מתוך דוח האגודה: "זכויות האדם בישראל – תמונת מצב", 1996
חופש הביטוי
כללי
חופש הביטוי הוא זכות מרכזית בכל משטר דמוקרטי. הוא כולל, בין היתר, את הזכות לקבל ולמסור מידע, להשמיע ולשמוע דעות והשקפות באופן חופשי. חופש הביטוי חיוני הן למימושו העצמי של כל אדם ואדם והן לקיומו של ההליך הדמוקרטי – באמצעות דיון חופשי, זרימה חופשית של מידע והחלפת דעות. חופש הביטוי מחייב לאפשר גם לביטויים מקוממים להישמע, שכן הגבלות על חופש הביטוי וניסיון למנוע ביקורת חריפה או ביטויים של מחלוקות, הקיימות בחברה, לא יגרמו להיעלמותה של הביקורת ועלולים להביא לביטויה בדרכים אחרות, אלימות.
חופש הביטוי אינו רק החופש לבטא או לשמוע דברים מקובלים על הכל. חופש הביטוי הוא גם החופש לבטא דעות מסוכנות, מרגיזות וסוטות, אשר הציבור סולד מהן ושונא אותן.1
השופט אהרן ברק
עם זאת, חופש הביטוי אינו זכות מוחלטת. לעיתים נוצרת התנגשות בין חירות הביטוי לאינטרסים חשובים אחרים (שלום הציבור, בטחון המדינה) או זכויות אדם אחרות (הזכות לפרטיות, זכות הקניין). כאשר יש התנגשות כזו, יש לשקול את שני האינטרסים זה מול זה ולקבוע איזה מהם גובר, לפי נסיבות העניין.
במהלך השנים האחרונות החריף מאוד הוויכוח הפוליטי בישראל, וגברה הביקורת נגד מדיניות הממשלה ונגד תהליך השלום. התקיימו הפגנות רבות, שחלקן התאפיינו במסע של דה-לגיטימציה נגד הממשלה ונגד ראש הממשלה. תופעות אלו גרמו אף לוויכוח נוקב לגבי גבולות חופש הביטוי הפוליטי, שהתעצם לאחר רצח ראש הממשלה, יצחק רבין ז"ל. בהמשך פרק זה נסקור בקצרה את האירועים וההתפתחויות העיקריות בתחום זה בשנים האחרונות.
למרות חשיבותה הרבה של חירות הביטוי כזכות יסוד עילאית, אין היא מוגנת בדבר חקיקה במשפט הישראלי. החקיקה הישראלית זרועה הוראות חוק, המגבילות את חופש הביטוי, לעיתים בצורה חריפה וללא הצדקה. ההגבלות מתבצעות באמצעים מינהליים, חלקן בצורה של מניעה מוקדמת – כגון דרישה לקבלת רשיון להוצאת עיתון, צנזורה בטחונית על כלי תקשורת ועל מכתבים, וכן צנזורה על סרטים, וחלקן בצורה של ענישה מאוחרת – כגון סגירת עיתון בשל עבירת צנזורה. כמו כן, ישנן מספר עבירות פליליות, האוסרות התבטאויות, העלולות לפגוע באינטרס ציבורי שהמדינה מבקשת להגן עליו, ביניהן: עבירות בשל פרסום לשון הרע, פרסום העלול להשפיע על הליך משפטי, פרסום הפוגע ברגשות דתיים, ופרסומים שיש בהם הסתה או הזדהות עם ארגוני טרור.
הניסיון לעגן את חופש הביטוי במפורש בחוק יסוד לא עלה יפה2. עם זאת, במספר פסקי דין של בית המשפט העליון נקבע, כי חופש הביטוי הוא חלק בלתי נפרד מכבוד האדם, ולפיכך מוגן על ידי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו3 4, שחוקקה הכנסת ב- 1992. חוק היסוד מחייב את כל רשויות השלטון לכבד את הזכויות הנזכרות בו. הוא גם אוסר על הכנסת לחוקק חוקים הפוגעים בזכויות האמורות, לתכלית שאיננה ראויה ובמידה העולה על הנדרש. עם זה, אין הוא מאפשר לבית המשפט לבטל חקיקה שהתקבלה לפני מארס 1992.
מבחן הוודאות הקרובה
בפסק דין קול-העם5 קבע השופט שמעון אגרנט את המבחן להגבלת חופש הביטוי:
"רק כאשר הפרסום יצא מגדר של ביאור רעיון גרידא ולבש צורה של הטפה, היוצרת, בשים לב למסיבות, לפחות אפשרות קרובה של עשיית מעשים המסכנים את שלום הציבור, יהיה מקום להתערבות השלטונות לשם דיכוי הפרסום או מניעת הישנותו בעתיד."
החומרה היתרה של הוראות החוק הרבות, האוסרות על ביטוי, הוקהתה במידה רבה על ידי שני גורמים עיקריים: ראשית, בית המשפט העליון, שמאז ראשית ימי המדינה, נתן משקל נכבד לערך של חרות הביטוי. בית המשפט קבע בשורה ארוכה של פסקי דין, כי רשויות השלטון מוסמכות למנוע ביטוי רק אם קיימת סכנה בדרגת הסתברות גבוהה ("ודאות קרובה") לפגיעה חמורה בבטחון המדינה או בשלום הציבור.
שנית, המדיניות המסורתית של היועצים המשפטיים לממשלה היתה להמעיט ככל האפשר בהגשת כתבי אישום בשל התבטאויות. כך, למשל, החליט היועץ המשפטי לממשלה, בשנת 1994, לא לפתוח בחקירה כנגד הרב שלמה גורן, בעקבות דבריו בתקשורת, כי חייל חייב לסרב לפקודה לפנות יישוב יהודי ביהודה ושומרון. היועץ המשפטי סבר, שיש בדברים משום עבירה לכאורה של הסתה לאי ציות. יחד עם זאת קבע היועץ, כי בעבר לא הועמדו לדין אישי ציבור בשל התבטאויות פוליטיות, והעמדה לדין עלולה להחריף את הקרע בין חילוניים לבין דתיים6.
בעשר השנים האחרונות הוגשו רק כתבי אישום ספורים נגד התבטאויות, רובם כוונו נגד התבטאויות של אזרחים ערבים. כך, למשל, בשנת 1990 הוגש כתב אישום נגד המשורר שפיק חביב, לאחר שפירסם קובץ שירים העוסקים באינתיפאדה. הוא הואשם בעבירה של פירסום דברי שבח למעשי אלימות7.
כללי
אחת הדרכים המובהקות להביע מחאה פוליטית היא באמצעות הפגנות של אזרחים. אסיפות, תהלוכות ומשמרות מחאה הן דרכים פשוטות יחסית, שבהן יכול הציבור להביע את דעתו בעד או נגד פעולת הרשויות.
סוגיית ההפגנות מוסדרת בישראל בפקודת המשטרה ובחוק הפלילי. מכוח פקודת המשטרה הפגנה טעונה היתר רק אם היא מסוג "אסיפה" (דהיינו שנישאים בה נאומים) או "תהלוכה" (הפגנה העוברת ממקום למקום), ומשתתפים בה יותר מ- 50 אנשים. הפגנות, שיש בהן פחות מ- 50 אנשים, או משמרות מחאה (יהא אשר יהא מספר המשתתפים בהן) אינן טעונות קבלת היתר או רשיון מראש. עם זאת, החוק הפלילי קובע, כי התקהלות של שלושה אנשים או יותר, שיש בה סכנה להפרת הסדר הציבורי, מהווה "התקהלות בלתי-חוקית", ובסמכות המשטרה לדרוש את פיזורה. השתתפות בהתקהלות בלתי-חוקית היא עבירה8 .
במרוצת השנים חיזק בית המשפט העליון מאוד את מעמדה של זכות ההפגנה כזכות יסוד. בית המשפט אף קבע, כי על המשטרה מוטל להגן על מפגינים מפני גורמים, המבקשים להתנכל להם, ולהקצות לשם כך משאבים9.
זכות ההפגנה אינה זכות מוחלטת ולעיתים ניתן להסדירה ולקבוע לה מגבלות מבחינת מועד, מקום והיקף, על מנת למנוע פגיעה בבטחון המדינה, בסדר הציבורי או בזכות יסוד אחרת10 . יש לציין כי הזכות להפגין, כזכות יסוד, חלה על הפגנות "בדרכי שלום" (peaceful assembly), ואינה חלה על הפגנות שנועדו במתכוון להפר את הסדר הציבורי.
מימוש הזכות להפגין בתקופה האחרונה
מאז החתימה על הסכם אוסלו התרבו והתרחבו ההפגנות נגד מדיניות הממשלה. חלק מההפגנות לוו בהתבטאויות קיצוניות וחמורות (ראו בהמשך). המשטרה אימצה מדיניות, אשר כיבדה, בדרך כלל, את זכות ההפגנה, ואיפשרה למפגינים לממש את זכות המחאה שלהם. עם זאת, בחלק מההפגנות, שהיו סוערות במיוחד, עשתה המשטרה שימוש בכוח כלפי המפגינים.
עם התגברות המחאה הפוליטית נגד מדיניות הממשלה התרחבה התופעה של ביצוע הפרות סדר קשות ואף עבירות פליליות, כחלק בלתי נפרד ממהלך ההפגנה. כך, למשל, במהלך החודשים אוגוסט-ספטמבר 1995 קראו ראשי תנועת "זו ארצנו" לתומכי התנועה, בכמה מועדים, לחסום כבישים וצמתים ראשיים. חסימות אלו אכן בוצעו וגרמו לשיבושי תנועה קשים.
באחד המקרים הודיעו ראשי "זו ארצנו", כי בכוונתם לקיים בירושלים הפגנה, ובמהלכה לחסום כבישים ולהטיל "מצור" על משרדי הממשלה, וכי מטעמים עקרוניים אין הם מבקשים היתר לעריכת ההפגנה. בעקבות ההודעה מנעה המשטרה מהמפגינים את הכניסה לעיר וסיכלה בכך את האפשרות לקיים את ההפגנה.
הזכות להפגין קיימת כאשר בכוונת האזרחים לממשה ב"דרכי שלום". ברור כי מידה מסוימת של הפרעה לסדר הציבורי, או לתנועה בכבישים, הוא מחיר, אותו צריכה החברה לשלם על כיבוד זכות ההפגנה, אולם החופש להפגין – ולו גם בנושאים השנויים במחלוקת ציבורית עמוקה – אינו קיים כאשר שיבוש הסדר הציבורי הוא מטרת ההפגנה.
מחאה פוליטית והגבלות על חופש הביטוי בתקופה האחרונה
מדיניות אכיפת החוק
בעבר נקט היועץ המשפטי לממשלה, כאמור, מדיניות של ריסון בנקיטת הליכים פליליים בגין התבטאויות. העמדת אדם לדין בשל התבטאות שלו יש לה "אפקט מצנן" על חופש הביטוי. צעד שכזה עלול להרתיע את אותו אדם, ואף אחרים, מלהתבטא בחופשיות. החרפת הוויכוח הציבורי והקצנת ההתבטאויות הביאו באוגוסט 1995 לשינוי במדיניות. בעקבות פרסום חוברת של תנועת "זו ארצנו", בה קראו לחסום כבישים ולנקוט בפעולות, שישבשו את פעולת משרדי הממשלה, הורה היועץ המשפטי לממשלה למשטרה לפתוח בחקירה כנגד ראשי התנועה. בעקבות החקירה הוגש בדצמבר 1995 כתב אישום כנגד שלושה מראשי התנועה בעבירות של המרדה ושידול לדבר עבירה, והוא תלוי ועומד11.
רצח ראש הממשלה העלה על סדר היום הציבורי את שאלת הגבול בין חופש הביטוי להסתה, לאחר שבתקופה שקדמה לרצח היו התבטאויות קיצוניות וחריפות נגד הסכם אוסלו ונגד הממשלה והעומד בראשה. בעקבות הרצח נפתחו חקירות נגד מספר אנשים, הן בשל התבטאויות שקדמו לרצח והן בשל דברים שנאמרו לאחריו. להלן דוגמאות אחדות:
- נחקרו והועמדו לדין שני נערים, שהכינו והפיצו שבועות אחדים לפני הרצח כרזה אשר הונפה בהפגנת תנועות הימין, ובה הופיעה תמונתו של יצחק רבין ז"ל לבוש במדי אס אס. השניים הורשעו בעבירות של לשון הרע, העלבת עובד ציבור, תמיכה בארגון טרור והשחתת פני מקרקעין, ונדונו לשלושה חודשי מאסר על תנאי.
- מספר רבנים נחקרו בחשד שפסקו, כי על ראש הממשלה חל דין רודף, אך לא נמצאו לכך ראיות ולא ננקטו נגדם הליכים פליליים.
- דוד בלחסן, תושב ההתנחלות שני שבהר חברון, ביטא בראיון לטלוויזיה, יומיים אחרי רצח ראש הממשלה, שמחה על מותו, והביע תקווה כי ערפאת ופרס ימותו אף הם. הוא נעצר לחקירה, והוגש נגדו כתב אישום בעבירות של המרדה ופרסום דברי שבח למעשי אלימות.
לגבי מקרים אלה קבע היועץ המשפטי לממשלה, כי מן ההתבטאויות נשקפה סכנה, בדרגה של ודאות קרובה, לפגיעה בשלום הציבור12. לפחות לגבי מקרהו של בלחסן, שבית המשפט ראה בו אדם תמהוני החי בשולי החברה, זו קביעה בעייתית: כאשר בוחנים את מידת הסכנה הנשקפת מהתבטאות של אדם, יש לשקול את מעמדו של הדובר, ולהבחין בין מי שמוחזק כבעל סמכות בעיני שומעיו, כגון מורה, מדריך או רב, לבין אנשים שאין להם כל השפעה על הסובבים אותם. כמובן, עם זאת, שבמקרים נדירים, בהם ההתבטאות חורגת מהבעת דעה ומניעה את השומעים לפעול באופן בלתי-חוקי, ובמיוחד באופן אלים, אין מנוס מאיסור על ביטויים כאלה והענשה עליהם.
היועץ המשפטי לממשלה אף פנה לאמצעי התקשורת בדרישה שלא להביא בציטוט ישיר את דבריהם של אנשים, המביעים תמיכה ברצח. היועץ ציין, כי יש בכך משום עבירה, וכי ישקול להעמיד לדין עיתונאים וכלי תקשורת שימשיכו לנהוג כך. הנחיית היועץ עוררה מחאה ציבורית ועתירה לבג"צ של איגוד עיתונאי ישראל. בתשובתו לבג"צ הדגיש היועץ, כי פנייתו לא היתה הוראה, אלא בגדר בקשה והבהרת עמדתו באשר לפרסומים בכלי התקשורת. לאור הבהרות אלו בוטלה העתירה.
אזרחים נוספים נחקרו בעקבות התבטאויות לגבי הרצח בשיחות פרטיות, עד שלבסוף הוצאה הנחיה, כי לא תיפתח חקירה בנושא זה אלא באישור ראש אגף החקירות במשטרה.
אנו רואים, אפוא, כי רצח ראש הממשלה הביא לשינוי במדיניות אכיפת החוק, וכי קובעי מדיניות אכיפת החוק ניסו להתאים את המדיניות לנסיבות המשתנות, אך לא תמיד הצליחו לעשות זאת מבלי לפגוע יתר על המידה בחופש הביטוי.
פסיקת בתי המשפט
במהלך השנה האחרונה נתנו בתי משפט השלום ובתי המשפט המחוזיים החלטות אחדות, שהגבילו את חירות הביטוי והרשיעו אנשים בשל התבטאויות. להלן דוגמאות אחדות:
- ב- 1995, לראשונה, הואשם אדם והורשע בעבירה של פרסום הסתה לגזענות13 . הרב עידו אלבה הואשם בעבירה זו בשל מאמר שכתב על הלכות הריגת גוי. בית המשפט המחוזי בירושלים קבע, כי על מנת להרשיע בעבירה של הסתה לגזענות אין צורך להוכיח, כי נשקפת "ודאות קרובה" לכך שההסתה אכן תוביל לגזענות, ודי בכך שהביטוי עצמו הוא גזעני. ערעורו של אלבה בבית המשפט העליון נידון בפני הרכב מורחב של שופטים, אך טרם ניתן פסק-דין.
- בית המשפט המחוזי בחיפה דחה את ערעורו של מוחמד ג`בארין, עיתונאי מאום-אל-פחם14 . הוא הורשע בפרסום דברי שבח למעשי אלימות לאחר שפרסם שלושה מאמרים ספרותיים-פובליציסטיים לגבי האינתיפאדה. בית המשפט המחוזי אישר אמנם את ההלכה, שקבע קודם לכן בעניין המשורר שפיק חביב, כי יש להראות שפרסום דברי השבח יגרום בוודאות קרובה למעשי אלימות. יחד עם זאת קבע בית המשפט, כי מהמאמרים שפורסמו אכן נשקפת סכנה שכזו, ואישר את ההרשעה. בית המשפט העליון סיים לדון בערעורו של ג`בארין במאי 1996, אך טרם ניתן פסק דין.
- בית המשפט המחוזי בירושלים דחה את ערעורם של שלושה אזרחים, שהורשעו בפרסום דברי שבח למעשי אלימות, לאחר שהביעו אהדה לטבח, שביצע ד"ר ברוך גולדשטיין במערת המכפלה15 . בית המשפט המחוזי אימץ את הפרשנות של בית משפט השלום, לפיה לא נדרש להוכיח, כי פרסום דברי השבח יגרום בוודאות קרובה למעשי אלימות.
- בית המשפט המחוזי בירושלים קיבל את ערעור המדינה כנגד זיכויו של בנימין כהנא, והרשיע אותו בעבירת המרדה16. בנימין כהנא הואשם בפרסום דברים, המעוררים איבה בין חלקים שונים של האוכלוסייה, בעקבות חלוקת כרוז לפני הבחירות ב- 1992 הקורא להפציץ את אום-אל-פאחם בעקבות פיגועים בישראל. בית המשפט הרחיב בפרשנותו את עבירת ההמרדה, וכלל בה גם דברי הסתה לגזענות. בית המשפט אף קבע, כי אין צורך בהוכחת ודאות קרובה לכך שהביטוי יגרום להמרדה.
בשורת פסקי דין אלה (פרט לעניינו של העיתונאי ג`בארין) דחה בית המשפט את מבחן הוודאות הקרובה לגבי עבירות פליליות. בכך הוא הרחיב את היקף האיסור הפלילי על התבטאויות וצמצם את חופש הביטוי. בית המשפט העליון דן במבחן הוודאות הקרובה, עד כה, רק בהקשר של מניעה מראש של ביטוי, וטרם קבע הלכה לגבי מבחן זה בהקשר של עבירה פלילית17.
בשלהי שנת 1995 ניתנו בבית משפט השלום בירושלים שתי החלטות, שפגעו בצורה קשה בחופש הביטוי. שתי ההחלטות שונו בבית המשפט המחוזי:
- בנובמבר 1995 הורה בית המשפט על מעצרו של דוד בלחסן עד תום ההליכים המשפטיים18 . כאמור לעיל הואשם בלחסן בהבעת שמחה על רצח ראש הממשלה. מהחלטת בית המשפט לא ברור מה היתה העילה למעצר הנאשם, ואומנם בית המשפט המחוזי קיבל את ערעורו ושחרר אותו למעצר בית19 . השופט עווני חבש הדגיש, כי כשמדובר בדעה קיצונית, חריפה ובזויה, הקו המפריד בין שמירה על שלום הציבור לבין הגבלה ממשית של חופש הדיבור הוא דק עד מאוד. לדבריו, יש להשתמש באמצעי הדרסטי של מעצר בזהירות מירבית גם בזמנים קשים, ורק ודאות קרובה לכך שהתבטאות מסכנת את הציבור תצדיק מעצר עד תום ההליכים.
- בדצמבר 1995 נחקר במשטרה גדעון ספירו, לאחר ששלח לשופטים מכתבי ביקורת חריפים ובוטים כנגד פסקי דין שנתנו. לאחר סיום החקירה, בה נחשד בזילות בית המשפט ובהעלבת עובד ציבור, אסר עליו בית המשפט לשלוח מכתבים כלשהם לכל השופטים בישראל20 . באפריל 1996 התקבל הערר שהגיש ספירו לבית המשפט המחוזי21 . בית המשפט ביטל את האיסור לשלוח מכתבים בקבעו, שלא נשקפת מהמכתבים סכנה, בדרגה של ודאות קרובה, לפגיעה באמון הציבור במערכת המשפט.
המבחן האמיתי למחויבות המדינה לשמור על חופש הביטוי קיים כאשר המחלוקות בקרב הציבור הן עמוקות, חריפות וכואבות. דווקא בתקופות כאלו יש להקפיד, כי ההגבלות על חופש הביטוי תהיינה מינימליות, ולגלות מידה רבה של ריסון ואיפוק בשימוש בכוח שבידי השלטון להגביל את ערוצי המחאה של הציבור. יש להבחין בין מעשיהם ודעותיהם של אנשים לבין זכותם לחופש ביטוי, כדברי המשפט המיוחס לוולטר: "אני מתנגד לכל מילה מדבריך, אבל אלחם עד טיפת דמי האחרונה על זכותך לומר אותם".
בעקבות רצח ראש הממשלה התפתח דיון בדבר האמצעים שראוי לנקוט בתקופה זו, לאור התחושה שרווחה בציבור כי התבטאויות שונות ערב הרצח תרמו ליצירת אוירה ציבורית שהיה בה לתת לגיטימציה לרצח.
בתקופה שקדמה לרצח יצחק רבין ז"ל נקטה מערכת אכיפת החוק מדיניות מאופקת, מרוסנת ומבליגה כלפי התבטאויות והפגנות. התחושה היתה כי השימוש באמצעים משפטיים – בהם מגיע לידי ביטוי כוחה הרב של המדינה לפגוע בחירויות הפרט – צריך שייעשה במשורה, וכי ראוי לתת לשיח הציבורי ליצור את האיזון בין הביטוי המקומם, ואף המסוכן, לבין הביטוי הנגדי. לאחר הרצח היינו עדים לתפנית בתפיסה זו, אשר ניכרה בעיקר במדיניות החקירה וההעמדה לדין על התבטאויות, שנחשבו כמסכנות את הסדר הציבורי והביטחון. לעיתים היתה תגובה זו חריפה ורחבה מדי. נדמה שעם חלוף הזמן גם מגמה זו מתמתנת במידה מסוימת, אם כי מוקדם עדיין להעריך כיצד תתייצב בטווח הארוך.
יש להעדיף התמודדות עם ביטויים מקוממים במישור החינוכי והציבורי ולהיזהר מפני שימוש יתר באמצעים משפטיים להגבלה על חופש הביטוי.
