תגובת פורום הקרקעות לפרסום הוראות המעבר
פורום הקרקעות מצר על הוראות המעבר, אשר פורסמו היום באתר האינטרנט של מינהל מקרקעי ישראל ואשר מהוות זלזול בוטה בפסיקת בג"ץ ובעקרונות הצדק החלוקתי ומיטיבות עם קבוצה מצומצמת בשעה כה קשה למשק. הפורום מביע צערו על כך, שהוא ייאלץ לגלגל שוב את הכדור לפתחו של בג"ץ.
החלטות מועצת מינהל מקרקעי ישראל מיום 29.6.03
ב- 29.6.03, לפני אישור ההחלטות במועצה, התפרסמה עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, שממנה עולה כי לא ניתן יהיה להגן בבג"ץ על ההחלטות בנושא הוראות המעבר וחלקת המגורים, אם תתקבלנה, וכי הן עומדות בסתירה לפסיקת בג"ץ בעתירת הקשת הדמוקרטית המזרחית מלפני כשנה. גם לגבי ההחלטה בעניין שינוי ייעוד קרקע חקלאית קובע היועץ המשפטי לממשלה כי אין בפני מועצת מקרקעי ישראל את המידע הרלוונטי לצורך קבלת ההחלטה וכי אין תמימות דעים לגבי עצם הצורך בהחלטה זו.
פורום הקרקעות ביקש לדחות שלוש הצעות החלטה, הנוגעות להפשרת קרקע חקלאית ושינוי ייעודה:
א. המלצות ועדת נסים בעניין הוראות המעבר, שיחולו על העסקאות הכרוכות בשינוי ייעוד של קרקע חקלאית, אשר הוחל בביצוען לפני עתירתה לבג"ץ של הקשת הדמוקרטית המזרחית ואשר ביצוען נעצר בצו הביניים, שהוצא על ידי בג"ץ בעתירה זו. החלטה זו, אם תתקבל, תאפשר כמעט לכל מי שחלם להפשיר קרקע (אם הוא חבר קיבוץ או מושב) לעשות כן ולאיין באופן מעשי את החלטתו ההיסטורית של בג"ץ בעניין הצורך בקיום צדק חלוקתי בהקצאת מקרקעי הציבור בישראל.
דו"ח ועדת נסים (נוסח הוראות המעבר מופיע בעמ` 11-15)
ב. הצעה בדבר פיצוי בגין קרקע חקלאית, שייעודה שונה למטרה אחרת (הצעה זו באה להחליף את החלטה 727, שבוטלה בפסיקת בג"ץ בעתירה דלעיל). הצעה זו מעניקה הטבות העומדות בסתירה ברורה לעקרונות שהתווה בג"ץ, מאחר שהיא קובעת, במקרים מסויימים, פיצויים העולים על אלה שניתנו בהחלטות שביטל בג"ץ בקובעו, שאלה היו בלתי סבירים ומופרזים. לעניין זה עולה השאלה: האם בכלל ישנו כיום צורך לתמרץ הפשרתן של קרקעות חקלאיות.
ההחלטה בדבר שינוי ייעוד קרקע חקלאית
ג. הצעה בדבר קביעת הזכויות בחלקת מגורים, שעתידה לקבוע זכויות והטבות מרחיקות לכת לחוכרים בחלקת מגורים ביישובים חקלאיים, הרבה מעבר לעיגון הזכות בבית המגורים, כגון זכויות חכירה לדורות בשטח של 2.5 דונם, זכויות לבניית שני בתים נוספים והעברת הזכויות בהם, וזכויות לבניית מבנה בשטח 500 מ"ר לצרכי תעסוקה.
ההחלטה בדבר חלקת המגורים
יש לציין, כי פורום הקרקעות תומך ברישום הבית הפרטי על שמו של החקלאי, ברוח העקרונות שנקבעו בחוק הדיור הציבורי, אך מתנגד להסדרים המוצעים, שמעניקים הטבות מופלגות בגין שינוי ייעודה של הקרקע. עם זאת, הפורום מדגיש, כי לא ניתן לעגן רק את זכויותיהם של חברי קיבוצים ומושבים מבלי להחיל את עקרונות הצדק החלוקתי על מגזרים דומים בחברה הישראלית, כגון דיירי הדיור הציבורי והאוכלוסיה הערבית.
הפורום התריע, כי מדובר בהצעות, שאם תתקבלנה, הן עתידות להותיר השפעות בלתי הפיכות, הן בתחום החברתי, הן הכלכלי והן בתחום התכנוני-סביבתי. להלן תוצג בפירוט עמדת הפורום בנוגע להצעות אלה.
עמדת הפורום בנושא הוראות המעבר וחלקת המגורים
עמדת הקשת הדמוקרטית המזרחית, האגודה לזכויות האזרח בישראל, במקום – מתכננים למען זכויות תכנון, ואדם, טבע ודין, בעניין ההחלטות לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית. כתיבה: עו"ד שרון אברהם-ויס וד"ר סנדי קדר, 26.6.03
הקרקע הינה המשאב היקר ביותר במדינה. ההחלטות, אשר בפניהן עומדת מועצת מקרקעי ישראל בימים הקרובים, בנוגע לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, ממשיכות להעניק את משאבי הקרקע של המדינה למיעוט על חשבון כלל האוכלוסיה, תוך פגיעה בעקרון השוויון ובצדק החלוקתי ותוך נסיון לעקוף את החלטת הבג"צ בנושא. לפיכך, קבלתן של ההחלטות הללו עלולה להוות בכיה לדורות.
1. מבוא
מדיניות שינוי יעוד קרקע חקלאית לשימוש אחר מעוגנת בהחלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל משנת 65`, שמיסדה את כללי ההחכרה הבסיסיים של קרקע חקלאית, ולפיהם קרקע חקלאית נמסרת בדרך של חכירה בלבד, לצורך עיבוד חקלאי ולמגורי המתיישבים בלבד. ככלל, לא שולמו דמי חכירה ראשוניים במסגרת ההתיישבות העובדת, ואילו דמי החכירה השנתיים היו בסכומים סמליים בלבד, בלא הבדל משמעותי בין האזורים השונים או שטח הנחלה. אם אושר שינוי ייעוד הקרקע מקרקע חקלאית לייעוד אחר כגון מגורים או תעשיה, הקרקע היתה חוזרת לידי המינהל, והחקלאים היו זכאים לפיצוי רק על ההשבחות החקלאיות שערכו, כגון העברת צינורות מים, יישור שטח וכד`.
בשנות ה-90, בעקבות גל ההגירה מרוסיה, נוצרה התחושה שיש צורך דחוף בבניית דירות. כפי שמפורט בדו"ח מספר 44 של מבקרת המדינה, שינתה מועצת מקרקעי ישראל באופן דרמטי את מדיניותה בתהליך קבלת החלטות תמוה ובעייתי. כך קיבלו החקלאים "תמרוץ" בעבור שינוי יעוד הקרקע החקלאית. המחזיקים בקרקע קיבלו "פיצוי" על-פי שווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד. פיצוי זה, במיוחד כאשר דובר על קרקע המיועדת לבנייה, גבוה עשרות ופעמים אף מאות מונים מהפיצוי "החקלאי" שניתן קודם, אשר נקבע על-פי ערך הקרקע לצרכים של עיבוד חקלאי בלבד.
החלטות אלה, הנוגעות לשינוי ייעוד קרקע חקלאית ולפיצויים והטבות בגין שינוי זה, מעניקות זכויות-יתר עצומות למחזיקי הקרקע החקלאית, הכוללות ממון רב. כך הולכים ומחולקים משאבי הקרקע של מדינת ישראל ומועברים לידיהם של חלקים קטנים בציבור הישראלי. זאת בניגוד לעיקרון השוויון, הקובע את זכותם השווה של כלל אזרחי המדינה ליהנות מנכסי המדינה, שהם נכסי הציבור כולו. הדבר נעשה תוך פגיעה קשה בעקרונות הצדק החלוקתי, כשמעטים מבין האזרחים זוכים בנתחים גדולים מעתודת הקרקעות. האפלייה בחלוקת משאב יקר-ערך ומוגבל כקרקע המדינה למגזר אחד פוגעת באופן חמור באוכלוסיות רחבות, למשל דיירי הדיור הציבורי ותושבים ערבים, הזקוקות אף הן לפתרונות מגורים ודיור. לתהליך הפשרת הקרקעות החקלאיות יש גם השפעה קשה על תהליכי הבינוי והתכנון הסביבתי בישראל.
בשנת 2000 עתרה הקשת הדמוקרטית המזרחית נגד מדיניות מפלה זו לבג"צ, ובאוגוסט 2001 הוציא בית המשפט צו ביניים שקבע כי אין להמשיך בביצוע עסקאות עד מתן פסק הדין. באוגוסט 2002 קבעו שופטי בג"צ בפסק דין ארוך ומנומק כי אכן מדובר בפגיעה חמורה בצדק החלוקתי וכי החלטות המינהל בטלות, וכי תחתן יש לקבוע החלטות שלא על פי מדיניות מפלה זו.
2. הנושאים שעודם במחלוקת
על אף בטלות ההחלטות, נותר הצורך להכריע בעניינן של אותן עסקאות, שכבר הוחל בביצוען בטרם הוציא בית המשפט העליון צו ביניים. שופטי בג"צ הטילו את המשימה על מועצת מקרקעי ישראל, בקובעם כי בצד ההחלטות החדשות שיחליפו את ההחלטות שבוטלו יש לקבוע הוראות מעבר, אשר יחולו אך ורק על עסקאות אשר נמצאות בשלבי מימוש מתקדמים.
המועצה הקימה תחילה ועדה בראשותה של עו"ד רחל זכאי-נוימן, היועצת המשפטית של מינהל מקרקעי ישראל, לבחינת "הוראות מעבר", שיסדירו את ביצוען של עסקאות אלה. הוועדה פרסמה המלצותיה, אך אלה נדחו על ידי המועצה, וכעת עומדות בפני מועצת מקרקעי ישראל המלצות ועדה בראשות משה נסים.
ביום א` הקרוב, 29.6.03, אמורה מועצת מקרקעי ישראל לאשר את המלצות ועדת נסים ועוד שתי החלטות נוספות. להלן התייחסותנו לכל אחת מההמלצות וההחלטות.
א. המלצות ועדת נסים – הוראות מעבר
ועדת נסים שמעה עשרות משלחות בעלי עניין בעסקאות שונות וכן את חמשת נציגי פורום הקרקעות, ולבסוף פרסמה המלצותיה. לתדהמתנו, המלצותיה הן רחבות וגמישות, ומאפשרות לעסקאות רבות, גם כאלה שאינן נמצאות בהליכי תכנון מתקדמים, להתבצע על פי תנאי ההחלטות הבטלות. זאת, שוב, תוך הענקת מקרקעי הציבור למגזר אחד, בניגוד גמור לפסיקת בג"צ.
החלטה זו, אם תתקבל, תאפשר גם לחברי קיבוצים או מושבים הנמצאים בראשיתו של הליך תכנוני להמשיך בביצוע עסקאות ולבנות שכונות מגורים, מרכזים מסחריים, תחנות דלק ועוד, על פי ההחלטות הבטלות. כך תרוקן למעשה מתוכן את החלטתו ההיסטורית של בג"צ בענין הצורך בקיום צדק חלוקתי בהקצאת מקרקעי הציבור בישראל. אף מר אבי גפן, נציג משרד האוצר בוועדת נסים, מסתייג מההמלצות הרחבות בקובעו, במכתב הסתייגות לדו"ח הוועדה: "אני סבור שהוראות המעבר מאפשרות להמשיך להחיל את ההחלטות שבוטלו בפסק הדין על מרבית התכניות לשינוי יעוד קרקע חקלאית, אפילו במקרים שקיימת התקדמות מעטה בתהליכי המימוש נכון לתאריך הקובע" (יום מתן צו הביניים 15.8.01).
זאת ועוד, ההמלצות נתקבלו ללא ביסוס תשתית עובדתית ראויה. למיטב ידיעתנו, הוועדה לא ערכה כל מיפוי של העיסקאות העומדות על הפרק ואשר יושפעו מהוראות המעבר, ובהתאם לכך, גם לא היה ביכולתה לגבש או לקבל הערכה כלכלית של עלות מודלים שונים להוראות המעבר.
ההמלצות פסולות אף מההיבט התכנוני. ההחלטות בדבר הוראות המעבר, וכן בדבר פיצוי בעת שינוי יעוד ואפשרויות בניה בחלקת המגורים, נושאות עימן השלכות סביבתיות ותכנוניות מרחיקות לכת ביחס לפיזור אוכלוסיה בשטח המדינה, פירבור ובניה צמודת קרקע אל מול חיזוק המרכזים העירוניים ובניה צפופה ורוויה, המירקם התיכנוני של יישובים שבהם יופשרו קרקעות, עמידה בתכניות המיתאר הארציות, שמירה על שטחים פתוחים והיבטים תכנוניים וסביבתיים נוספים. לכל אלו לא ניתנה התייחסות ראויה בחוות דעת של גורמי התכנון.
יודגש, כי למרות שלכאורה אין מדובר בהוצאה תקציבית ישירה של המדינה, הרי שלמעשה משמעותן של החלטות אלה הינה הפסד כספי בלתי מבוטל לאוצר המדינה, המתבטא בפער בין התשלום הזעום שתקבל המדינה עבור הקרקע על-פי ההחלטות הנ"ל, לבין המחיר שניתן היה לקבל בהעברת הזכויות בקרקע וזכויות הבניה והפיתוח בתשלום, על פי מכרז.
מקומם שבעת כלכלית קשה זו, כאשר כל סעיף וסעיף בתחומי הבטחון הסוציאלי, החינוך, ובתחומים רבים אחרים, מקוצץ ללא רחם על מנת לחסוך בעלויות למדינה, תתקבלנה החלטות בעלות משמעות כלכלית מרחיקת לכת מבלי שיהיה ידוע כלל לגורמים המחליטים, מהי עלות אותן החלטות לקופת המדינה.
ב. פיצוי בגין קרקע חקלאית שיעודה שונה
במקביל, תעלה ביום ראשון הקרוב בפני מועצת מקרקעי ישראל הצעת החלטה נוספת, שעניינה הפיצוי שינתן על הפסקת חכירה בקרקע חקלאית שיעודה שונה. למעשה זוהי החלטה המחליפה את החלטה 727 שבוטלה על ידי בג"צ בעניין הקשת.
ההחלטה החדשה קובעת פיצוי בסיסי של בין 13.5 ל-31.5 אלפי שקלים לדונם. לכך ניתנות תוספות שונות, כגון פיצוי על אי התנגדות לשינוי גבולות, פיצוי על תמיכה בקידום התכנית, פיצוי על הסכמה לציפוף יחידות הדיור וכו`, היכולות להגיע עד ל-80% מערך הקרקע ביעודה החדש. במרכז הארץ, ערכו של דונם קרקע לבניה יכול להגיע למאות אלפי דולרים לדונם אחד, וגודלה של נחלה חקלאית המשויכת למשפחה אחת נע בין 25 ל-80 דונם. כזכור, בית המשפט העליון פסל את החלטה 727, שהעניקה בין 27% ל-29% מערך הקרקע ביעודה החדש, וקבע כי היא החלטה בלתי סבירה בעליל ובטלה, ואין לפעול על פיה. אם נקבע כי פיצוי של 29% הוא בלתי סביר בעליל, לא ברור כיצד מרהיבים עוז מציעי ההצעה וקובעים כי ניתן להעניק פיצוי של עד 80% משווי הקרקע.
ג. חלקת המגורים
החלטה המאפשרת לכל משפחה לקבל 2.5 דונם לבניה בתחום הנחלה תאפשר בנייה של שלושה בתים למגורים על שטח בנוי כולל של 375 מ"ר. בנוסף יאפשרו לכל משפחה לבנות עוד 500 מ"ר לתעסוקה. כלומר, בישוב של 100 משפחות תהיה אפשרות לבניית קניון ששטחו כפול משטח מרכז עזריאלי בתל אביב. החכירה תהיה בחוזה ל-49 שנים עם אופציה לתקופה נוספת, וניתן יהיה להוון את התשלום בעלות של 3.75% מערך הקרקע. משמעות ההיוון: בעלי הקרקע לא יצטרכו לשלם דמי חכירה שנתיים ויוכלו למכור את השטח ללא "דמי הסכמה" למינהל.
יודגש כי פורום הקרקעות תומך בהענקת זכויות בבית המגורים לחקלאים, וזאת בהתאם לעקרונות שנקבעו בחוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה) התשנ"ט-1998, אך מתנגד להסדרים המוצעים, שמעניקים הטבות מופלגות בגין שינוי ייעודה של הקרקע. אין בכך הגיון, שבשעה שהממשלה מניפה את גרזן הקיצוצים על כל סעיף וסעיף בתקציב המדינה ופוגעת בשכבות המוחלשות, בידה האחרת היא מחלקת לחלק קטן מהציבור זכויות כלכליות מפליגות ונתחים משמעותיים מקרקעות המדינה. תמוהה ההחלטה במיוחד לנוכח העובדה כי חוק הדיור הציבורי, שהעניק זכויות רכישה לדיירי הדיור הציבורי, הוקפא בחוק ההסדרים, בעקבות הטענה כי עלותו לאוצר המדינה גבוהה מדי.
3. הנזק לציבור
שלוש הצעות אלה מקפלות בחובן מהפכת מקרקעין חדשה, ושמות ללעג את פסיקת בג"צ.
שלוש ההחלטות העומדות על סדר יומה של מועצת מקרקעי ישראל ביום ראשון הקרוב הינן בעלות חשיבות עצומה לכלל אזרחי ישראל, כיוון שהן עוסקות בגורלן של הקרקעות, המהוות את עתודות הקרקע במדינת ישראל. קרקעות אלה מוחזקות על-ידי חקלאים במושבים, בקיבוצים, בחוות חקלאיות ובחברות פרטיות לצורך עיבוד חקלאי, ובחלקן כבר לא משמשות למטרה חקלאית. אותן אדמות הוחכרו לחקלאים לצורך שימוש חקלאי בלבד, ועם תום השימוש, ובייחוד לאחר שינוי ייעודן לבנייה, היו אמורות לחזור לבעלות המדינה, באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, כדי שישמשו את כלל אזרחי ישראל.
מועצת המינהל מתעלמת מפסיקת בית המשפט העליון, שקבעה בין היתר:
"… על המדינה ועל המופקדים מטעמה על מקרקעיה לפעול בשיקול דעת זהיר בכל הנוגע לויתור על זכויות בקרקע, ולדאוג לעתודות קרקע מספיקות לצרכים השונים בעתיד". (פסקה 36 לפסק הדין).
ובהמשך:
"המינהל משמש נאמנו של הציבור בנהלו את מקרקעי המדינה. עליו לנהלם תוך שמירה על אינטרס הציבור בהם, לרבות שמירה על המקרקעין לתועלת הציבור כולו, כולל הצורך להמנע ממתן טובות הנאה בלתי מוצדקות במקרקעין לאחרים. כנדרש מכל גוף מנהלי, על המינהל לפעול בהגינות על פי שיקולים עניינים ובשוויון, תוך מתן הזדמנויות שוות לכלל הציבור" (פסקה 38 לפסק הדין).
זאת ועוד, השפעותיהן הצפויות של הצעות ההחלטה העומדות על הפרק, הכלכליות והסביבתיות כאחת, לא זכו לבדיקה ראויה של גורמי התכנון, והנתונים הרלבנטיים כלל לא הובאו בפני הציבור. לפיכך, כל החלטה שתתקבל בלא הערכה כלכלית ותכנונית שתתלווה אליה, תהיה משוללת ביסוס עובדתי ראוי, ומכאן – בלתי סבירה ופסולה.
4. סיכום
אין ספק, כי ההחלטות העומדות לדיון ביום ראשון בפני המועצה סותרות את פסיקת בית המשפט העליון, כמו גם את עקרונות היסוד של המשפט, המוסר וההגינות הציבורית.
"פורום הקרקעות", בו חברים האגודה לזכויות האזרח בישראל, הקשת הדמוקרטית המזרחית, במקום – מתכננים למען זכויות תכנון ואדם, טבע ודין, שם לעצמו למטרה למנוע קבלתן של החלטות אלה, המבטאות זלזול בערך של צדק חלוקתי והעדפה בוטה של מגזר אחד על פני מגזרים אחרים בציבור, ביניהם מגזרים נזקקים. מלאכת הפורום להבטיח כי החלטות המכריעות את גורלן של קרקעות המדינה תהיינה הוגנות ושקופות, ויתחשבו בצרכיהם של כלל אזרחי המדינה, ללא הפליה.
