מתוך דוח האגודה: "זכויות האדם בישראל – תמונת מצב", 1996
התפתחויות הטכנולוגיה והיכולת הגוברת לאחסן מידע במחשבים, לעבד את המידע ולהפיצו, הביאו אותנו למצב של "התפוצצות מידע". מידע רב מצטבר בידי גופים כלכליים וציבוריים ובעיקר בידי רשויות השלטון. בידי הממשלה וגופים ציבוריים, בכל מדינה, נאגרת כמות עצומה של מידע: מידע אישי על אזרחי המדינה ומידע על פעולתם של גופים שונים, מידע כלכלי וטכנולוגי, מידע משפטי, מידע רפואי ועוד.
מידע הוא אחד המשאבים החיוניים ביותר בימינו. הוא מעניק למי שמחזיק בו עמדת כוח ויתרון לעומת זולתו. לעיתים קבלת מידע היא תנאי למימוש זכויות אחרות. שליטה על מידע עלולה להוביל לניצול העוצמה הטמונה בו לטובת האינטרסים של מי שבידיו השליטה. הזכות לקבלת מידע הופכת אפוא לזכות בעלת מעמד חשוב במיוחד.
בפרק זה נתייחס למידע המוחזק בידי רשויות השלטון וגופים ציבוריים, שהוא, כפי שיוסבר בהמשך, מידע השייך לציבור, ולא למידע הנמצא בידי גופים פרטיים, כלכליים וכדומה, שמעמדו שונה.
המידע המוחזק בידי רשויות השלטון וגופים ציבוריים אינו מוחזק למען הרשות, ובוודאי שלא למען המפלגה שבשלטון. הוא נאסף בכספי האזרחים ולמען האזרחים. הרשות אמורה לפעול כנאמן של הציבור וכל פעולותיה נועדו לטובת כלל הציבור ולמענו.
בישראל יש רגישות מיוחדת לנושא המידע. במשך שנים רבות, בגלל המצב הבטחוני, הורגלנו לחשוב שדברים רבים הם סודיים, שלמידע יש השלכות בטחוניות, ושיש הצדקה בטחונית להסתרת מידע מפני הציבור.
זרימה חופשית של מידע חיונית משלוש סיבות עיקריות:
א. חופש המידע מאפשר בקרה של האזרחים על פעולות השלטון ודרך קבלת החלטותיו. מידע על פעולות השלטון חיוני כדי למנוע שחיתות, טיוח מחדלים ותעמולה שקרית, וכדי שאזרחים יוכלו לגבש להם דעה עצמאית בשאלות שעל סדר היום ולממש את זכותם להביע את הדעות הללו.
ב. קבלת מידע מהווה תנאי הכרחי למימוש זכויות האזרח בכל תחומי החיים. ללא מידע על זכויותיו לא יוכל האזרח לממשן. לדוגמא: אדם המבקש לקבל משכנתא לדיור, זקוק למידע על כללי משרד השיכון בדבר הזכאות למשכנתא. כאשר מידע בדבר זכויות אינו זמין לכל האזרחים מביא הדבר לאי-שיוויון.
ג. מידע אישי הנוגע לאזרח עצמו צריך להיות זמין לו עצמו, למשל לצורך מימוש זכויותיו. במקרה זה מדובר למשל בתיק אישי במקום עבודה ציבורי, בתיק רפואי של חולה או במידע הנוגע להתדיינות משפטית שהוא אחד הצדדים בה.
הרשויות רשאיות לסרב למסור מידע אם חשיפתו עלולה לפגוע באינטרס חשוב, כגון צנעת הפרט. במקרים שבהם המידע הוא בעל אופי אישי ופרטי, יש התנגשות בין חופש המידע מצד אחד, לזכות לפרטיות של האזרח, מצד שני. לכן המידע חייב להיות זמין לאזרח שהמידע נוגע לו, וחסוי מפני כל אדם שהמידע אינו נוגע לו. אינטרס אחר שגובר על חופש המידע, כאשר יש התנגשות ביניהם, הוא בטחון המדינה.
במדינות רבות (ארה"ב, קנדה, צרפת, שוודיה ועוד) עוגנה זכות הציבור לדעת בחוק, הקובע מפורשות את זכות הציבור לגישה למידע המצוי בידי הרשויות ומגדיר את הסייגים לזכות זו. המצב החוקי בישראל שונה לחלוטין: אין חוק המחייב מסירת מידע לציבור.
סעיף חוק מרכזי, המגביל באופן משמעותי מסירת מידע לציבור, הוא סעיף 117 לחוק העונשין, תשל"ז – 1977, האוסר על עובד ציבור למסור כל מידע שהגיע אליו בתוקף תפקידו אלא אם הוסמך לכך. יש הסבורים שסעיף זה חל רק על מידע שמסירתו עלולה לגרום לפגיעה באינטרס בטחוני, אולם בית-המשפט העליון פירש אותו מילולית, כחל על כל מידע1. סעיף זה מהווה, על כן, מכשול רציני להעברת מידע מהשלטון לאזרחים.
את החסר בתחום החקיקה השלים במרוצת השנים בית המשפט העליון, אשר עיצב במשך השנים את הזכות לקבלת מידע כזכות הנובעת מאופיה הדמוקרטי של המדינה, מהזכות הבסיסית לחופש הביטוי, ממהותו של השלטון כנאמן של האזרחים ומעקרונות בסיסיים של צדק טבעי.
בשורה של פסקי דין עיגן בית המשפט העליון את זכותו של אדם לקבלת מידע הנוגע לו כזכות בעלת חשיבות ראשונה במעלה, זכות הנובעת מאופיה של הרשות הציבורית כנאמן של הציבור.
הכלל הוא שעל הרשות למסור לאזרח את המידע המבוקש, וכי על מנת שתוכל להסתיר מידע מפני האדם אליו הוא מתייחס, מוטל על הרשות להוכיח קיומו של חריג לכלל זה וקיומן של עילות חיסיון מיוחדות.
בבג"צ 337/66 פיטל נ` ועדת השומה שליד עירית חולון (פ"ד כא (1) 69) קבע בית המשפט שאדם רשאי לעיין במסמכים שבידי הרשות הנוגעים להליך שיפוטי או מעין שיפוטי שהוא צד לו, ואין למנוע זאת ממנו אלא אם נאסר במפורש בחוק למסור את המידע, שבידיעתו יש לו עניין לגיטימי. בבג"צ 142/70 שפירא נ` הועד המחוזי של לשכת עורכי הדין, ירושלים, פ"ד כה (1) 352, נדונה עתירתו של עורך דין שהגיש תלונה נגד עורך דין אחר ולשכת עורכי הדין סירבה לתת לו את התגובה לתלונתו שהגיש הנילון. בפסק הדין נקבע:
"הכלל הוא שמסמכים שנתקבלו בידי הרשות תוך כדי שימוש בסמכות שהוענקה לה על פי דין, צריכים להיות פתוחים וגלויים לפני הצד הנוגע בדבר" (בע"מ 332-331).
דו"ח פנימי – חסוי?
ב- 1991 הוגשה תביעה נגד בית החולים הדסה עין-כרם, בשל רשלנות רפואית, על ידי משפחתו של צעיר שהתאבד בקפיצה מחלון בית החולים. במהלך הדיון בתביעה בבית-המשפט המחוזי בירושלים נדרש בית החולים הדסה לחשוף דו"ח של צוות בדיקה פנימי של בית-החולים שחקר את האירוע. בית החולים סירב בטענה שדוחות בדיקה פנימיים הם חסויים. נשיא בית המשפט המחוזי דחה את הטענה. בית החולים ערער על ההחלטה בפני בית המשפט העליון, שאף הוא דחה את הערעור. בפסק הדין שנתן נשיא בית המשפט העליון, השופט אהרן ברק, בנובמבר 1995, נקבע כי דיוני ועדות הבדיקה הפנימיות בבתי-החולים אינן חסינות מפני גילוי2 . בעקבות פסק-הדין הנחתה ההסתדרות הרפואית בישראל לרופאים שלא להופיע בפני ועדות בדיקה, ופעילות התיעוד והבדיקה העצמית בבתי-החולים שותקה למעשה3.
במשך השנים גיבש בית המשפט העליון פסיקה הנוגעת לזכותם של אזרחים לקבל מידע כללי, גם אם אין המידע נוגע להם באופן אישי. פסק הדין המקיף והחשוב ביותר בעניין הזכות לקבלת מידע ניתן בעתירה שתבעה כי חברי הכנסת והסיעות יגלו לציבור את ההסכמים הקואליציוניים עליהם חתמו4.
בפסק הדין ניתח בית המשפט את חשיבותה של הזכות לקבל מידע מגורמים ציבוריים, ובהתבסס על מספר הנמקות, לרבות קיומה של הזכות לדעת כזכות עצמאית, הורה לגלות את ההסכמים הקואליציוניים.
"כנגד זכותו של היחיד לקבל מידע עומדת חובתו של השלטון לספק מידע (ראה בג"צ 243/82). מכאן חובתם של נושאי תפקידים ציבוריים ליתן מידע לבני הציבור. אכן חובת הגילוי הנגזרת מחופש הביטוי, אינה קשורה רק למהותו של המשטר הדמוקרטי, אלא גם – כמו עצם חופש הביטוי עצמו – לזכותו של היחיד בחברה, כי האמת תיחשף וכי תינתן לו האפשרות להגשמה עצמית. הזכות לדעת היא לא רק זכותו של הציבור. היא גם זכותו של היחיד5."
השופט אהרן ברק
פסק הדין התייחס גם לשאלת גבולותיה של הזכות לקבל מידע, וקבע שהזכות אינה בלתי מוגבלת, ושיקולים של ביטחון, יחסי חוץ ויחסים כלכליים חברתיים, עשויים להצדיק את צמצומה של חובת הגילוי. עוד נקבע בפסק הדין, כי בשאלת הגבלת הזכות לדעת, יש ליישם את מבחן הוודאות הקרובה, המבחן אשר הוחל במרבית המקרים בהם היה מדובר בהגבלה על חופש הביטוי.
מבחן הוודאות הקרובה נוסח לראשונה בבג"צ "קול העם" בשנת 1953 (חברת קול העם בע"מ נגד שר הפנים, פד (ז) 871), וקבע את העיקרון שכדי להגביל את חופש הביטוי (או במקרה שלפנינו – חופש המידע) חייבת הרשות להוכיח כי נשקפת סכנה בוודאות קרובה (כלומר, סכנה מוחשית וממשית ולא חשש כללי), שייגרם נזק בטחוני או אחר אם לא תוגבל הזכות.
המצב בפועל
אף שבפסיקת בית המשפט העליון הוכרה הזכות לקבלת מידע, הרי שהמצב בפועל בתחום זה רחוק מלהשביע רצון. הרשויות אינן מודעות די צורכן לחובתן לספק מידע, ומסרבות למסור לאזרחים מידע, ללא כל הנמקה ובהעדר כל עילת חיסיון. התפיסה השלטת ברוב הרשויות הציבוריות היא כי המידע הינו נחלתן הבלעדית וכי אין להעבירו לאזרחים. בקשות של אזרחים לקבל מידע נתפסות כמטרד. גישה זו באה לידי ביטוי הן באשר למידע בעל אופי פרטי, והן באשר למידע בעל אופי ציבורי.
השליטה על המידע נמצאת בידי פקידי הממשלה, ואזרח המבקש מידע בנושא כלשהו נאלץ להסביר לפקיד לשם מה המידע נחוץ לו וגם אז קבלת המידע תלויה במידה רבה ברצונו הטוב של הפקיד. אזרחים רבים אינם מקבלים כלל תשובה על פניותיהם לקבלת מידע, או מקבלים תשובה שלילית בלתי-מנומקת. לא פעם נדרשת התערבות משפטית לקבלת מידע, אשר מלכתחילה לא היתה הצדקה למנוע את מסירתו.
לקט דוגמאות
- ארגוני נשים שמנסים לקבל לידיהם פרוטוקולים, החלטות וגזרי דין במשפטים על עבירות מין ואלימות נגד נשים, נתקלים לעתים קרובות בסירוב של פקידי בתי-המשפט, בטענה שהן לא צד לעניין.
- משפחתו של עציר, שהתאבד בתא המעצר, ביקשה לקבל מהמשטרה את דו"ח חקירת המקרה ונענתה בשלילה.
- אדם שביקש לקבל את דו"ח הנתיחה הפתולוגית של אביו המנוח, נענה בשלילה.
- אדם שנמנע ממנו לקבל רשיון לעסוק במקצוע מסוים בגלל חוות-דעת של מכון הדסה, וביקש לקבל העתק מחוות הדעת, נענה בשלילה.
מעבר לבעיית חוסר המודעות מצד עובדי ציבור לחובתם לספק מידע, ומצד אזרחים לזכותם לקבל מידע, קיימת בעיה אובייקטיווית של היעדר היערכות מתאימה ומשאבים מספקים למתן מידע לציבור. המידע שבידי רשויות השלטון בישראל מאורגן בצורה מיושנת ומסורבלת, המקשה מאוד על שליפת מידע בהתאם לצורכי הפונה. חלק גדול מהמידע אינו ממוחשב או אינו מעודכן, אין תיאום בין מאגרי המידע של גופים ממשלתיים שונים, וברוב משרדי הממשלה אין כוח-אדם מתאים לטיפול בפניות לקבלת מידע.
הוועדה הציבורית לעניין חופש המידע
בשנת 1994 מינה שר המשפטים, פרופ` דוד ליבאי, ועדה ציבורית בראשות השופטת בדימוס ויקטוריה אוסטרובסקי כהן, לשם בחינת ההשלכות השונות של חיוב הרשויות הציבוריות להעמיד לציבור מידע הנוגע לפעולתן ותחומי אחריותן.
הוועדה, שהגישה את המלצותיה לשר המשפטים ביולי 1995, הגיעה פה אחד למסקנה כי יש לחוקק חוק חופש מידע במדינת ישראל. בין המלצותיה:
- ביטול סעיף 117 לחוק העונשין, והחלפתו בסעיף שיחול על מידע סודי בלבד.
- הקמת ועדה לבחינת כלל החקיקה בישראל הנוגעת לגישה למידע והתאמתה לחוק המוצע.
- הקצאת "כל המשאבים התקציביים, לרבות כח האדם הנדרש ליישום החוק ברשויות הציבוריות".
- שורה של צעדים מנהליים ליישום החוק.
באוגוסט 1995 פורסם תיקון לתקשי"ר, המעגן את זכותו של עובד מדינה לעיין בתיק האישי שלו בשירות המדינה, עם חריגים.6
במארס 1996 עברה בקריאה ראשונה בכנסת הצעת חוק פרטית, המבוססת על נוסח הצעת החוק שהכינה הוועדה הציבורית. יש לציין, כי נוסח הצעת החוק מגדיר באופן צר, יחסית, את הרשויות הציבוריות שחלה עליהן חובת מסירת המידע, וכולל למעשה רק את משרדי הממשלה ומוסדות המדינה ואת הרשויות המקומיות והתאגידים שבשליטתן. החוק לא הוחל במפורש על גופים אחרים, שברשותם מידע בעל עניין ציבורי, כגון גופים שחלק מהבעלות עליהם בידי ממשלת ישראל או מפעלים תעשייתיים שיש חשש כי הם פוגעים באיכות הסביבה. כמו כן, ניתן בנוסח המוצע פטור גורף מחובת גילוי המידע לגבי מידע פנימי או תחקירים פנימיים.
משמעותו העיקרית של החוק המוצע היא העברת מוקד הכוח לידי האזרח: אם כעת על האזרח לנמק מדוע הוא מבקש את המידע, והפקיד – ברצותו ישיב לבקשה, ברצותו יסרב, ללא כל נימוק, הרי שאם יתקבל החוק, יהיה הפקיד חייב למסור לאזרח כל מידע שהוא מבקש ואם לדעתו אין למסור את המידע, יהיה על הפקיד לנמק מדוע הוא מסרב למוסרו.
איסוף מידע עולה כסף. לכן נקבע בהצעת החוק שמסירת מידע – מעבר למידע הכללי שהמשרדים מספקים לקהל הרחב – תהיה כרוכה בתשלום אגרה, בסכום סביר שלא ימנע מכל אזרח להשיג מידע שנחוץ לו ויממן חלקית את עלות ביצוע החוק.
