אי חוקיות מתן בונוס בגין שלילת דמי אבטלה

האגודה פנתה למנכ"ל שירות התעסוקה בעקבות פרסומים כי פקידי שירות התעסוקה מקבלים בונוס על רישום סירובים, המובילים לשלילת דמי אבטלה. האגודה מבקשת לבטל את הבונוס, המעמיד את עובדי שירות התעסוקה במצב פסול ולא חוקי של ניגוד עניינים.

 
לכבוד
מר יוסי פרחי
מנכ"ל שירות התעסוקה
 
שלום רב,

הנדון: אי חוקיות מתן בונוס בגין שלילת דמי אבטלה

הופתענו לגלות מפרסומים השבוע כי במסגרת שירות התעסוקה ניתן תמרוץ לעובדי השירות בגין רישום סירובים. על פי הפרסומים מדובר בבונוס בגין שלילת דמי אבטלה. אם אכן ניתן בונוס כאמור, הרי שכפי שיפורט, הוא מעמיד את עובדי שירות התעסוקה במצב פסול ולא חוקי של ניגוד עניינים, הסותר את תפקידי שירות התעסוקה ואת מטרות החוקים הרלוונטיים, וכן את הכללים החלים על עובדי מדינה.

מכאן פנייתנו זו, בבקשה כי יבוטל לאלתר הבונוס האמור לחלוטין, וכן כל תגמול אחר כדוגמתו, גם ככל שהוא נוגע לגמלת הבטחת הכנסה.

1. לרישום סירוב השלכה הרת גורל על דורש העבודה. סירוב שנרשם מוביל לשלילת זכאותו של דורש העבודה לדמי אבטלה למשך 90 יום, ואף לקיצור תקופת הזכאות, שגם כך היא קצרה מאד בהשוואה בינלאומית, ב-30 יום.

2. רישום הסירוב אינו הליך טכני. לפקיד שירות התעסוקה שיקול דעת רחב בעת רישום הסירוב, ובוודאי גם בבחירת העבודה אשר תוצע לדורש העבודה. העילות לרישום סירוב, כפי שהן אף מנוסחות בנהלי השירות, מותירות בידי הפקיד שיקול דעת רחב של הכרעה בדבר התנהגותו של דורש העבודה, סבירות סירובו, התנהגותו מול המעסיק וכו'. וכפי שאף נאמר בפסיקה:

ומהו "סירוב" – לעניין זה נפסק כי אין ליתן לכך תשובה חד משמעית והדבר תלוי בנסיבותיו של כל מקרה. אם הוצעה למובטל עבודה מתאימה – "יש לבחון באם המובטל אכן נהג כאדם המחפש עבודה ולא כמי שסומך על כך שבאין עבודה יקבל דמי אבטלה" (דב"ע מא/ 91-3 אואזיס מאיר נ' שירות התעסוקה, פד"ע יג, 65).

עוד נקבע בהלכה הפסוקה, כי על המובטל שנשלח לעבודה לעשות מאמץ סביר ובתום לב על מנת לעבוד. הסבירות של המאמץ תלוי, בין השאר, בסוג העבודה, בענף העבודה ובמצבו של המופנה. כן נקבע, כי סירוב לקבל עבודה יכול לבוא לידי ביטוי הן בסירוב מפורש או בהתנהגות שיפרשוה כסירוב. (דב"ע נג/91-3 מחמוד אבו גמאע ואח' נ' שירות התעסוקה, פד"ע כה, 297, דב"ע מא/91-5 יחיאל נדף נ' שירות התעסוקה, פד"ע יג, 107)."

כמאוזכר בע"ב (ת"א) 2862/05 סגל נ' שירות התעסוקה (מיום 29.9.05).

3. מתן הבונוס מציב אינטרס אישי כלכלי של פקיד השירות במרחב שיקול דעתו בעת רישום סירוב. בכך מנוגד הוא לאיסור על ניגוד עניינים, שהוכר זה מכבר על-ידי הפסיקה כעיקרון יסוד המשתרע על כל תחומי המשפט (ר' למשל בג"צ 595/89 משה שמעון ו-5 אח' נ' שלום דנינו ו-2 אח', פ"ד מד(1), 409 והאזכורים שם). הצבת האינטרס האישי שלו אל מול תפקידו בהשמת דורש העבודה מובילה לחשש ממשי לפגיעה בחובת האמון שחב פקיד השירות כלפי דורשי העבודה, בדרישה כי יפעל בתום הלב ובהגינות, וכן על פי כללי הצדק הטבעי והמינהל התקין (ר' בג"צ 595/89 לעיל, וכן עוד בבג"צ 8192/04 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה ואח', פ"ד נט(3), 145,בג"צ 5575/94 מהדרין בע"מ ו-5 אח' נ' ממשלת ישראל, פ"ד מט(3), 133).

4. מרחב שיקול הדעת שבידי הפקיד, לצד מצבו הנוכחי של שוק התעסוקה, אף מחזקים את החשש מפני ניגוד העניינים בפעולתו של הפקיד, בגין מתן הבונוס. כפי שתואר גם על ידך בפני ועדות הכנסת, המשבר הכלכלי מוביל להאמרת שיעור האבטלה בישראל. בתוך מספר חודשים הצטרפו רבבות למעגל האבטלה, ועל פי נתוני השירות עצמו צפויים עוד רבבות להיות מפוטרים עד סוף שנת 2009. במצב הקיים אין אפשרות להשים את כל דורשי העבודה. וכך, הופך הבונוס בגין רישום סירוב לכלי נוסף ומשמעותי בהעלאת שכרו של פקיד השירות. האינטרס האישי כלכלי שנוצר לפקיד שירות התעסוקה בגין הבונוס מוסיף למרחב שיקוליו הרלוונטיים שיקול זר, העומד בניגוד לתפקידו ולחובת נאמנותו כלפי דורשי העבודה והציבור.

5. בעת הזו, לא רק שלא היה מן הראוי שיינתן שכר עידוד בגין רישום סירובים, אלא אף היה ראוי כי יפעלו ככל שניתן למניעת רישום הסירוב, וכך למשל יעודדו למציאת "עבודה מתאימה" גם מעבר לתקופה שהוגבלה לכך בחוק, מתוך הבנת החשיבות במציאת עבודה עם אופק תעסוקתי.

6. שלילת גמלה כתוצאה מהתמריץ שיוצר הבונוס אף עלולה להוביל לפגיעה בזכויות חוקתיות. ביטוח אבטלה כמוהו כזכות ביטוחית, ששלילתה מובילה לפגיעה בזכות החוקתית לקנין (בג"צ 5578/02 מנור ואח' נ' שר האוצר ואח', תק-על 2004 (3), 2429), ויכולה אף להגיע לכדי פגיעה בזכות החוקתית לקיום בכבוד (ר' בג"צ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר, תק-על 2005(4), 2605).

7. ועוד. מטרתו של פרק ביטוח אבטלה בחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), תשנ"ה-1995, אינה הגברת רישום הסירוב, כי אם סיוע למבוטח במציאת עבודה, מתאימה ככל שניתן. יישומו של חוק הביטוח הלאומי כחוק סוציאלי מובהק ומרכזי, על פרק ביטוח האבטלה שבו, צריך להגשים את אותן מטרות של בטחון וסעד סוציאלי למבוטח לעת הצורך, ואין הבונוס האמור נכלל בכך.

8. תחום פעולתו של שירות התעסוקה נתחם בסעיף 2 לחוק שירות התעסוקה, תשי"ט-1959, ונקבע בו לענייננו, כי השירות "יעסוק בהשגת עבודה לדורשיה ובהפניית עובדים לדורשיהם באמצעות לשכות שירות התעסוקה…" (ההדגשה הוספה). אין בתגמול לרישום סירובים דבר לתפקידו זה של השירות. דווקא בונוס זה עשוי לחבל במטרת החוק ובתפקידו של הפקיד, לנסות "ולהשיג" לדורש העבודה עבודה שאכן ייקח על עצמו ולא יסרב לה.

9. ונבהיר, כי אין אנו מבקשים לטעון שאין לפקיד השירות את הסמכות לרישום סירוב, כאמור בחוק הביטוח הלאומי. אך עדיין אין זו מטרת תפקידו, ובוודאי שלא לאורה עליו לפעול. וכפי שלא יעלה על הדעת כי יינתן לפקידי הביטוח הלאומי בונוס בגין שלילת זכאות לקצבאות, כך גם לא יעלה על הדעת שיינתן הבונוס האמור לפקידי השירות.

10. במתן הבונוס האמור יש גם כדי לסתור את כללי האתיקה לעובדי המדינה (הודעת נש"מ מז/81), אשר הפרתן מהווה אף עבירת משמעת. וכך נקבע למשל בכלל 10.01:

"לא יהיה לעובד מדינה…. עניין אישי או תועלת כתוצאה ממילוי תפקידיו ולא יבוא לידי מצב של ניגוד אינטרסים בין מילוי תפקידיו לבין ענייניו האישיים."

11. ונוסיף כי מתן הבונוס אינו ראוי גם לאור ההחמרה בשנים האחרונות בתנאי הזכאות לדמי אבטלה. ביטוח האבטלה הינו היום צר ומהדלים במדינות מערב, ומאז שנת 2002 חל כרסום חד בגמלה הניתנת לזכאים וחלה ירידה חדה של כ-50% במספר המובטלים הזכאים לדמי אבטלה. גובהה של תחולת העוני בישראל וחומרתה בשנים האחרונות, אף יוחסו בין היתר להידרדרות המתמשכת בתחולתו של ביטוח האבטלה בישראל [1]. חזקה על המחוקק כי ידע להצר את תנאי הזכאות, ואין כל עילה לדרבון נוסף של פקידי השירות, בדמות הבונוס, שעוד יוסיף ויפחית במספר הזכאים.

12. נזכיר גם כי בעקבות עתירה שהוגשה בגין תגמול החברות במסגרת תכנית "אורות לתעסוקה" (בג"צ 125/07), שונה מודל התגמול שם, כך שהוסר התגמול בגין רישום סירובים. אמנם גם מודל התגמול הנוכחי אינו מבטל לחלוטין את ניגוד העניינים האסור, אף אם עטף זאת בעילות מורכבות, אך בוודאי שתגמול בגין סירוב, כפי שהובן גם שם, הנו אסור מכל וכל, וכך גם במסגרת השירות.

13. כידוע לך, אין אנו חוסכים בדרכים לביטול הפגמים שבתכנית "אורות לתעסוקה". אך מן הראוי שהשירות הציבורי, כמי שגם מבקש להוסיף ולהוביל את מערך ההשמה והתעסוקה, יצדיק זאת בהציבו רף ראוי של מינהל תקין. הציפייה מהשירות כי ישפר פעילותו ואת הישגיו, אך בוודאי שלא ייכנע לנורמה שהוכתבה מהכשל שבתכנית, לפיו הצלחה נבחנת על פי שלילת הגמלאות.

לפיכך, נבקשך, כאמור בראשית מכתב זה, לבטל לאלתר את הבונוס הנדון לחלוטין, וכן כל תגמול אחר כדוגמתו, גם ככל שהוא נוגע לגמלת הבטחת הכנסה.

בכבוד רב,
אשרת מימון, עו"ד