להוציא מן המחשכים את הוועדה הבין-משרדית, העוסקת בענייני מעמד בישראל

לכבוד
מר ששי קציר
מנהל מינהל האוכלוסין
משרד הפנים
רח` הלל 24
ירושלים

שלום רב,

הנדון: הוועדה הבין-משרדית "לעניינים חריגים"

הרינו לפנות אליך בעניין פעילותה של הוועדה הבין-משרדית "לעניינים חריגים", שבראשה אתה עומד, ואשר מייעצת לך בענייני בקשות לרכישת מעמד בישראל.

מדיניות משרד הפנים היא שלא להעניק למי שאינם יהודים רישיונות לישיבה ממושכת או לישיבת קבע, כל שכן – אזרחות, אלא "במקרים חריגים מסיבות הומניטריות בהם קיימים שיקולים מיוחדים" וכשיש למדינת ישראל "אינטרס מיוחד במתן הרישיון לישיבת הקבע". מדובר בקריטריונים כלליים, עמומים ומצומצמים. משרד הפנים מעולם לא באר מהן הנסיבות ההומניטריות ומהם השיקולים המיוחדים, שבגינם יוענק למי שאינו יהודי מעמד בישראל. למעשה, חוץ מהקניית מעמד לבן זוג של אזרח או תושב ישראלי, להורה קשיש של אזרח, או לילד קטין להורה ישראלי – אין קריטריונים אחרים להקניית מעמד. אדם שאינו יהודי, שאינו משתייך לאחת הקבוצות הללו (ואף מי שמשתייך לאחת הקבוצות אך עניינו שונה ולו במעט מן הקריטריונים הקשוחים שנקבעו בנהלים) אינו יכול לרכוש מעמד של קבע בישראל ללא אישורה של "הוועדה הבין-משרדית לעניינים חריגים", המתכנסת במשרד הפנים מעת לעת, ואשר רישיונות הישיבה הניתנים על ידה – נער יספרם.

במסגרת התדיינויות משפטיות, בהן נטלנו חלק, למדנו על פעילותה של הוועדה הבין-משרדית. למדנו, כי הוועדה אמורה להתכנס במטה מינהל האוכלוסין מדי חודשיים. למדנו, כי הוועדה אינה מקבלת החלטות אלא מייעצת למנהל מינהל האוכלוסין, לו הואצלו סמכויות שר הפנים על פי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952. למדנו, כי הוועדה אמורה לדון, לכאורה, אך ורק "בעניינים חריגים ויוצאי דופן", שאינם עומדים בקריטריונים הרגילים לרכישת מעמד בישראל, ואולם, כאמור, הניסיון לימדנו עוד, כי רוב "הבקשות החריגות" הן עניינים שכיחים למדי, שראוי לקבוע לגביהם מדיניות (כגון, מעמד להורים לקטינים ישראלים; מעמד להורים לאזרחים ישראלים; מעמד לצאצאים בגירים של אזרחים ישראלים; מעמד לבני אדם השוהים בישראל שנים ארוכות, וכו`).
חרף ניסיוננו העשיר ועיסוקנו הרב בעניינים הנוגעים להסדרת מעמד בישראל, טרם הצלחנו לברר עניינים יסודיים אחרים, הנוגעים לפעילותה של הוועדה, וכמונו – הציבור כולו. בפעילותה של הוועדה רב הנסתר על הנגלה. אדם מן היישוב אינו יכול לדעת, כי באפשרותו לפנות לוועדה. אף שהלשכות למינהל אוכלוסין מחויבות לקבל כל בקשה שמוגשת להן, רבים נדחים מיד ונמסר להם שאינם עומדים בקריטריונים ואינם זכאים למעמד. לעתים ניתנת התשובה בחלוף זמן מה, לאחר שנבחנה בלשכה או במטה מינהל האוכלוסין. מעטים מן הנתקלים בקושי להסדיר את מעמדם יודעים לספר, כי פקיד זה או אחר בלשכה למינהל אוכלוסין, שרחמיו נכמרו עליהם, הציע "לכתוב מכתב" שיעביר ל"וועדת חריגים", שאולי תואיל למצוא פתרון למצוקתם. אותם מבקשים – ואנו כמותם – אינם יודעים, מהם הקריטריונים על פיהם הוחלט להעביר את בקשתם לבחינת הוועדה הבין-משרדית, אם בכלל הוחלט להעבירה, מתי הועברה הבקשה, מתי תידון, אם תידון, ומתי תינתן תשובה, אם תינתן תשובה. גם הפקידים המטפלים בלשכה, לאחר שהחליטו להעביר את הבקשה לדיון בפני הוועדה, אינם יודעים מתי תתכנס ומתי תינתן תשובה, אם בכלל. התשובה ניתנת, אם ניתנת, בלשכה בחלוף זמן רב. הציבור – ואנו בתוכו – אינו יודע האם הוועדה עומדת בלוח הזמנים שקבעה לעצמה, כמה מקרים נדונים בפניה בכל כינוס וכינוס, ומהם המקרים שנדונים בכל כינוס וכינוס. מועדי ישיבותיה של הוועדה אינם מפורסמים, אי אפשר להופיע בפניה, ולא ידועים שיקוליה.
האפשרות לפנות אל הוועדה הבין-משרדית, אם כן, אינה מפורסמת, זהות חבריה ומועדי ישיבותיה אינם ידועים לציבור, שיקוליה אינם פומביים, אי אפשר לטעון בפניה, הפרוטוקולים של דיוניה אינם מפורסמים, והחלטותיה, ככל שהן ניתנות, אינן מנומקות כראוי, וניתנות על דרך הסתם (זולת אם הדיון בוועדה נערך לאחר התדיינות משפטית בעניינו של המבקש ועל פי הוראותיו של בית המשפט). מעטים יודעים על קיומה של הוועדה הבין-משרדית, וזו פועלת במחשכים תוך זלזול מוחלט בכללי הצדק הטבעי, השקיפות ועקרונות ההליך הראוי והמינהל התקין, ואגב כך – תוך פגיעה קשה בזכויות אדם.

כך, למשל, בעקבות התדיינות משפטית בעע"מ 8569/02 הוחלט, כי הוועדה הבין-משרדית תדון כעניין הומניטרי חריג ויוצא דופן בבקשות לרכוש מעמד בישראל של הורים שאינם יהודים לילדים ישראלים. מדובר, על פי רוב, באזרחים זרים, שהחלו בהליך להסדרת מעמדם בישראל מכוח נישואין לאזרחים או לתושבים ישראלים, ונפרדו מעל בני זוגם הישראלים בטרם סיימו את ההליך. משרד הפנים ממהר לשלול מן ההורים את מעמדם, ולמותר לציין – אינו מעמידם על האפשרות לפנות לוועדה הבין-משרדית לצורך הסדרת מעמדם. לשכות מינהל האוכלוסין אינן בקיאות במדיניות, עליה הוצהר בפני בית המשפט העליון, ואינן מסייעות בידי הורים לילדים ישראלים להגיש בקשות, שתידונה בפני הוועדה הבין-משרדית. "ילד אינו מקנה מעמד בישראל", מודיעות הלשכות להורים, והללו נדרשים לצאת את ישראל מיד עם היוודע על פירוק הקשר בינם לבין בני זוגם הישראלים. ומדוע נתפלא? פרט להודעה לבית המשפט בעניינה של "המדיניות", הרי שהמדיניות לא פורסמה מעולם. יתרה מזו – נוהל מינהל האוכלוסין מספר 1.8.2005, שעניינו "הפסקת הליך התאזרחות / קבלת מעמד קבע לבני זוג של אזרחים / תושבי קבע", קובע מפורשות, כי עם הפסקת הקשר בין ישראלי לבן זוגו הזר – יש להפסיק את הטיפול בבן הזוג. הנוהל, כפי שפורסם באתר האינטרנט של משרד הפנים, אינו מנחה את הפקידים לברר, האם לבני הזוג ילדים ישראלים, ודאי שאינו מנחה את הפקידים להפנות את ההורה לצורך הסדרת מעמדו בפני הוועדה הבין-משרדית.

ההורים הפונים אלינו במצוקתם נדהמים לגלות, כי באפשרותם להגיש בקשה להסדיר את מעמדם. הורה אשר גילה בעזרתנו קיומה של אפשרות זו מגיש בקשה בלשכה למינהל אוכלוסין. משום שהדיון בעניינו בוועדה מותנה בקבלת חוות דעת של פקיד סעד, ממתין ההורה משך חודשים ארוכים מעת הגשת הבקשה ועד הדיון בה בוועדה, וזאת ללא מעמד בישראל וללא זכויות סוציאליות, ללא אפשרות לעבוד בישראל כדין, להתפרנס ולפרנס את ילדיו. בית המשפט חיווה דעתו, כי על משרד הפנים למנוע תוצאה קשה זו ולהבטיח, כי להורה יינתן מעמד עד להכרעה בבקשתו (עת"מ (ת"א) 3143/04 מריאנו נ` משרד הפנים (פסק דינה של השופטת קובו מיום 25.5.2005)).

ואכן, בתי המשפט מתחו לא אחת ביקורת חריפה על פעילותה של הוועדה. בית המשפט ביקר את משרד הפנים על החלטותיו שלא להעביר בקשות לדיון בפני הוועדה, משום שהללו, כך נקבע מראש ועוד בטרם נדונו הבקשות, "אינן חריגות" דיין (עת"מ (י-ם) 1239/04 קצאצפה נ` שר הפנים (פסק דינה של השופטת צור מיום 16.2.2005); עת"מ (י-ם) 811/05 אבו ג`זאלה נ` שר הפנים (פסק דינה של השופטת צור מיום 28.11.2005)). בית המשפט ביקר את הזמן הרב החולף מעת שהוגשה בקשה ועד להכרעה בה בוועדה (עניין אבו ג`זאלה). בית המשפט דן בדרכי פעולתה של הוועדה ומצא, כי החלטותיה ניתנות בשיטת "הסרט הנע", בלי לבחון את "כל העובדות והנסיבות העניינות" של כל מקרה ומקרה:

"ועדה מעין שיפוטית, הבאה לשקול גורלות אנשים, ולהחליט מי יגורש ומי יושאר במדינה, צריכה לקיים הליך זה באופן זהיר ואחראי, תוך ווידוא כי כל מקרה המובא בפניה נדון לגופו ולכל פרטיו הענייניים." (עת"מ (חיפה) 1037/03 פלדמן נ` שר הפנים (פסק דינה של השופטת שטמר מיום 1.2.2004)).

משום הרגישות הרבה הטמונה בכל בקשה ובקשה הנדונה בפניה הורה בית המשפט לוועדה ליתן למבקשים זכות טיעון בפניה:

"דווקא מכיוון שמדובר בוועדה השוקלת שיקולים של לפנים משורת הדין `מטעמים הומניטאריים`, ראוי היה שהגוף המחליט עצמו, קרי הוועדה עצמה תשמע את העותרים, קודם למתן החלטה על ידיה. זכות טיעון אינה עניין פורמאלי. ראוי שתינתן לטוען לא רק אפשרות להציג עמדתו בפני הגוף המחליט, אלא שגוף זה גם יביא בפני הטוען באופן ברור את עיקר הטענות נגדו ויאפשר לו התייחסות לטענות אלה. . . במיוחד בשל ההיקף המצומצם של הביקורת השיפוטית של בית המשפט לגבי תוכן החלטת הרשות המינהלית, ראוי להקפיד לגבי ההליך המינהלי, וראוי לשמור על זכות הטיעון, כזכות חשובה שאין לרוקנה מתוכן… המשיבה מסבירה, כי חיוב הוועדה הבין-משרדית הנ"ל בשמיעת כל מי שעלול להיפגע כתוצאה מהחלטותיה, יכביד עליה יתר על המידה. אני דוחה את הטענה. התוצאה המעשית של טענה מעין זו היא הכבדה מיותרת על בית המשפט, שבפניו שוטחים הנוגעים בדבר את טענותיהם בהרחבה. אם בית המשפט יכול לאפשר שמיעה של הפונים אליו, הרי גם הרשות המינהלית, שהחלטותיה הרות גורל לגבי העותרים, יכולה לעשות כן." (עת"מ (חיפה) 1042/05 קרייזלר נ` מדינת ישראל / משרד הפנים (פסק דינו של השופט גינת מיום 23.06.2005); ור` עוד: עת"מ (חיפה) 704/02 זרח נ` משרד הפנים (פסק דינו של השופט גינת מיום 19.11.2002)).

למותר לציין, כי משרד הפנים לא ערער על קביעות ועל ממצאים אלה של בתי המשפט.

נוהל מינהל האוכלוסין מספר 5.2.0022, העוסק בוועדה ובדרכי פעילותה, אינו מתקן את הליקויים, עליהם הצביעה הפסיקה. על משרד הפנים לפעול לאלתר ליישום הנחיות בתי המשפט, וזאת משום כפיפותו לפסיקת בתי המשפט, משום נאמנותו לשלטון החוק, ומשום חובותיו לפעול בהליכי רכישת מעמד בישראל לא רק בשוויון ובסבירות, ללא שרירות וללא שיקולים זרים, אלא גם ברגישות ובשימת לב, ביעילות ובמהירות (בג"צ 394/99 מקסימוב נ` משרד הפנים, מינהל האוכלוסין, פ"ד נח(1) 919, 934-935; בג"צ 10399/04 קופצ`נסקי בן אבדקול נ` משרד הפנים, מינהל האוכלוסין (החלטת השופט לוי מיום 3.8.2005)).

נבקשך לפרסם לידיעת הציבור בלשכות למינהל האוכלוסין נוהל, המבהיר באלו מקרים אפשר לפנות לוועדה; מהם השיקולים המנחים את הוועדה; כיצד יש להגיש את הבקשה, מה יש לפרט בה ומה יש לצרף לה; מהו המועד לדיון בוועדה מעת הגשת הבקשה; וכיצד אפשר לערער על החלטות הוועדה.

עוד נבקשך להורות, כי למבקש המעמד יימסר מועד הדיון בעניינו, כי הוא יוזמן לטעון בפני הוועדה, וכי באותם מקרים, בהם נקבע בנוהל, כי מדובר בעניין שרק הוועדה מוסמכת להכריע בו (למשל, בקשתו של הורה לקטין ישראלי), לא יופקע רישיון הישיבה של המבקש – ויוארך במידת הצורך – עד להכרעת הוועדה בבקשתו.
נודה על תשובתך על מנת שנוכל לשקול המשך צעדינו.

בכבוד רב,

עודד פלר, עו"ד
האגודה לזכויות האזרח בישראל

ניקול מאור, עו"ד
המרכז לסיוע משפטי לעולים – המרכז לפלורליזם יהודי