הפורום לאכיפת זכויות עובדים
איתך – משפטניות למען צדק חברתי / האגודה לזכויות האזרח בישראל / התוכנית למשפט ורווחה, הפקולטה למשפטים אוניברסיטת תל אביב / קו לעובד / שדולת הנשים
29.6.08
לכבוד
מר אליהו ישי
שר התעשייה, המסחר והתעסוקה
רחוב בנק ישראל 5
ירושלים
א.נ.,
הנדון: פגמים בתנאי זכאות לקבלת מעמד של מפעל מאושר: המרכז לעידוד השקעות
1. בשם הפורום לאכיפת זכויות עובדים, הריני לפנות אליך בקריאה לתקן בהקדם האפשרי את הפגמים המהותיים בתנאי הזכאות לקבלת מעמד של מפעל מאושר ע"י המרכז לעידוד השקעות בתמ"ת, כמפורט להלן.
2. הפורום לאכיפת זכויות עובדים (להלן: "הפורום") הוקם לצורך קידום מעמד העובדים בישראל ושיפור מערכת אכיפת חוקי המגן, וחברים בו הארגונים הרשומים מעלה. הפורום פועל מזה כשש שנים במגוון דרכים: באמצעות קידום חקיקה, פניה לערכאות משפטיות ופניה למשרדי ממשלה וגופים ציבוריים שונים.
3. מטרת מסמך זה הינה להציג את הבעייתיות העולה מתנאי המכרז של המרכז להשקעות במשרד התמ"ת (להלן: "המרכז"), ולהבהיר מדוע וכיצד יש להשתמש במכרזים אלו כאמצעי נוסף לאכיפת זכויות עובדים בהתקשרויות של המדינה במכרזים. נקודת המוצא הינה כי מאחר ומטרת המרכז היא לעודד השקעות ע"י מתן הטבות של המדינה למפעלים, ראוי כי תנאי למתן הטבות אלו יתייחס גם לקיום חוקי העבודה ככלל, וחוקי המגן בפרט, ע"י המפעל כתנאי להענקה ולהמשך של מעמד "מפעל מאושר" לצורך קבלת ההטבות הניתנות ע"י המרכז.
(I) רקע
(א) המרכז לעידוד השקעות
4. המרכז לעידוד השקעות, אשר הינו חלק ממשרד התמ"ת, מעניק הלוואות, מענקים והטבות בשני מסלולי זכאות: מסלול תעסוקה ומסלול מענקים, וזאת למפעלים ומקומות תעסוקה העונים על תנאי הזכאות במסלולים השונים.
5. מסלול תעסוקה: מסלול התעסוקה פועל מכוח החלטה שהתקבלה על ידי וועדת שרים לענייני חברה וכלכלה (החלטה מס' חכ/147, ביום 24.5.05), ואשר עודכנה במספר החלטות מאוחרות יותר.
החלטות הממשלה הללו קובעות כי משרד התמ"ת יפעל לסייע להקמתם, הרחבתם או העתקתם של מפעלים ממרכז הארץ לפריפריה הרחוקה, על ידי סיוע למעסיקים עבור העסקת עובדים חדשים לתקופה של 5 שנים לפחות. עוד נקבע, כי הסיוע יינתן על פי קריטריונים מוגדרים, וכי התחייבותם של הזוכים לעמוד בדרישות אלו יהוו תנאי בסיסי לקבלת התמיכה.
6. מסלול מענקים: המרכז לעידוד השקעות מעודד הקמה והרחבה של מפעלים תעשייתיים, מבנים לתעשייה, מלונות ומפעלי תיירות ע"י מתן מעמד של "מפעל מאושר" לתוכניות השקעה במפעלים אשר עומדים בקריטריונים המנויים בחוק עידוד השקעות הון, התשנ"ח-1988 (להלן: "חוק עידוד השקעות הון"). המעמד של "מפעל מאושר" מקנה ליזם אפשרות ליהנות מהטבות ע"י מענק של המדינה או הטבות מס.
תנאי הסף להגשת מועמדות למסלול מענקים וכן תנאי הזכאות לשם קבלת מענק לפי מסלול זה מפורטים בפרק 6 לחוק עידוד השקעות הון, ובכתב אישור עליו נדרש לחתום כל מפעל המעוניין בזכאות לקבלת מענק.
(ב) השתלשלות האירועים
7. במסגרת פעילות הפורום, הובאו לידיעת חבריו מספר מקרים מהם עולה כי מפעלים שזוכים לתמיכה כלכלית במסלולי ההטבות של המרכז לעידוד השקעות, מפרים את זכויות עובדיהם בצורה שיטתית, תוך הפרה מוחלטת של חוקי המגן.
8. לאור האמור, הגיש הפורום מספר בקשות למרכז ההשקעות, בהן הציג מספר דוגמאות להפרות קונקרטיות של זכויות עובדים במפעלים שזוכים למעמד של "מפעל מאושר", וביקש כי המרכז יבהיר מהם צעדי האכיפה הננקטים על-ידו על מנת להבטיח את זכויות העובדים במפעלים המאושרים.
8.1 לא זאת בלבד – הארגונים חברי הפורום אף הציעו במכתבי הבקשות לעמוד לרשות המרכז ולסייע לו על מנת להגביר ולייעל את האכיפה.
מכתבי בקשות לקבלת מידע מיום 10.4.06, 5.6.06, 7.9.06, מצורפים ומסומנים כנספחים א' 1- 3 למסמך זה.
9. בתגובה התקבלו תשובות מטעם היועצות המשפטיות של מרכז ההשקעות, אולם התשובות לא כללו שום התייחסות להפרות הקונקרטיות שהעלה הפורום. זאת ועוד, צעדי האכיפה תוארו באופן כללי ביותר וסיפקו תמונה חלקית ביותר של האכיפה המתבצעת במשרד המרכז.
מכתבי תשובה מיום 7.5.06, 16.10.06 מצורפים ומסומנים כנספחים ב' 2-1 למסמך זה.
10. לאור הנתונים אותם מסרו היועצות המשפטיות של המרכז – על מה שיש בהם ובעיקר על מה שאין בהם – הגיש הפורום ביום 15.1.07 בקשה לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, בה התבקש מידע על פעילות המרכז בעניין אכיפת זכויות עובדים על-פי תנאי מכרזי המרכז בשבע השנים האחרונות.
11. מאחר ולא התקבל מענה לבקשה כאמור, הוגשה עתירת חופש מידע לבית המשפט המחוזי בירושלים בישבו כבית משפט לעניינים מנהליים. ביום 4.9.07 התקבלה תשובה מטעם פרקליטות מחוז ירושלים (אזרחי), ובה פורט המידע אשר נתבקש בעת"מ כאמור.
תשובת הפרקליטות מיום 4.9.07, מצורפת ומסומנת כנספח ג' למסמך זה.
12. לאור אי בהירויות וחסרים במידע אשר נמסר בתשובת הפרקליטות, התקיימה ביום 19.11.07 פגישה במשרד התמ"ת, בה השתתפו נציגי הפורום ונציגים מטעם המרכז לעידוד השקעות, אשר ביניהם אף היועצת המשפטית של המרכז.
בפגישה נידונו סוגיות בעייתיות בעניין הפרות שונות של זכויות עובדים על ידי מפעלים מאושרים, וכן בעיות בהתמודדות המרכז עם הפרות אלו והפרות פוטנציאליות נוספות, כפי שיפורט בהמשך.
(II) סוגיית אכיפת זכויות העובדים והבעייתיות העולה ממנה
13. מהמידע שהתקבל בפגישה במשרד התמ"ת מיום 19.11.07, עולה כי הן תנאי הזכאות בכל הקשור לאכיפת זכויות עובדים, והן אמצעי הבדיקה, הביקורת והפיקוח על ביצוע התנאים כאמור, אינם מספקים בלשון המעטה, ואינם מונעים הפרות חוזרות ונשנות של זכויות עובדים במפעלים המאושרים כנובע מכך.
14. לעניין מסלול המענקים – במסגרת תנאי הזכאות במסלול מענקים, לא כלול כל תנאי סף של שמירה על זכויות עובדים – כך שלא מן הנמנע כי מפעלים המפרים זכויות עובדיהם יהיו זכאים למענק במסלול זה. כך ממש(!) אף נאמר מפורשות בסעיף 4 למכתב התשובה מטעם הפרקליטות נספח ד' למסמך זה.
15. לעניין מסלול התעסוקה – תנאי הזכאות הנוגעים לקיום ושמירה על זכויות עובדים לוקים בחסר, והלכה למעשה מתמקדים בקיום חוק שכר מינימום גרידא. מרכז ההשקעות, באמצעות מחלקת הביקורת הפועלת מטעמו, בודק אך ורק את קיום תנאי הזכאות (הלוקים בחסר כאמור) על ידי המפעלים המאושרים – הא ותו לא!
16. משכך, הפרות נוספות של זכויות עובדים, אשר מעוגנות בחוקי המגן, המתרחשות במפעלים מאושרים, כלל אינן נבדקות על ידי מרכז ההשקעות, והלכה למעשה נוצר פתח להפרות של חוקי עבודה וחוקי המגן בפרט, חוקים אשר מקנים את זכויות העבודה הבסיסיות של העובדים, במפעלים מאושרים אשר נהנים מהטבות כספיות משמעותיות המוענקות על ידי המדינה.
17. לא יעלה על הדעת כי המדינה תמשיך להעניק הטבות משמעותיות לגופים אשר מנצלים את עובדיהם תוך הפרת חוקיה, קל וחומר כאשר למדינה יש אינטרס כלכלי להקפיד על אכיפת זכויות העובדים במפעלים אשר מקבלים הטבות אלה.
18. ויודגש – אין מדובר בסכנה ערטילאית לפגיעה בעובדים כאמור, אלא עסקינן בתופעה אשר מתרחשת במפעלים מאושרים. כך למשל הפרות זכויות העובדים בחברת תקשוב, אשר מהווה מפעל מאושר ומקבלת הטבות מהמדינה במסגרת מסלול תעסוקה.
מכתב מהפורום למרכז ההשקעות בעניין הפרות זכויות העובדים בחברת תקשוב מיום 4.6.07, מצורף ומסומן כנספח ד' למסמך זה.
18.1. בין ההפרות השונות בחברת תקשוב, מנויות הפרות בדבר קיזוז של הפסקות שלא כדין ואי תשלום גמול שעות נוספות בניגוד להוראות חוק שעות עבודה ומנוחה תשי"א 1951, אי תשלום שכר על פי תנאי המכרז, הכנסת תנאים מקפחים בחוזה אחיד (חוזה ההעסקה) וניכוי שלא כדין בגין הכשרה מקצועית – והדברים מפורטים בנספח ה' ומדברים בעדם.
(III) עמדת מרכז ההשקעות
19. מעבר למכלול המידע אשר התקבל ממרכז ההשקעות כמפורט לעיל, נציגי מרכז ההשקעות אף הדגישו בפני חברי הפורום כי הטענות בדבר פגיעה בזכויות עובדים על ידי מעסיק אינן נבדקות על ידי מרכז ההשקעות, אלא נמצאות בתחום האחריות של המינהל "להסדרת ואכיפת חוקי עבודה" במשרד התמ"ת (להלן: "המנהל").
20. דא עקא, אף מדברי נציגי מרכז ההשקעות עולה כי המינהל הוא גוף אשר משאביו מוגבלים ביותר, והנו אחראי על ביקורת ואכיפה של כל חוקי העבודה בארץ. לאור שכיחות הפרות חוקי העבודה על ידי מעסיקים בישראל, ברי כי אין ביכולתו של המנהל לעמוד בנטל הביקורת והאכיפה, כך שהעובדים מוצאים עצמם עומדים בפני שוקת שבורה. בעיה זו חמורה במיוחדת מאחר שהפרות זכויות העובדים מתרחשות גם במפעלים מאושרים אשר מקבלים הטבות משמעותיות מהמדינה – והמציאות היא בבחינת רשע וטוב לו.
21. למרות זאת, טענו נציגי המרכז כי לאור החלטות הממשלה האמורות והוראות חוק עידוד השקעות הון, אין הם מוסמכים לבדוק הפרות של חוקי עבודה כאמור.
(IV) עמדת הפורום
22. מהאמור לעיל עולה כי מפעלים המקבלים סכומי כסף אדירים מהמדינה, כלל אינם שונים לעניין אכיפת זכויות העובדים בהם – למעט בדיקות נקודתיות של תשלום שכר מינימום – מכל מפעל אחר הפועל במדינה.
זאת, על רקע מציאות שבה היעדר אכיפה של חוקי עבודה הינה בעיה שהפכה למכת מדינה. במצב זה, מעסיקים שבים ומפרים את החוק במכוון וביודעין, מהטעם שהדבר משתלם להם כלכלית, שכן העובדים מוחלשים מכדי לעמוד על זכויותיהם והאכיפה המדינתית זניחה.
23. יפים לענייננו דברי וועדת ההיגוי לאכיפת חוקי העבודה (ועדה אשר כללה את משרד התמ"ת עצמו), מתוך ההודעה לעיתונות מיום 26.6.07: "מצב דברים זה של אי ציות הולך ומתרחב להוראות חוקי העבודה… הניע כניסה גוברת של משפחות עובדות למעגל העוני, שהפכו לתלויות בהגנת מנגנון האכיפה של המדינה… תופעה זו סותרת את תכלית חוקי המגן שנועדו לאפשר לעובדים רמת חיים יחסית מינימאלית, ולצמצם את מימדי העוני בישראל…".
24. לאור כל האמור, עמדת הפורום הנה כי יש לפעול כדלקמן:
(א) לשנות את תנאי הזכאות במכרז של מרכז ההשקעות ולהוסיף תנאי סף המתייחס במפורש אל אכיפת חוקי העבודה וזכויות העובדים כאחד הקריטריונים המקדימים להיותו של מפעל זכאי להגיש בקשה כמפעל מאושר. כלומר, על מרכז ההשקעות לדרוש (כתנאי במכרז) ולבדוק כי מפעל שמבקש הכרה כ"מפעל מאושר" מקפיד על כל זכויותיהם של עובדיו לפי כלל דיני העבודה, וזאת כתנאי למתן הכרה כאמור.
(ב) על מרכז ההשקעות לערוך בדיקה תקופתית של מפעלים מאושרים לבחינת הקפדתם על זכויות עובדיהם כאמור, ובמקרה של אי-הקפדה שומה עליו לשלול הכרה ממפעל, או לנקוט באמצעי מידתי אחר כדי להבטיח שמפעל המפר את זכויות עובדיו עפ"י חוקי המגן לא ייהנה ממענקי המרכז.
בדיקה זו צריכה להיערך ע"י מרכז ההשקעות באופן ישיר, ולא ע"י גוף אחר כגון מינהל ההסדרה בתמ"ת.
(ג) לצד בדיקה אקטיבית של המפעלים ע"י מרכז ההשקעות, שומה על מרכז ההשקעות לבדוק ביסודיות כל תלונה שהוגשה ע"י גורם חיצוני (עובד, ועד עובדים, ארגון זכויות עובדים וכיו"ב) ביחס להפרת דיני העבודה ע"י מפעלים מאושרים, וככל שהתלונה נמצאה מוצדקת – לשלול מהמפעל המפר את ההכרה כמפעל מאושר או לנקוט באמצעי מידתי אחר כאמור.
(ד) במסגרת זו שומה על מרכז ההשקעות, בין היתר, לבדוק במאגר המידע של מחלקת האכיפה, לגבי כל בקשה למענקים ופטורים מכל סוג, אם היו – למצער בשנה שקדמה להגשת הבקשה – תלונות, קנסות, עיצומים ו/או כתבי אישום ופסקי דין כנגד המבקש בגין הפרת זכויות עובדיו, ולהימנע ממתן מענקים ופטורים למי שהפר זכויות עובדים כאמור.
רק באופן זה אכיפת זכויות העובדים במפעלים המאושרים לא תהווה אות מתה, וזאת כנדרש מערכי הצדק, השוויון, תקנת הציבור, ושלל ערכיה של מדינת ישראל כמדינת רווחה, קל וחומר כאשר עסקינן במפעלים אשר המדינה מעודדת את פעילותם באמצעות מתן הטבות ומענקים משמעותיים.
25. זאת ועוד: ביום 18.6.08 התקבלה בקריאה טרומית הצעת חוק של חה"כ חנין ומלכיאור לפיה מענקים כספיים, המועברים למפעלים מתוקף חוק עידוד השקעות הון, לא יועברו למפעלים מזהמים. ההצעה קובעת סנקציה בדמות אי-מתן תקציבי עידוד ואף ביטול מענקים, אף לאחר אישורם, אם מפעל מסוים פוגע באיכות הסביבה. הרציונל להצעה זו, כדברי ח"כ חנין, הוא ש"הגיע הזמן להפסיק את השערורייה של תמיכה כספית של המדינה במפעלים המזהמים את הסביבה ופוגעים בבריאות"; ובלשונו של ח"כ מלכיאור: "הגיעה העת שהמדינה תפסיק לממן מכיסה את אלה המרעילים את אזרחיה".
הפורום מברך על מהלך זה, וקורא באותה רוח להפסיק את השערורייה של תמיכה כספית של המדינה, באמצעות המשרד המופקד על אכיפת זכויות עובדים, במפעלים הפוגעים בזכויות של עובדיהם.
26. בהקשר זה לא למותר להזכיר כי בבג"צ 10245/07 הארגון הארצי של מפעלי השמירה והאבטחה נ' משרד המשפטים קבע ביהמ"ש העליון – לעניין החלטת הוועדה לפי חוק חוקרים פרטיים ושירותי שמירה, התשל"ב-1972 – לקשור בין מתן רישיון לבין שאלת ההקפדה של חברת השמירה על זכויות עובדיה – כי:
"כאשר מתקשרת המדינה עם גורמים חיצוניים… זכאית היא ואף חובה עליה לעשות את שבידה כדי להבטיח את השמירה על חוקי המגן וכדי להבטיח צמצום היקף הפגיעה בזכויות העובדים".
והדברים מדברים בעדם.
(V) סיכום
27. לסיכום, בהיות משרד התמ"ת ושר התמ"ת המופקד עליו מוסמכים ומחויבים לשקול שיקולים ציבוריים בעת פעולותיהם, ובכללם מחויבותם להבטיח את תנאי העובדים בהתקשרויות החוזיות של מרכז ההשקעות, וכן מחויבים לפעול בהתאם לתקנת הציבור ובהתאם לשיקולי צדק והגינות, אשר בכללם ההגנה על כספי כלל הציבור , הריני פונה אליך לפעול ברוח קריאתנו כאמור.
28. נשמח לעמוד לרשותכם ולסייע לכם בקידום וביישום הצעתנו, ככל שיידרש.
בכבוד רב,
עו"ד דנה פריבך-חפץ
הקליניקה למשפט ורווחה
המסמך הוכן בסיוען של הסטודנטיות יעל לה-פרנס ונועה סרברו מהתוכנית למשפט ורווחה באוניברסיטת ת"א.
