פליטים ומבקשי מקלט – אורחים לא רצויים במדינת ישראל

מאת עו"ד ענת בן-דור, התוכנית לזכויות פליטים, הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת תל אביב

בחודש מרץ 2008 צוטטו דבריו של ראש הממשלה אהוד אולמרט בתקשורת, כשקרא בישיבת הממשלה לעצור את ה"צונאמי של המסתננים מאפריקה"[1]. כדי ליישם דרישה זו הלכה למעשה דרש ראש הממשלה להקל על הוראות הפתיחה באש של החיילים בגבול.[2] לעומתו הציע השר לביטחון פנים למנוע את כניסתם של מבקשי המקלט על הגבול ולהחזירם באופן מיידי (בנוהל המכונה "החזרה חמה") למצרים.[3] שר הביטחון הציע להקים גדר בגבול מצרים ולהעביר את מבקשי המקלט למדינות אחרות. בלהט הדיון התעלמו, כך נראה, הדוברים, מחובותיה של מדינת ישראל לפי האמנה הבינלאומית בדבר זכויותיהם של פליטים משנת 1951 ומעקרונות יסוד של המשפט הבינלאומי והמשפט הישראלי. מטרתה של רשימה קצרה זו לעמוד על המותר והאסור על-פי דיני הפליטים ולהציע אסטרטגיית פעולה שונה.

אמנת הפליטים

אמנת הפליטים היא אמנת זכויות אדם מובהקת, אשר נעשתה בעקבות מלחמת העולם השניה, ובמידה רבה, כלקח שנלמד משואת יהודי אירופה. מאה ארבעים ושבע מדינות חברות כיום באמנה או בפרוטוקול שלה משנת 1967. מטרתה של האמנה להבטיח הגנה לאנשים נרדפים, כך שלא יתרחשו עוד אסונות דוגמת זה של נוסעי אוניית הסיינט-לואיס, אשר ניסו לברוח מגרמניה בשנת 1939, וכניסתם סורבה על-ידי שורה של מדינות (קובה, קנדה, ארצות הברית, ואחרות). האונייה נאלצה לבסוף, לחזור לאירופה ושם גם ניספו, מאוחר יותר, רוב נוסעיה. בהצטרפותן לאמנה התחייבו המדינות החברות שלא להחזיר ולא לגרש אדם למקום שבו צפויה סכנה לחייו או לחירותו. עקרון גדול זה, אשר שמו שאוב מן השפה הצרפתית: Non Refoulement, מעוגן בסעיף 33 לאמנת הפליטים, הקובע כדלקמן:

שום מדינה מבעלות האמנה לא תגרש ולא תחזיר ("refouler") פליט באיזו צורה שהיא אל גבולות ארצות שבהן יהיו חייו או חירותו בסכנה מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסויים או להשקפה מדינית מסויימת.

עקרון ה-Non Refoulement מעוגן גם באמנה נגד עינויים ונגד יחס ועונשים אכזריים, בלתי אנושיים או משפילים וכן באמנות בינלאומיות נוספות, ומעמדו כיום הוא כעקרון מחייב של המשפט הבינלאומי המנהגי, משמע – הוא חל ומחייב גם מדינה אשר לא חתמה על אמנה זו או אחרת המעגנת אותו. בשנת 1995 קבע בית המשפט העליון הישראלי כי העקרון חל בישראל ומחייבה במסגרת ההגנה על כבוד האדם ועל קדושת חייו.[4]

מעקרון ה-Non Refoulement נגזרת חובה מעשית נוספת והיא לקבוע מי הוא פליט הזכאי להגנה על-פי האמנה. הזכות לבקש מקלט הוכרה כזכות יסוד במשפט הבינלאומי,[5] ומדינה החברה באמנה מצופה לעגן את עקרונות האמנה במשפטה הפנימי וליצור מנגנונים שיאפשרו למבקשי מקלט לפנות ולבקש הכרה במעמדם כפליטים.[6] ההגדרה של אמנת הפליטים הקובעת מי הוא "פליט" הינה צרה מההגדרה המקובלת בשפת היום-יום. על-פי האמנה, פליט הוא מי:

ש'בשל חשש מבוסס לרדיפה בשל גזעו, דתו, לאומיותו, חברותו בקבוצה חברתית מסויימת או השקפתו הפוליטית, נמצא מחוץ לארץ אזרחותו ואינו יכול או אינו מוכן, בשל חשש זה, להיזקק להגנת מדינתו'.

רוב מדינות המערב החברות באמנה חוקקו חוקים המאמצים את הגדרות האמנה (ולעיתים אף מרחיבים מעבר לה) וכן הקימו מנגנונים בירוקרטיים ומשפטיים לקבוע מי הוא פליט. מנגנונים אלה כוללים בדרך כלל הכרעה ראשונית הנעשית על-ידי פקיד מדינה שהוכשר לתפקיד, ואפשרות ערעור לטריבונל אדמיניסטרטיבי עצמאי ואחר-כך גם לערכאה שיפוטית. בדרך זו נבחנות מדי שנה עשרות אלפי בקשות בכל רחבי העולם. מי שמעמדו כפליט מוכר זכאי להגנה במדינה שבה הוא נמצא וכן לסל הזכויות הסוציאליות הקבוע באמנה. מדינות מערביות רבות מאפשרות גם התאזרחותם של פליטים לאחר זמן. לעיתים עשוי המבקש לזכות ב"הגנה משלימה", כך למשל כאשר מחליטה מדינה לאפשר לאדם שהות בתחומה גם ללא הכרה כפליט לפי האמנה (זו היתה למשל מדיניותה של מדינת ישראל כאשר איפשרה לנתיני סיירה-ליאון, ליבריה, חוף-השנהב והרפובליקה הדמוקרטית של קונגו לשהות בתחומה כל עוד השתוללו בארצות אלה מלחמות אזרחים עקובות מדם).

למדינה יש אינטרס מובהק בקיום הליכי מקלט והכרעה בבקשות המוגשות בתחומה: בדרך זו ניתן לקבוע מי זכאי להגנה ולזכויות סוציאליות ומי אינו זכאי להן. את מי שאינם זכאים למעמד כפליטים ואין להם טענה אחרת שמכוחה הם רשאים לשהות במדינה, יכולה המדינה לגרש מתחומה. גם למבקשי המקלט אינטרס בקיומם של הליכי מקלט: בהנחה שההליכים אכן הוגנים ואפקטיביים, יזוהו הפליטים מבין כלל המבקשים, וכך יזכו הם במלוא זכויותיהם על-פי האמנה. מי שאינם פליטים ייאלצו, אמנם, לעיתים על כורחם, לחזור לארצם אם בקשותיהם תדחנה, אולם בכך יחסכו שנים של המתנה ללא ודאות וללא זכויות. במדינות רבות קיומה של מערכת מיון הוגנת ויעילה נתפס כתנאי לאמון הציבור ולנכונותו לתמוך בקיומה של מערכת מקלט, שכן מערכת כזו אמורה להבטיח כי מי שזכאי להגנה אכן מקבלה, וכי המערכת לא תנוצל על-ידי מי שאינם זכאים לכך.

מה עשתה מדינת ישראל?

הקשר ההדוק של אמנת הפליטים לשואת יהודי אירופה הביא את מדינת ישראל, לצד ארגונים יהודיים רבים, ליטול חלק פעיל בניסוח האמנה. מדינת ישראל היתה מן המדינות הראשונות שהצטרפו כחברות לאמנה. מדינת ישראל גם חברה בוועדה המנהלת של נציבות האו"ם לפליטים (EXCOM). למרות זאת הזניחה מדינת ישראל במשך שנים ארוכות את מילוי חובותיה מכוח האמנה: לא נחקקה חקיקה המעגנת את עקרונות האמנה במשפט הפנימי הישראלי, ועד לשנים האחרונות לא נבנתה מערכת לקבלת פליטים. מעט ההסדרים הקיימים היום (שהחלו לפעול מראשית שנת 2002) רחוקים מלענות על דרישות אמנת הפליטים או על הצרכים הנוכחיים. למרות זאת, כפי שהוזכר בראשית הדברים, לא ניכרת כיום מגמה נמרצת לבניית מערכת לבחינת בקשות מקלט; תחת זאת מחפשים קובעי המדיניות הישראליים פתרונות יצירתיים, אשר חלקם, שנזכרו בראשית הדברים, הינם בלתי חוקיים בעליל, במטרה לפטור את מדינת ישראל מעולם של הפליטים.

מחוות הומניטריות ספורדיות במקום מערכת קבלת פליטים על-פי האמנה

במהלך השנים עשתה מדינת ישראל מספר מחוות הומניטריות שבהן העניקה מקלט למספר מאות אנשים: בשנת 1977 קלטה ישראל כמאתיים פליטי סירות וייטנאמיים, בשנת 1993 הזמינה ישראל כמאה פליטים מבוסניה לשהות באופן זמני בתחומה, ובשנת 1999 כמאה פליטים אלבניים מקוסובו. מחוות אלה, אשר ישראלים רבים זוכרים אותן בגאווה ובסיפוק, אכן ראויות לציון, אך הן אינן עונות על חובותיה של מדינת ישראל לפי אמנת הפליטים. שיקול הדעת של שר הפנים לאפשר כניסה לישראל ואף מעמד זמני או קבוע הינו רחב, וניתן לעשות בו שימוש בכל עת. החובה להגן על פליטים מרדיפה, לעומת זאת, אינה מבוססת על שיקול דעת בבחינת 'כשנחה דעתי והשעה יפה אגלה מעט נדיבות', אלא היא חובה משפטית, האמורה להיעשות על בסיס קריטריונים ידועים ועל-סמך הליך הוגן של בירור עובדות וישום עקרונות האמנה. האמנה מחייבת הקמת מנגנון משפטי, שאליו יכול לפנות כל אדם, ללא הפלייה, ולזכות במעמד אם ימלא אחר התנאים הקבועים באמנה. גם היום, כך נראה, אוחזת מדינת ישראל בהשקפה המוטעית, לפיה תצא ידי חובתה אם תקלוט מעת לעת מספר מוגבל של פליטים, על-פי בחירתה, ותעניק להם הגנה. כך היה למשל עת הכריז ראש ממשלת ישראל ביולי 2007 כי הממשלה תעניק מעמד ל-500 פליטים מדרפור, אך תגרש מתחומה את כל מבקשי המקלט האחרים, אשר הוגדרו על-ידו כ"מהגרי עבודה".[7]

נוהל קבלת פליטים צעיר ופגום

לא למותר לציין כי גם המערכת הצעירה שהנהיגה מדינת ישראל לדיון בבקשות מקלט המוגשות בתחומה, החל משנת 2002, אינה מתפקדת כמערכת שנועדה לבירור זכאות משפטית, אלא כמערכת שמטרתה להותיר לרשויות שיקול דעת רחב ולמנוע, ככל האפשר, בקורת חיצונית על ההליך. על-פי הוראות ה"נוהל להסדרת הטיפול במבקשי מקלט בישראל" אשר הוכן על-ידי משרד הפנים ומשרד המשפטים, בקשה למקלט בישראל מוגשת למשרדי נציבות האו"ם לפליטים, העורכת ריאיון עם המבקש ומבררת את פרטי הבקשה. נציבות האו"ם לפליטים מגישה את הערכתה לוועדה בינמשרדית המכונה ה"ועדה המייעצת לפליטים". בוועדה זו מיוצגים משרד הפנים, משרד החוץ ומשרד המשפטים. יושבת-הראש של הוועדה היא היחידה מבין חבריה אשר אינה עובדת מדינה (כיום מכהנת בתפקיד עו"ד עפרה פרידמן). המלצתה של הוועדה המייעצת לפליטים מוגשת לשר הפנים, המוסמך להעניק הגנה בישראל או לדחות את הבקשה.

נתונים שפרסם לאחרונה מבקר המדינה מעידים על כי במהלך השנים זכו מבקשים בודדים לקבל הכרה כפליטים בישראל (בין השנים 2003-2006 הוכרו בין 0.4% ל- 1.3% מן המבקשים כפליטים)[8]. רוב ה"נהנים" מן המערכת היו כמה מאות אזרחי "מדינות המשבר" שהוזכרו לעיל, שזכו להגנה זמנית בישראל בדמותו של רישיון עבודה שחודש מעת לעת, וכמה מאות מבקשי מקלט, אשר כל עוד נתבררה בקשתם, הורשו לשהות בישראל (חלקם זכו ברישיונות עבודה אך לרובם הגדול הונפק רק "נייר הגנה" של נציבות האו"ם לפליטים אשר מנע מעצרם וגירושם).

רק חלק קטן ממבקשי המקלט בישראל זוכים לכך שבקשותיהם תיבחנה בהתאם להוראות הנוהל. במקום להעניק בחינה אינדיבידואלית לכל מבקש, נוקטת היום מדינת ישראל בשורה של הסדרים קבוצתיים. נתעכב בקצרה על חלק מן הפגמים שבנוהל:

פגמים אלה ואחרים יוצרים את התחושה של "קופסה שחורה": המבקש פונה לרשות אשר עורכת שורה של בדיקות והתייעצויות אשר כולן חסויות מפניו, ולבסוף מתקבלת החלטה אשר נימוקיה חלקיים ואשר יכולתו של המבקש לתקוף אותה מוגבלת ביותר. המשפט הישראלי מקפיד על כללי דיון תקין בפני טריבונלים מינהליים הדנים בנושאים אשר חשיבותם לחיי אדם נופלת מחשיבות ההחלטה שבה עסקינן (החלטה שמשמעותה עשויה להיות של חיים או מוות). בטריבונלים אלה יש הקפדה על כללי הראיות, הדיון והצדק הטבעי; קשה להלום זניחתם של כל אלה בהליכי המקלט.

הניסיונות להימנע מקבלת הפליטים

התבוננות בפעולותיה של מדינת ישראל בשנתיים האחרונות, מאז החלו לעלות מספריהם של מבקשי המקלט המגיעים לישראל, מעלה את התחושה הלא-נוחה, כי עיקר פעולותיה של מדינת ישראל בתקופה זו כוון למטרה מרכזית אחת: הרתעת מבקשי מקלט מלהגיע לתחומה. הנה כמה דוגמאות הממחישות את הדבר:

סיכום

למעלה מחמישים שנים לאחר חתימתה על אמנת הפליטים נקראת מדינת ישראל למלא את התחייבויותיה כלפי פליטים הלכה למעשה. הגעתם של כמה אלפי מבקשי מקלט בשנים האחרונות יצרה משבר חמור, וגרמה לקריסתה למעשה של מערכת קבלת הפליטים הלא-פורמלית שהונהגה מראשית שנת 2002. כפי שתואר לעיל, הדרך שבה בחרה מדינת ישראל להתמודד עם התופעה נעה בין התעלמות והזנחה לנקיטת אמצעי הרתעה חריפים, תוך הפרתן של חובות משפטיות מובהקות ופגיעה בזכויות אדם. התבטאויותיהם של קובעי המדיניות השונים, כפי שהודגמו בפתיחת הדברים, מדאיגות ביותר, שכן הן משקפות בורות (במקרה הטוב) או חוסר איכפתיות (במקרה הרע) ביחס לחובותיה של מדינת ישראל לפי אמנת הפליטים. ההצעה המעשית המתחייבת היא לחדול מחיפוש אחר "פתרונות ישראליים יצירתיים" ומילוי האמנה כרוחה וכלשונה. קיימים מספר עקרונות מנחים, אשר לאורם יש לפעול:

המציאות העולמית מלמדת כי התופעה של הגעת פליטים אינה ייחודית למדינת ישראל, ואינה עתידה להיעלם. כל ה"אמצעים" שבהם נקטה מדינת ישראל עד כה לא הביאו לתוצאה לה קיוו קובעי המדיניות: למרות הכליאה הארוכה, המגבלות השונות על החירות וחופש התנועה, הגירוש החפוז באישון ליל, הרג פליטים על-ידי המצרים בדרך לגבול – מבקשי מקלט ממשיכים להגיע לגבולות ישראל. הגיעה העת לשנות כיוון ולנסות לטפל בתופעה בדרך יסודית ומושכלת, כפי שמתחייב ממשפט זכויות האדם.