עתירת חופש מידע נגד שירות התעסוקה

עת"מ 386/01
בבית המשפט המחוזי בירושלים
בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים
העותרת

האגודה לזכויות האזרח בישראל
ע"י ב"כ עוה"ד מיכל פינצ`וק ו/או דן יקיר ו/או רחל בנזימן ו/או הדס תגרי ו/או עאוני בנא ו/או לילה מרגלית ו/או מנאל חזאן ו/או באנה שוגרי- בדארנה ו/או שרון אברהם ויס
האגודה לזכויות האזרח בישראל נחלת בנימין 75
תל- אביב 65154 טל 5608185-03 פקס 5608165-03

נגד

המשיבים

1. שירות התעסוקה
2. הממונה על חוק חופש המידע בשירות התעסוקה
רח` קפלן 2, הקרייה
ירושלים 91130

עתירה


ע"פ סעיף 17 לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998

בית המשפט הנכבד מתבקש להורות למשיבים, למסור לעותרת מידע כדלקמן:

א. מספר המעבידים אשר נבדקו ע"י המשיב 1 (להלן" המשיב") במסגרת סעיף 34(ב) לחוק שירות התעסוקה, תשי"ט-1959.

ב. מספר המעבידים אשר אישורם להעסיק עובדים זרים בוטל ע"י המשיב או שבקשתם למתן אישור סורבה על ידו, כאמור בסעיף 34(ב) לחוק שירות התעסוקה, תשי"ט-1959.

כל זאת מאז יולי 2000 ועד היום.

ואלה נימוקי העתירה

מבוא

עתירה זו ענינה חובת המשיב למסור לעותרת, מידע מדויק בדבר השימוש שעשה בסמכותו מכוח סעיף 34(ב) לחוק שירות התעסוקה, תשי"ט-1959, לבטל אישור שניתן למעביד להעסיק עובדים זרים, או לסרב לבקשת מעביד להעסיק עובדים זרים, היה והמעביד לא קיים את התנאים שקבע שר העבודה והרווחה למתן אישור העסקה, או הוראה לפי חוק עובדים זרים, או כל חובה אחרת החלה עליו כלפי עובדיו.

סעיף 34(ב) הוסף לחוק שירות התעסוקה במסגרת תיקון מס` 9, כנדבך נוסף להסדרת תחום העסקת העובדים הזרים בישראל, ונכנס לתוקף ביום 1.7.01. הסעיף משתלב עם תיקון מס` 2 לחוק עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), אשר תוקן ונכנס לתוקף באותו המועד, ובו הוספה, גם כן, שורה ארוכה של עבירות ועונשים שיחולו על מעביד המפר את הוראת החוק. סעיף 34(ב) הנו ביטוי למגמת המחוקק להחמיר עם מעסיקי העובדים הזרים ומשקף את הכרתו בצורך בכלים נוספים, לאכיפת החוק על המעסיקים, והגנה על זכויות העובדים הזרים.

בקליפת אגוז יצוין, כי העותרת רואה חשיבות רבה באכיפת החוק על מעסיקי העובדים הזרים, הן בשל הפגיעות הקשות, להן אנו עדים, בזכויות העובדים הזרים, והקושי הרב של אוכלוסייה זו לעמוד על זכויותיה באופן עצמאי, והן בשל השלכות אי אכיפת החוק על היקף האבטלה בקרב תושבי ישראל, פועל יוצא מרווחיות העסקת העובד הזר.

בחלוף שנה וחצי ממועד כניסת סעיף 34(ב) לתוקף, מבקשת העותרת, העוסקת בהגנה על זכויות האדם בישראל בכלל, ושל העובדים הזרים בפרט, לברר האם עשה המשיב שימוש בסמכות החדשה שניתנה לו, או שמא נותר התיקון לחוק בגדר אות מתה בספר החוקים.

הרקע העובדתי

1. בתאריך 22.5.01 פנתה העותרת למנהלת האגף לאכיפת חוקי עבודה במשרד העבודה והרווחה בבקשה לקבל נתונים בדבר אכיפת החובות המעוגנות בחוק עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), התשנ"א-1991.

העתק המכתב מצ"ב, מסומן ע/1.

2. בקשת העותרת הועברה לממונה על יישום חוק חופש המידע במשרד העבודה והרווחה, ובעקבות בקשתו שילמה העותרת "אגרת בקשה" כנדרש ע"פ חוק חופש המידע.

העתק הקבלה, מצ"ב ומסומן ע/2.

3. בתאריך 18.7.01 הודיע לעותרת הממונה על יישום חוק חופש המידע במשרד העבודה והרווחה, כי בקשתה לקבל נתונים בדבר מספר הסירובים והביטולים של אישורי מעבידים להעסקת עובדים זרים, בשל הפרת חוק עובדים זרים, תטופל ע"י הממונה על יישום חוק חופש המידע בשירות התעסוקה.

העתק המכתב מצ"ב, מסומן ע/3.

4. בתאריך 29.7.01 התקבל במשרד העותרת מכתב מאת מנהלת אגף פניות ציבור, נהלים ועררים בשירות התעסוקה. להפתעת העותרת לא נכלל במכתב ולו נתון מספרי אחד, אלא רק אמירות כלליות בדבר השימוש שעשה שירות התעסוקה בסמכותו ע"פ דין, והצגת השיקולים העומדים בבסיס החלטת המשיב באם לעשות שימוש בסמכותו ואם לאו.

העתק המכתב, מצ"ב, מסומן ע/4.

5. בתאריך 5.9.01 שבה ופנתה העותרת אל מנהלת אגף פניות ציבור בשירות התעסוקה, בבקשה לקבל מידע מדויק יותר בנוגע לתדירות השימוש שעושה שירות התעסוקה בסמכותו מכוח סעיף 34(ב) לחוק התעסוקה. כמו כן ביקשה העותרת, זאת בהמשך לאמור במכתב מיום 29.7.01, לקבל נתונים מדויקים בנוגע למספר התלונות שהועברו לשירות התעסוקה, מספר המקרים בהם החליט שלא לפעול משום "שלא היו די ראיות", "תוקנו הליקויים ולא נמצאה הצדקה לנקוט בצעד דרסטי" או שנמצא, כי יש בקנסות משום עונש שיש בו כדי להרתיע דיו" .

העתק המכתב מצ"ב, מסומן ע/5.

6. בתאריך 23.9.01 התקבלה במשרדי העותרת תשובת שירות התעסוקה, כדלקמן:

" ברצוננו להבהיר, כי ביחס ליתר העובדים הזרים, לא נוהל מעקב ממוחשב אחר פעילות ביטול ההיתרים. איתור כל המקרים, בצורה ידנית, מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה. זאת ועוד, כלל לא ברור מה הוא העניין הציבורי, בגילוי המספר המדויק של תלונות שהופנו, והמספר המדויק של תיקים בהם לא היה די ראיות וכיוצא בזה."

העתק המכתב מצ"ב, מסומן ע/6.

7. בתאריך 14.11.01, פנתה העותרת ליועץ המשפטי של שירות התעסוקה והתריעה, כי תשובת הממונה על יישום חוק חופש המידע, לפיה לא ניתן להמציא את המידע המבוקש, שכן לא נוהל מעקב ממוחשב אחר פעילות ביטול ההיתרים ואיתור המקרים מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה, מנוגדת להוראות חוק חופש המידע, ולהלכות בית המשפט בעניינו. לאור האמור ביקשה העותרת כי שירות התעסוקה ישוב וישקול את תשובתו שאם לא כן תאלץ העותרת לעתור לבית המשפט למימוש זכויותיה.

העתק המכתב, אשר נשלח בפועל ב15.11.01, מצ"ב, מסומן ע/7.

8. בתאריך 2.12.01 שלחה העותרת תזכורת ליועץ המשפטי, אולם עד מועד הגשת עתירה זו לא התקבלה תשובה מטעם המשיב.

העתק המכתב ואישור קבלתו בפקס מצ"ב, מסומן ע/8.

הטיעון המשפטי

זכות הציבור לדעת

9. חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998(להלן "החוק"), מבסס ומעגן לראשונה בחקיקה, את אשר הוכר פעמים רבות קודם לכן בפסיקת בית המשפט העליון, זכות הציבור לדעת.
ראו: בג"צ 73/53,87 חברת קול העם בע"מ נ` שר הפנים, פ"ד ז 871
בג"צ 243/62 אולפני הסרטה בישראל בע"מ נ` גרי והמועצה לביקורת סרטים ומחזות, פ"ד טז(4) 2407
בג"צ 1/81 שירן נ` רשות השידור, פ"ד לה(3) 365, 378
בג"צ 399/85 כהנא נ` הוועד המנהל של רשות השידור, פ"ד מא(3) 255,267

10. סעיף 1 לחוק קובע, כי: "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראת חוק זה".

"הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות היא אחת מזכויות היסוד במשטר דמוקרטי. היא תנאי בסיסי להגשמתו של חופש הביטוי ולמימוש זכויותיו הפוליטיות והאחרות של אדם בכל תחומי החיים. נגישות רבה יותר למידע תסייע לקידומם של ערכים חברתיים ובהם שוויון, שלטון החוק וכיבוד זכויות האדם ותאפשר גם בקרה טובה יותר של הציבור על מעשי השלטון"

(מבוא לדברי ההסבר להצעת חוק חופש המידע, הצעת חוק 2630, ע"מ 397).

המעמד הבכיר אשר הוענק לזכות הציבור לדעת, כזכות עצמאית, או בעבר, כזכות הנגזרת מהזכות לחופש הביטוי, ראוי שינחנו בבואנו לדון בהוראות החוק ויישומן הלכה למעשה ע"י הרשות.

"זו זכות חוקית המגלמת בחובה ערכים חוקתיים (חופש הביטוי, שיוויון, שלטון החוק) והיא חשובה מאין כמותה כדי לאפשר בקרה ציבורית על תקינות פעולות השלטון, על כן נראה לי שהחוק התוחם את גבולותיה צריך להתפרש על פי אמות המידה של פרשנות חוקתית, היינו מתוך "מבט רחב" – שאיננו, בהכרח, מרחיב או מצמצם, ליברלי או שמרני – המשתדל לקיים את התכלית של הוראת היסוד ומבקש לשמור על האיזונים הגלומים בה בהקשרם הנכון"

(השופט מודריק בת"א (ת"א) 2060/99, לשכת עורכי הדין נ` שר המשפטים, ) (להלן, "פסק דין לשכת עורכי הדין").

הוראת סעיף 8 לחוק

11. כפי שעולה מתכתובת באי כוח הצדדים, נימק המשיב 2 את החלטתו לדחות את בקשת המידע, בעובדה כי לא נוהל מעקב ממוחשב אחר פעילות ביטול ההיתרים, ואיתור כל המקרים, בצורה ידנית, מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה. נימוק זה נופל בגדר סעיף 8 (1) לחוק הקובע כי: "רשות ציבורית רשאית לדחות בקשה לקבלת מידע באחד מאלה: 1. הטיפול בה צריך הקצאת משאבים בלתי סבירה….".

12. סעיף 8 מבטא איזון בין הרצון לקבל מידע הקיים בידי הרשות לבין הצורך לאפשר לרשות למלא את תפקידה ביעילות. קיים חשש, כי קבלת טיעון הרשות, בדבר הצורך בהקצאת משאבים, בצורה גורפת, תוביל לפגיעה חמורה בתכלית החוק: הגברת נגישות הציבור למידע שבידי הרשויות, תוך שירוש נטיית הרשויות לראות במידע נכס שלהן ולא נכס המוחזק בנאמנות על ידיהן עבור הציבור ומטעמו. לא בכדי צוין בדברי ההסבר להצעת החוק בנוגע לפסקה 8(1), כי נוכח הניסוח הכללי , ידרשו בתי המשפט לעמוד על המשמר, למניעת מצבים בהם עלולה הרשות לעשות שימוש בעילה זו לשם סירוב בלתי מוצדק לבקשות מידע.

13. קו מנחה בדבר הנסיבות המוגבלות בהן ראוי כי הרשות תדחה בקשת מידע על סמך הוראת סעיף 8(1), נמצא בדברי המלומד זאב סגל, אשר היה מודע לסכנה הטמונה בנוסח הכללי של לשון הסעיף:

"רק השקעת משאבים ניכרת שאינה עומדת ביחס מידתי לחשיבות המידע הספציפי המבוקש, יכולה להצדיק דחיית בקשה לגילוי מידע…. ראוי שרשות ציבורית תוכל לדחות בקשה לקבלת מידע רק אם השקעת משאבים רבים תהא בלתי סבירה באופן מפליג, כשהיענות לה תהא בבחינת יצירת "רוב מהומה על לא מהומה".

(ז.סגל, זכות הציבור לדעת באור חוק חופש המידע, ההוצאה לאור של לשכת עורכי הדין, תש"ס-2000, עמ` 166).

14. סעיף 8 רישא מעניק לרשות שיקול דעת באם להעתר לבקשה או לדחותה. בפסק הדין לשכת עורכי הדין, הבחין כבוד השופט מודריק בין נסיבות בהן מנועה הרשות מלמסור את המידע, לבין נסיבות בהן אין היא חייבת לעשות כן (באותו עניין נדונו סעיפים 9(א) ו9(ב) לחוק).

"כאשר קיימת מניעה מפני הגילוי – החיסיון עדיף ואילו כאשר קיימת רשות לאי הגילוי- הגילוי עדיף, אלא אם כן הרשות סבורה שהגילוי יפגע באינטרס המגולם בהוראה שהניחה בידה את שיקול הדעת" ( שם עמ` 14)

העותרת תטען כי הבחנה זו ראוי כי תחול אף בענייננו. גם כאן, נוכח לשון הסעיף, "הגילוי עדיף", למעט בנסיבות חריגות שאינן מתקיימות במקרה דנן.

15. העותרת תוסיף ותטען, כי על החלטת הרשות לדחות בקשה לקבלת מידע מכוח סעיף 8 לחוק, חלות הלכות המשפט המנהלי. לענייננו רלבנטית במיוחד ההלכות הנוגעות לחובת הרשות להפעיל את סמכותה בסבירות ובמידתיות תוך איזון ראוי בין זכות הציבור לדעת ומעמדה החוקתי, וחשיבות המידע המבוקש ומרכזיותו לניהול דיון ציבורי מושכל ופורה מחד, והמשאבים הדרושים לשם מסירת המידע המבוקש כולו או חלקו, מאידך.

16. מקרה דומה לענייננו נדון בעתמ (ת"א)1171/00 דוידוב-מוטלה סיגל נ` מדינת ישראל משרד האוצר ואח`. באותו עניין הייתה ההיענות לבקשת המידע כרוכה בין היתר, במעבר ידני על פני 400 החלטות, מיונן להחלטות המבוקשות ע"י העותרת ומחיקת הפרטים המהווים פגיעה בצנעת הפרט מההחלטות המבוקשות טרם מסירתן. למרות המשאבים הרבים שנדרשה הרשות להקצות, קבעה כבוד השופטת סירוטה, כי אין לדחות את הבקשה, שכן הערכות נכונה של הרשות הייתה מאפשרת המצאת המידע לעותרת לאלתר. בהעדר נתונים על משך ההתארגנות הנדרש לשם מסירת המידע, קבעה השופטת סירוטה, כי על המשיב לתת את המידע המבוקש תוך שישה חודשים.

נטל השכנוע

17. העותרת תטען כי הנטל הוא על המשיב להראות כי החלטתו לדחות את בקשת המידע, בדין היא. בעניין לשכת עורכי הדין דן השופט מודריק בהרחבה בשאלת נטל השכנוע וקבע כי את הסוגייה יש לחלק לשלוש רמות( ראו שם, עמ` 12):

ברמה הפורמלית, על הרשות המסרבת לבקשת המידע להוכיח כי תנאי הסעיף בצילו היא חוסה אכן מתקיימים – במקרה דנן הסתפק המשיב בציון לקוני של העובדה, כי לא נוהל מעקב ממוחשב אחר החלטות הביטול. המשיב לא פרט בדבר מספר המקרים שטופלו על ידו, כך שבפועל לא ניתן לדעת האם אכן כרוך המיון הנדרש לשם מסירת המידע, בהשקעת משאבים בלתי סבירה. יצוין כי נוכח הזמן הקצר יחסית מאז כניסת סעיף 34(ב) לתוקף, ספק אם אכן טופלו ע"י המשיב מספר גדול דיו של מקרים העשויים לבסס טענה בדבר הצורך בהשקעת משאבים בלתי סבירה.
ברמה העקרונית, על מבקש המידע להראות, כי קיים אינטרס ציבורי בגילוי המידע. כפי שצוין בפתח עתירה זו, המידע המבוקש נוגע לשימוש שעושה המשיב בסמכות חדשה אשר הוענקה לו לצורך אכיפת החוק על מעסיקי עובדים זרים. לא בכדי מצא המחוקק לנכון להעניק למשיב כלי זה, בנוסף לכלי האכיפה הקיימים במסגרת חוק עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין ותנאים הולמים) ובחוקים אחרים מתחום חוקי העבודה, שכן מצא, כי לא די בכלים אלו להרתעת המעסיקים ולהבטחת זכויות העובדים הזרים. כפי שצוין בפתח עתירה זו, העותרת רואה חשיבות רבה באכיפת החוק על מעסיקי העובדים הזרים, הן בשל קשיי העובד הזר לעמוד על זכויותיו באופן עצמאי והן בשל ההשפעה השלילית של אי אכיפת החוק על סיכויי העסקת עובדים ישראלים.

שלב עימות האינטרסים, בשלב זה הנטל הוא על הרשות להראות כי האינטרס המוגן בסעיף עליו היא נסמכת, במקרה דנן, סעיף 8 לחוק, נפגע, וכי פגיעתו רעה יותר מאינטרס גילוי המידע.

18. היה וכשלה הרשות במלאכת האיזון, או גיבשה למורת רוחו של מבקש המידע, תשובה שלילית, עשוי המקרה, כבענייננו, להגיע לדיון בבית המשפט. על בית המשפט בנסיבות אלו חלה החובה לאזן בין האינטרסים השונים העומדים על הפרק. בהקשר זה שב השופט מודריק ומציין: "נראה לי שמן האמור לעיל, מתבקש בהקשר לסייג לחופש המידע מן הסוג שבו החסיון הוא בגדר רשות, אין עדיפות א- פריורי לאינטרס החיסוי…" (שם, עמ` 16). דברי השופט מודריק יפים פי כמה עת מדובר בשיקולי יעילות ותקציב, כאמור בחסיון המידע מכוח סעיף 8. בית המשפט העליון קבע לא אחת כי באיזון בין תביעה למימוש זכות יסוד לשיקולים תקציביים, משקלה של הראשונה גובר.
ראו: בג"צ 4541/94 מילר נ` שר הביטחון, פ"ד מט(4)94, 113.
בג"צ 6055/95, 7083/95 צמח ואח` נ` שר הביטחון ואח`,תק-על 99(3) 1400, פיסקה 39.
ע"א 4463/94 גולן נ` שירות בתי הסוהר, פ"ד נ(4) 136, 169-170.
דנ"פ 2316/95 גנימאת נ` מדינת ישראל, פ"ד מט 589, 645
א. ברק, פרשנות חוקתית, כרך ג` (תשנ"ד) 528

19. העותרת תטען, כי גם אם גילוי המידע כרוך בהקצאת משאבים גדולה, וכאמור, המשיב לא המציא ראיה כי אכן כך הוא הדבר, איזון ראוי בין האינטרסים העומדים על הפרק, יחייב הענות לבקשה.

סיכום

סעיף 34(ב) לחוק שירות התעסוקה מקנה למשיב סמכות לבטל אישור שניתן למעביד להעסיק עובדים זרים, או לסרב לבקשת מעביד להעסיק עובדים זרים היה והמעביד לא קיים את התנאים שקבע שר העבודה והרווחה למתן אישור העסקה, או הוראה לפי חוק עובדים זרים, או כל חובה אחרת החלה עליו כלפי עובדו. כפי שצויין בפתח העתירה, מטרת הסעיף היא לתת בידי מנגנוני אכיפת החוק, כלי נוסף להסדרת תחום העסקת העובדים הזרים בישראל, אכיפת חוקי העבודה על המעביד והגנה על זכויות העובדים הזרים. נוכח האינטרס הציבורי הרב באכיפת החוק על מעסיקי העובדים הזרים, ישנה חשיבות רבה בגילוי המידע המבוקש. גילוי מידע זה חיוני במיוחד נוכח הפגיעות הקשות בזכויות העובדים הזרים וחוסר יכולתם לעמוד על זכויותיהם, וההשפעה השלילית של תוצאות אי אכיפת החוק במגזר זה, על סיכויי העסקת עובדים ישראלים.. גילוי המידע יאפשר מעקב אחר שימוש המשיב בסמכותו ע"פ דין, ויזרים נתונים מדויקים החיוניים לקיום דיון מושכל בנושא העסקת העובדים הזרים והגנה על זכויותיהם, התופס כיום מקום מרכזי בשיח הציבורי בישראל.

לאור כל האמור לעיל , מתבקש בית המשפט הנכבד להורות למשיבים למסור לעותרת את המידע המבוקש, כמפורט בראש עתירה זו.

______________
מיכל פינצ`וק, עו"ד
ב"כ העותרת