לעיתים מזומנות אותו הבנק מנהל גם את חשבונותיו האחרים של הלווה או בני משפחתו.
20. מאידך, ניתוק התלות של הפונה בבנק ביחסיו עם הוועדה עשוי לשחרר אותו מהחשש לפרטיותו, ויקל עליו למסור נתונים מלאים ומפורטים לוועדה, דבר שיקל על עבודתה. מאותן סיבות יש לקבוע, כי נציג משרד השיכון הוא אשר יאסוף את הנתונים הרלוונטיים ויציגם בפני הוועדה ולא נציג הבנק, שלו עניין ברור בהחלטה. הצגה אובייקטיבית של נסיבות המקרה בפני הוועדה היא תנאי לקבלת תוצאה ראויה. לצורך כך על משרד השיכון להעמיד אדם, שתפקידו להיות בקשר עם הפונים מחד גיסא והבנקים מאידך גיסא, ולהדריך את הפונים כיצד למלא אחר דרישות הוועדה.
21. חיוני לחייב את הוועדה למסור את החלטותיה לפונה באופן ישיר ולנמקן. שינוי זה עשוי לשפר את המצב הנוכחי, לפיו רבות מהחלטות הוועדה, שאמורות להימסר לפונה באמצעות הבנק, כלל לא מיושמות (בן-שטרית וכרמון, בעמ' 127). מהמידע שהצטבר עולה, כי לא אחת הוספה להחלטת הוועדה הערה מטעם הבנק או כונס הנכסים, בדבר תשלום שכ"ט עו"ד או מציאת ערבים, שלא הייתה כלולה בהחלטה המקורית של הוועדה, באופן שלא ניתן היה להבחין בין ההחלטה המקורית להערות הבנק. הדבר מהווה לא רק מכשול לביצוע החלטות הוועדה, אלא גם פוגע פגיעה של ממש בהליך הראוי. יש להזכיר, כי הוועדה וועדת הערר הן ועדות ציבוריות, הפועלות על פי חוק, וחלה עליהן החובה להשיב לפונה ולנמק כל החלטה, בהתאם להוראות החוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1958.
פרסום קריטריונים וניהול פרוטוקול
22. על מנת להגביר את שקיפות הוועדה, ועל מנת שיוכלו הפונים אליה להיווכח, כי עניינם מטופל בצורה שוויונית ולא שרירותית, יש לפרסם את הקווים המנחים להחלטותיה, ואת הקריטריונים שלפיהם היא פועלת. הדבר יימנע תחושה של שרירות וחוסר ודאות בקרב הפונים לוועדה. מאחר והוועדה מחלקת משאבים ציבוריים, חלה עליה ממילא חובה לעשות כן. פרסום הקריטריונים הם גם הכרחיים על מנת לעקוב אחר החלטות הוועדה ולבחון את סבירותן. ראוי להזכיר, כי קיומם של קריטריונים אינו מונע מהוועדה שיקול דעת נוסף בכל מקרה, ואף חריגה מהם כשהדבר מתבקש.
23. על הוועדה לנהל פרוטוקול, שישקף את השיקולים שהביאו אותה להחלטתה הסופית, ולתת העתק לפונה, שכן אחרת אין כל ערך לזכות הערר.
24. אודה להתייחסותך המהירה.
בברכה,
גיל גן-מור, עו"ד
המכתב נכתב בסיוע חיים בר יעקב וצחי דוד מהתנועה לחיים בכבוד, ושמוליק דוד משתי"ל
עודכן: 7.2.08
