ללא כל דיון ציבורי, השר פרידמן מקדם חקיקה שתפגע בשוכרי הדירות

חודשיים לפני הבחירות לכנסת, וללא כל פרסום או קיום דיון ציבורי בעניין, חתם שר המשפטים דניאל פרידמן על שינויים בתקנות סדר הדין האזרחי, כך שיאפשרו לבעלי בתים מסלול משפטי מהיר ונפרד, שיאפשר להם לפנות במהירות דיירים בשכירות. האגודה לזכויות האזרח פנתה לשר פרידמן בדרישה להקפיא את שינוי התקנות, עד לקיום דיון ציבורי בעניין, כפי שראוי לקיים בסוגיות שיש להן השלכה על זכויות האדם.

במכתב ששלח עו"ד גיל גן-מור מהאגודה לזכויות האזרח לשר פרידמן בנושא, הוא מזכיר כי רובם הגדול של שוכרי הדירות הם מעוטי אמצעים, וכבר כיום, חשופים לפגיעה בזכויותיהם מצד בעלי הדירות. עו"ד גן-מור מזהיר, כי מסלול ייחודי, שמטרתו היחידה היא לאפשר לבעלי הדירות לפנות במהירות רבה את השוכרים, עלול להביא לגל של פינויים בנסיבות שאינן מוצדקות. לכל הפחות, יש לקבוע, כי פינוי בהליך המהיר יתאפשר רק בנסיבות מוצדקות ומוגדרות, ולא בכל עילה דרקונית או גחמנית.

עו"ד גן-מור מציין במכתב, כי ראוי היה לכלול את סוגיית הפינוי במסגרת חקיקה רחבה יותר, להסדרת יחסי השכירות, כפי שנהוג במקומות שונים בעולם, באופן שייתן מענה ראוי הן לשוכרים והן לבעלי הדירות.

עו"ד גיל גן-מור: "אין ספק, שראוי להגן גם על זכויותיהם של בעלי הדירות, נוכח הסחבת בבתי המשפט, אולם הפיתרון שנבחר הוא פיתרון חד צדדי, שייצור בעיות חדשות ויביא לפגיעה חמורה בשוכרי הדירות. יש מקום להסדיר את שוק השכירות, אך יש לעשות זאת בצורה מאוזנת, ורק לאחר שניתנה גם לשוכרי הדירות אפשרות להתייחס לתקנות, הפוגעות בבירור בזכויותיהם. לצערנו, זה לא נעשה."

להלן המכתב במלואו.

‏21 בדצמבר 2008

לכבוד
מר דניאל פרידמן
שר המשפטים

מר מני מזוז
היועץ המשפטי לממשלה

שלום רב,

הנדון: תקנות להליך שיפוטי מהיר לפינוי שוכרי דירות

ביום 16.12.08 חתם שר המשפטים על תיקון לתקנות סדר הדין האזרחי, שלפיו יתקיים הליך שיפוט מהיר בתביעות פינוי שמגישים משכירים נגד שוכרים. כעיקרון, אנו מסכימים שיש לפתור את הבעיה של משכירי דירות, הסבורים כי הדייר הפר הפרה מהותית את חוזה השכירות ויש לפנותו, אך בשל הסחבת בבתי המשפט נתקלים בקושי לעשות כן. אולם, תקנות אלו מעוררות קשיים רבים, ונראה שהן חד צדדיות, ושהן אינן נותנות משקל ראוי לזכויות הדיור של השוכרים.

התקנות משליכות באופן ישיר על זכויות הדיור של שוכרי דירות ועל זכות הגישה לערכאות. חרף זאת, התקנות הותקנו בלי שנערך כל דיון ציבורי לגביהן ולגבי ההשלכות שלהן על זכויות אדם. לאור זאת נבקש להקפיא את כניסת תקנות אלו לתוקף עד שיתוקן ההליך, ויתאפשר לציבור להתייחס לטיוטת התקנות.

שיתוף הציבור בהליכי חקיקת משנה

1. ידוע לנו כי הדרישה לשיתוף הציבור בהליכי חקיקת משנה טרם קיבלה תוקף מחייב, אך התפיסה השלטת כיום היא שראוי לשתף את הציבור גם בהליכי חקיקת משנה, במיוחד כאשר מתקינים תקנות, הפוגעות בזכויותיו של ציבור מסוים. הדבר בא לידי ביטוי בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה (הנחייה מספר 2.3100):

"התייעצות כזאת יש לה חשיבות מבחינות אחדות: 1. היא תואמת את העיקרון הדמוקרטי הדורש שיתוף הציבור בחקיקה; 2. היא עשויה להוסיף למשרד מידע ושיקולים שיש בהם כדי להשפיע על תוכן התקנות; 3. היא עשויה לעודד שיתוף פעולה מצד הגופים והאנשים אליהם מכוונות התקנות בביצוע התקנות לאחר שהותקנו".

לכן הורה היועץ המשפטי לממשלה כי:

"ראוי לקיים התייעצות כזאת במקרים בהם עשויות התקנות להשפיע באופן ניכר על המצב המשפטי או על עניין כלכלי או חברתי, של ציבור מסוים או גופים מסוימים. חשיבות מיוחדת נודעת לכך במקרים בהם התקנות אמורות לקבוע הסדרים ראשוניים".

ובנוסף, הנחה היועץ המשפטי לממשלה, כי טיוטת הצעה לחקיקת משנה תפורסם פרסום מוקדם, על מנת שהציבור יוכל להתייחס אליה:

"יש שקבועה בחוק המסמיך חובת פרסום מוקדם. . . ויש שבשל נושא התקנות נודעת חשיבות מיוחדת לפרסום מוקדם. כך למשל, כאשר התקנות קובעות הסדר ראשוני ומקיף, שיש בו חידוש משמעותי או השפעה ממשית על ציבור ניכר כגון, זכויות יסוד, הגנת הצרכן, איכות הסביבה, תעבורה, בטיחות… הפרסום עצמו כדאי שייעשה באופן שיגיע לידיעת הציבור הרחב או הציבור בו עוסקות התקנות, כגון בכלי-התקשורת, באתר האינטרנט של המשרד, כנספח בקובץ התקנות או בכל דרך אחרת, לפי העניין, ובלבד שתהא יעילה מבחינת מטרת הפרסום. רצוי להפנות את תשומת לב הציבור לפרסום באמצעות מודעה בעיתון או הודעת דובר".

2. גישה זו של היועץ המשפטי לממשלה מקובלת גם על בית המשפט העליון:

"גם בהעדר חובה כללית של שימוע והתייעצות, על הרשות לשקול ? במקרה המתאים ? התייעצות עם גורמים נוגעים בדבר. עמד על כך היועץ המשפטי לממשלה בהנחייתו "חקיקת משנה: נוהל והנחיות"… ואכן, התייעצות כאמור תביא לכך שבפני מחוקק המשנה (ובמקרה שלפנינו ? שר האוצר) יעמדו כל השיקולים, הנתונים והמידע הרלבנטי; למותר לציין, בצד האמור, כי בעת קיום מהלך של התייעצות, על מחוקק המשנה לפעול בשוויון" (ע"א 810/06 שיכון עובדים בע"מ נ' מנהל אגף המכס ומע"מ (מיום 7.9.08), בפסקה 9).

3. זאת ועוד, לא רק שהתייעצות ושיתוף הציבור הם ראויים, ושקיימת חובה לשקול לקיימם, רבים הם הסבורים, כי בהתאם להתפתחויות של המשפט הציבורי בשנים האחרונות, יש לקבוע חובה לאפשר זכות טיעון לקבוצות הנפגעות מחקיקת משנה.

ר', למשל: ברוך ברכה, זכות הטיעון: גם בהליכי התקנת תקנות? מאזני משפט ו, 423 (2007); אהרן ברק, שיקול דעת שיפוטי (תשמ"ז), בעמ' 487.

4. בענייננו, דומה כי לא הייתה סיבה טובה, שלא לפרסם טיוטא של התקנות ולקיים דיון ציבורי בהן. אדרבא, כפי שאפרט מייד, קיימים טעמים חזקים לשיתוף הציבור בהליך התקנת התקנות שבנדון. לא מדובר בסוגיה טכנית, שפתיחתה לדיון תכביד יתר על המידה על פעילות השלטון, אלא בסוגיה מהותית ועקרונית. גם אין דחיפות מיוחדת להתקין את התקנות בחופזה בלי לקיים בהן דיון ציבורי. על כן אנו סבורים, כי נפל פגם מהותי בהליך התקנת התקנות.

בחינת התקנות

5. התקנות שבנדון מטרתן לאפשר למשכיר לפעול לפינוי השוכר בהליך מהיר ומיוחד. תקנות אלו באות להתמודד עם בעיה אמיתית ומטרידה, שאין להקל בה ראש, לפיה משכירים מתקשים, בשל הסחבת בבתי המשפט, לפנות שוכר, שהפר באופן מהותי את חוזה השכירות, למשל, הפסיק לשלם את דמי השכירות, ומסרב לפנות את הדירה. אנו סבורים כי יש מקום לתקן עיוות זה, אך לעמדתנו התקנות המוצעות אינן הדרך הנכונה לעשות זאת, והן עלולות לפגוע פגיעה קשה ובלתי מידתית בשוכרי דירות, ואף להביא לגל של תביעות פינוי בלתי מוצדקות, הכול כפי שיוסבר להלן.

6. התקנות מבוססות על תשתית עובדתית מאוד רעועה וחלקית. התשתית העובדתית מתרכזת בנתון אחד, לפיו מידי שנה מוגשות אלפיים תביעות לפינוי מקרקעין. לא ברור האם מדובר בתביעות לסילוק שוכר בדירת מגורים או נתון הכולל את סך התביעות לפינוי מקרקעין, לרבות, למשל, פינוי שוכרים שהם תאגידים. זאת ועוד, גם אם הנתון של אלפיים תביעות פינוי מתייחס כולו לפינוי שוכרים בדירות מגורים, הרי שאינו מתיישב עם התיאור "תופעה חברתית קלוקלת". בישראל, כפי שנמסר לנו, יש מעל שלוש מאות וחמישים אלף דירות להשכרה, כך שאלפיים תביעות (כחצי אחוז מסך הדירות המושכרות) אינן מצביעות כלל על תופעה נפוצה בשוק השכירות.

7. בתקנות אין כל התייחסות לכך ששוק השכירות מתנהל מלכתחילה במצב לא שוויוני. כשבוחנים את שוק השכירות, המונה כ-26% מסך יחידות הדיור, רואים כי הצרכנים העיקריים בו נמנים עם שכבות מעוטות אמצעים, מוחלשות ובעלות נגישות נמוכה לייצוג משפטי. שעורי השוכרים עולים באופן ישיר ככל שהעשירון נמוך יותר. בשנת 2006 היו 53% מהעשירון התחתון מתגוררים בשכירות, 42% מהעשירון השני, ו-30% מהעשירון השלישי, לעומת בין 14-16 אחוזים בשלושת העשירונים העליונים. [1]

8. לפי דברי ההסבר לתקנות עלול להצטייר כאילו המשכירים הם הצד החלש בשוק זה, בעוד שבפועל במקומות רבים בארץ המשכירים הם הצד החזק ביחסים החוזיים, והדבר נובע, בין היתר, ממחסור בדירות להשכרה, אך גם מעדיפות בתחומים אחרים, כמו נגישות רבה יותר לייעוץ משפטי, למידע ועמדת כוח מול שוכר בזמן חידוש החוזה, לאור עלויות המעבר הגבוהות מהן חושש השוכר.

9. מדברי ההסבר גם נעדרת התייחסות למצב המשפטי הבעייתי של שוק השכירות, שכן חוק השכירות והשאלה אינו קוגנטי ולכן אין כל הסדרה נורמטיבית מחייבת לשוק השכירות. במצב זה המשכירים ולא השוכרים הם הקובעים את תנאי החוזה, ובכלל זה את עילות הפינוי, מהי הפרה יסודית של החוזה, אילו פיקדונות וערובות לדרוש וכדומה. על רקע זה אין פלא, כי שוכרים רבים נאלצים לחתום על חוזי שכירות הכוללים תניות דרקוניות, לרבות בעניין הפינוי, ויש משכירים ששומרים לעצמם, למשל, את הזכות להפסיק את חוזה השכירות בכל עת בלי נימוק או סיבה.

10. נראה כי נתונים אלו לא נלקחו בחשבון בזמן הכנת התקנות, ושהניסיון לפתור בעיה אחת, חשובה ללא ספק, הניב הסדר חד צדדי ופוגעני כלפי השוכרים.

11. כך, למשל, לא ניתנה הדעת לצורך המקביל והחשוב לא פחות של שוכרים לסעד מהיר, כשהם נפגעים עקב מעשי המשכיר. האם מצוקתה של אם חד-הורית ששוכרת דירה, בה המשכיר מזניח את תשתית החשמל או הביוב אינה חשובה דיה כדי להתברר במהירות. לפי התקנות, שוכר שנפגע ממשכיר צריך לפנות להליכים משפטיים רגילים, ואילו למשכיר נסללה אוטוסטראדה לפינוי. יתר על כן, גם אם כבר נתבע השוכר לפינוי מהיר, נאסר עליו להגיש תביעה שכנגד.

12. חמור מכך, בהיעדר כל הגבלה על התניות החוזיות שהפרתן מצמיחה עילת פינוי, יכול המסלול המהיר לשמש פרס גם למצבים בהם עילת הפינוי מבוססת על תניות מקפחות או פוגעניות, שבשוק מוסדר לא היו נכפות על השוכר מלכתחילה. לדוגמא, נניח שמשכיר קבע בחוזה השכירות כי טענת קיזוז אינה אפשרית (והשוכר חתם בלית ברירה). אם נחזור לדוגמא שהזכרתי, אותה אם חד הורית מחליטה לתקן את הגג הדולף באמצעות דמי השכירות, אותם היא מקזזת (וזאת בהנחה הלא ברורה מאליה שהיו לה האמצעים לממן את התיקון). לפי התקנות, יכול בעל הדירה לפעול לפינויה המהיר מהדירה מייד.

13. זאת ועוד, התקנות אף עלולות לעודד משכירים להשתמש בצורה מוגברת במנגנון הפינוי המהיר כדי לפנות שוכרים, על בסיס עילות פינוי בלתי מוסדרות, שלא ניתנה עליהן הדעת, חלקן עילות דרקוניות ופוגעניות. חשש זה מחמיר בתקופות של עליות מחירים, בהן יש למשכיר אינטרס לפנות את השוכר כמה שיותר מהר ולהשכיר את הדירה מחדש בדמי שכירות גבוהים יותר. במקום לתמרץ הידברות ופתרון הסכסוך בלא פינוי, יהיה בתקנות כדי לעודד פניה להליכים משפטיים שיביאו לעילה ניכרת במספר המפונים מבתיהם.

14. לאור כל האמור, דעתנו היא כי יש לפתור את הבעיה שבבסיס התקנות בדרך חלופית, ואם לא תתקבל דעתנו, יש לתקן את התקנות, שכן הן עמומות מידי ויכולות לשמש פתח לפגיעה קשה בשוכרי הדירות ובזכויות הדיור שלהם. במיוחד יש לקבוע רשימה של עילות פינוי שרק בהתקיימן ניתן לפעול לפינוי מהיר, ולא לאפשר פינוי מהיר על בסיס כל עילה חוזית, תהא זו דרקונית וגחמנית ככל שתהא. יש לאפשר לשוכר להגיש תביעה שכנגד, אם נתבע לפינוי.

אלטרנטיבה אפשרית

15. התקנות ניגשות לפתור בעיה חשובה בשוק השכירות, אך הן עושות זאת מתוך גישה מאוד סלקטיבית וחד צדדית, בעוד אנו מבקשים לגשת לסוגיה מתוך ראיה רחבה יותר. לעמדתנו הפיכת שוק השכירות לשוק שמהווה אלטרנטיבה לרכישת דירה צריכה להיות מטרה מרכזית במדיניות הדיור הישראלית.

16. שוק שכירות, שבו גם למשכיר, אך גם לשוכר, תנאים סבירים והוגנים הוא חיוני כיום יותר מתמיד. מדיניות ההפרטה של השנים האחרונות, ובמיוחד הפרטת שוק המשכנתאות והפרטת הדיור הציבורי גרמו לכך שאפשרויות הדיור של אנשים רבים יותר, בעיקר מאוכלוסיות מעוטות אמצעים, טמונות בשוק השכירות הפרטית. אם שוק זה לא יאפשר לשוכר להתגורר בדירה בביטחון, ולאורך זמן, תגבר מצוקת הדיור. יותר משפחות יסתכנו בהלוואות שאין הן יכולות לעמוד בהן, ויגבר מספר חסרי הבית.

17. לכן, האלטרנטיבה שנראית לנו נכונה ביותר היא לכלול את סוגיית הפינוי במסגרת חקיקה רחבה יותר, שמטרתה להסדיר את יחסי השכירות (וזאת ? אף אם אין רצון להתערב בקביעת מחיר השכירות). חקיקה כזאת יכולה להוות פיתרון מאוזן. במדינות אחרות, כמו אירלנד למשל,[2] שבהן הסדירו את חוקי השכירות בשנים האחרונות, זירוז הליכי הפינוי והפיכתם לפשוטים יותר באו בצמוד לצמצום עילות הפינוי, מיגור אפליה, והגבלת דרישות מוגזמות לפיקדונות וערבויות.

18. כמו כן, יש לבחון האם אין מקום להוציא את הטיפול בסוגיות של יחסי שכירות למגורים לגוף מינהלי בעל מומחיות, דוגמת המפקח על הבתים המשותפים, אשר ידון במהירות ובפשטות בכל הסוגיות הנובעות מיחסי השכירות, אשר לרוב אינן מתאימות להליכים משפטיים רגילים. טריבונלים כאלו קיימים במדינות רבות בעולם. גוף כזה יכול להשתמש בשיטות אלטרנטיביות לפתרון סכסוכים בין משכירים ושוכרים, כמו הליכי גישור, ולכלול גם מעורבות של גופים סוציאליים, שיתנו מענה לסכנה שאדם המפונה מדירה ידרדר למצב של חסר בית. אנו נשמח לתרום מניסיוננו, אם תיבחן אלטרנטיבה זו.

19. על כל השאלות שהעלנו ניתן היה לדון ולהרחיב לו פורסמו התקנות ולו נערך דיון ציבורי בהן, וחבל שלא זו הדרך שנבחרה. לאור זאת, אבקש:
א. להקפיא את כניסתן לתוקף של התקנות;
ב. לפרסם פרסום אפקטיבי את דבר הכוונה להתקין תקנות אלו ואת טיוטת התקנות;
ג. לאפשר לציבור, ובמיוחד לשוכרי הדירות עצמם, זמן סביר להתייחס לתקנות שעשויות לפגוע בזכויותיהם;
ד. לשקול את האפשרות להציע תחת התקנות הללו הצעה לחקיקה אלטרנטיבית, שתהיה מאוזנת, כפי שמפורט במכתבי.

בברכה,

גיל גן-מור, עו"ד