לכבוד
ח"כ מיכאל איתן
יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט
הכנסת
חבר כנסת נכבד
הנדון: הערות האגודה לזכויות האזרח בישראל על הצעת חוק מקרקעי ישראל (סילוק פולשים)(תיקון), התשס"ג-2002
האגודה לזכויות האזרח בישראל רואה בחומרה רבה את ההשלכות של העברת הצעת החוק שבנדון בכנסת. אני מתכבדת לפנות אליך, בבקשה שתשקול להתנגד להצעת החוק שבנדון, שתידון היום בועדת החוקה חוק ומשפט, שאתה עומד בראשה.
האגודה לזכויות האזרח בישראל רואה חשיבות רבה בשמירה על שלטון החוק במדינה. עם זאת, וכפי שיפורט להלן, הצעת החוק שבנדון הינה בעייתית, משום שהיא מבקשת להרחיב את הסמכויות הרחבות ממילא של מינהל מקרקעי ישראל, לאכוף זכויות קניין הנמצאות במחלוקת משפטית ללא ביקורת שיפוטית נאותה, ומבלי שתספק פתרונות הולמים למצוקת הדיור והפרנסה הקשים בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב.
מדינת ישראל התעלמה, מאז הקמתה, מזכויות הקניין המסורתיות המוקנות למיעוט הערבי הבדואי; זכויות שלרוב לא עוגנו במסמכים פורמליים. בשנות ה- 50 המוקדמות רוכזה האוכלוסייה הבדואית שנשארה בנגב באזור מצומצם בנגב הצפוני, המכונה אזור הסייג, ונמנעה גישתה לאדמות שהוחזקו ועובדו על ידה במשך עשרות ואף מאות שנים. בו בזמן שזרועות המדינה סירבו להכיר בזכויות הקניין של אוכלוסייה זו, המשיכו האזרחים הערבים הבדואים כיחידים וכקולקטיב לתבוע זכויות קניין באדמות המוחזקות על ידם וכן באדמות נוספות בחזקת מינהל מקרקעי ישראל. בשנות ה-70 איפשרו רשויות המדינה לאוכלוסייה זו להגיש תביעות בעלות לפקיד ההסדר שבמשרד המשפטים. הבדואים הגישו תביעות לזכויות קניין על קרוב למיליון דונם, כאשר הם מחזיקים בפועל בפחות משליש מהאדמות שהם תובעים בעלות עליהן.1 2 עד לבירור סופי של התביעות על אדמות אלה הן נחשבות למקרקעי ציבור, והצעת חוק זו תחול גם עליהם.3 4
חשוב להדגיש, שבתקופה האחרונה מסתמנת מגמה שמבקשת לפתור את סכסוך הקרקעות בין המדינה לבדואים בכלים אלטרנטיביים של הידברות וגישור בשיתוף גורמים בינלאומיים ובהסתמך על ניסיון שהצטבר במדינות אחרות בעולם. כמו-כן, בימים אלה ממש יושבת "ועדת גדיש לרפורמה במינהל מקרקעי ישראל" על המדוכה ומנסה למצוא דרכים לייעל את עבודת המינהל ולהקל על המתח במגע בין האזרח למינהל, בין השאר ע"י צמצום תפקידיו וסמכויותיו. בהקשר זה שבות ועולות תביעות, שניהול וחלוקת משאבי הקרקע בישראל ייעשו בדרך הוגנת ובהסתמך על עקרונות השוויון והצדק החלוקתי. על רקע זה מפתיע במיוחד שדווקא בימים אלה מעלה הממשלה להמשך דיון את הצעת החוק שבנדון, שתוביל לצמצום רב יותר במקרקעין הנגישים לאוכלוסייה הערבית במדינה.
חשוב ביותר להדגיש כי הבעיה אינה המחסור בכלים משפטיים לאכיפת זכויות המדינה במקרקעי הציבור, אלא הצורך לפתור את סכסוך הקרקעות בין המדינה לאזרחיה הערבים הבדואים בנגב, בהסתמך על זכויותיהם ההיסטוריות כמיעוט לאומי ילידי במדינה ובהתאם לעקרונות של צדק, שוויון והוגנות בחלוקת מקרקעי ישראל בין כלל אזרחי המדינה. הצעת החוק שבנדון לא רק שאין בה כדי לפתור את הבעיה אלא שהיא עלולה להחריף אותה ולהביא את הקונפליקט למבוי סתום.
נימוקים עיקרים להתנגדות להצעת החוק
1. הגדרת מקרקעי ציבור בהצעת חוק זו גורפת וככל הנראה חלה גם על אותן אדמות שבדואים תובעים בעלות עליהן ותביעותיהם לא התבררו בפני פקיד ההסדר. זאת בשיאו של תהליך המבקש לפתור את סכסוך הקרקעות בדרך של גישור והידברות ולא באמצעים אלימים.
2. במצב המשפטי הקיים ישנם די כלים להתמודד עם מצבים של פלישה למקרקעי ציבור, הן באמצעות צווים מנהליים והן לאחר פנייה לערכאות שיפוטיות. חשוב לזכור כי הצעת חוק זו באה לתקן את חוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים), התשמ"א-1981; חוק שמעניק סמכויות וכלים מספיקים ל"סילוק פולשים" ממקרקעי ציבור כאשר מדובר ב"פלישה טריה". החוק הקיים נותן בידי הרשויות סמכויות רחבות היקף, הכוללות סמכויות של חיפוש וכניסה למקרקעין בלי צורך לפנות לערכאות שיפוטיות. החוק הקיים מאפשר ל"ממונה" (במינהל מקרקעי ישראל וברשויות מקומיות) לצוות על אדם לסלק ידו ממקרקעי ציבור, כאשר צו זה מבוצע ע"י לשכת ההוצאה לפועל – כמו כל פסק דין של ערכאה שיפוטית מוסמכת. כל זאת בלי לפנות לערכאות בטרם יבוצע צו זה וכאשר הנטל להוכיח שלאותו אדם זכות להחזיק בקרקע מוטלת על הנתבע לסלק ידו ממקרקעין אלה ולא על המבקש לסלקו, בשונה מהכללים הנהוגים בחקיקה האזרחית. לכן, אין כל צורך להרחיב את סמכויות הממונה להנפיק צווים מנהליים ולאכוף אותם.
3. הצעת החוק מרחיבה באופן בלתי סביר את המועדים להוצאת צווי סילוק יד ופינוי, הנתונים היום בידי "הממונה", שהוא כזכור מנהל מינהל מקרקעי ישראל ומנהלי המחוזות שהוסמכו על ידו . כמו-כן, בעוד חוק המקרקעין, תשכ"ט-1969 מגביל את יכולתו של אדם פרטי להשתמש בכוח במידה סבירה לצורך סילוק ידם של פולשים לקניינו לתקופה שלא תעלה על 30 ימים מיום "הפלישה", מאפשר חוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים), התשמ"א- 1981, למי שמנהל מקרקעי ציבור לפנות פלישה בלי פנייה לערכאות שיפוטיות עד לתקופה של 12 חודשים (סעיף 4 לחוק הקיים). הצעת החוק שבנדון מבקשת להאריך עד לשלוש שנים את התקופה, שבה רשאי מינהל מקרקעי ישראל לפנות "פולשים", בלי פנייה לערכאות שיפוטיות כדי להוכיח שאכן מדובר במקרקעי ציבור, ובלי שיידרש לספק כל הוכחה שאכן מדובר בפלישה ותוך העברת נטל ההוכחה אל גבו של האזרח הפשוט, שעומדים לרשותו מעט מאוד כלים להוכיח שהוא מחזיק כדין באדמות אלה.
4. הצעת החוק מאפשרת שימוש באמצעים אלימים ללא הליך משפטי הוגן כדי לגרש אנשים מאדמות, שהם תובעים זכויות קניין מסורתיות עליהן, גם בלי שקיבלו לידם הודעה על כך. הצעת החוק מאפשרת פגיעה קשה בקניינו של אדם, פרנסתו וכבודו בלי לקבל התראה מספקת, משום שההצעה מאפשרת למסור את הצו באמצעות הדבקתו במקרקעין. צו שהודבק בשדה חיטה או על אוהל עלול להתעופף ברוח והאדם ימצא את עצמו מגורש מאדמתו, בלי שידע שבכוונת המינהל לפנותו ובלי שניתנה לו הזדמנות אמיתית לפנות לערכאות (סעיף 3 (ב) להצעת החוק שבנדון).
5. הצעת החוק מרחיבה וקובעת "מסלול מיוחד" לאכיפת צווים מנהליים אלה שלא באמצעות מערכת אכיפת החוק, ומעניקה למספר עצום של פקידים סמכויות שיטור בלי ביקורת שיפוטית או אחרת על פעולתם. בעוד החוק הקיים מעניק סמכות אכיפת הצו המינהלי למערכת ההוצאה לפועל, הצעת חוק זו (סעיף 5) מעניקה סמכויות גורפות לפקידים במינהל מקרקעי ישראל ומסמיכה פקחים ומפקחים להיכנס לצנעת הפרט בלי צו חיפוש, לערוך חקירות, ולבצע צווים מנהלים כמעט ללא ביקורת שיפוטית. חשוב לציין, שפעולות אלה עלולות להוביל לתוצאות בלתי הפיכות: פינוי משפחות שלמות ממקרקעין שהן רואות בהן את אדמתן, השמדת יבולם ומטלטליהן, והפיכתם למחוסרי כל הנסמכים על שלחן המדינה. הצעת החוק מעניקה ל"ממונה" סמכות למנות כל מספר של פקחים ולהעניק להם סמכות להשתמש בכוח סביר נגד האנשים והמטלטלין, הנמצאים בקרקע נשוא צו הפינוי המנהלי. פקידים אלה מקבלים לידם סמכויות גורפות המוענקות בדרך כלל לשוטרים, כאשר הם ממונים ללא כל הכשרה מקצועית ואינם כפופים למשטרת ישראל ופעולותיהם אינן מבוקרות על ידי המחלקה לחקירת שוטרים. סמכויותיהם של אותם פקחים דרקוניות, שכן הם מוסמכים לשוב ולפנות כל מי שיכנס למקרקעין שפונו במהלך תקופה ארוכה – עד שמונה חודשים – בלי ש"הממונה" ינפיק צו פינוי מינהלי חדש. (צירוף ס` 1, 5 ו-6 להצ"ח).
6. חוק זה מכשיר פעולות פוגעניות של השמדת יבולים, הריסת בתים, פגיעה בבני אדם ובבעלי חיים ללא ביקורת שיפוטית נאותה ומעביר את נטל ההוכחה שמעשים אלה נעשים שלא כדין לכתפי האזרח הפשוט, שבמקרים רבים אינו מצוייד במסמכים פורמליים ואינו בקיא ברזי הבירוקרטיה והסתעפויות החוק. כל זאת, תוך פגיעה בזכות היסוד להליך הוגן ולכבוד ובאופן שמשחרר את מינהל מקרקעי ישראל ופקידיו מעקרונות דמוקרטיים של שלטון החוק והמנהל התקין.
7. הצעת החוק חושפת את האזרח לענישה פלילית, תוך פגיעה בחזקת החפות המהווה עקרון יסוד בהליך הפלילי. זאת היות שעל האזרח מוטל נטל ההוכחה שלא פלש למקרקעי הציבור. הצעת החוק אף מאפשרת ענישה רטרואקטיבית, שכן ההצעה חלה גם נגד מי ש"פלש" למקרקעי ציבור בשלוש השנים שקדמו לחקיקת תיקון זה (צירוף סעיפים 4 ו-6 להעצת החוק).
8. לסיכום, הצעת חוק זו יוצרת מערכת מקבילה של שיטור, שיפוט ואכיפה במינהל מקרקעי ישראל, שניסיון העבר מוכיח שמערכת זו תשמש בפועל בעיקר לאכיפה סלקטיבית נגד האוכלוסייה הערבית הבדואית המתגוררת ביישובים לא מוכרים ולא מוסדרים, ובכך תיצור מערכות משפט שונות לאזרחי המדינה לפי זהותם הלאומית. מערכת עצמאית זו תפגע קשות בשלטון החוק במדינה, שכן היא מעניקה סמכויות דרקוניות לפקידים ממונים במינהל מקרקעי ישראל לפנות אנשים ממקרקעין, אך ורק על סמך הערכה של המינהל וללא בחינה משפטית מוקדמת שתוכיח שאכן במקרקעי ציבור עסקינן. קשה להשתחרר מהרושם, שמטרתו העיקרית של חוק זה היא להכריח את תובעי הבעלות מקרב האוכלוסייה הערבית הבדואית בנגב לקבל בעל כורחם את הפשרות הבלתי הוגנות המוצעות ע"י מנהל מקרקעי ישראל ולוותר על תביעות הבעלות שלהם, כדי לא להסתכן בהפסד כל ממונם, ביתם ואמצעי פרנסתם ואף להיות חשופים לכתבי אישום שיהפכו אותם לעבריינים בעל כורחם.
לאור כל האמור לעיל, אנו מבקשים ממך להתנגד להצעת חוק זו, שיש בה כדי לפגוע בזכות היסוד להליך הוגן ולעקרונות הצדק וההגינות, שהם משענתו של כל משטר דמוקרטי. יתרה מכך, הצעת חוק זו תביא לפגיעה אנושה במרקם היחסים העדין בין המיעוט הערבי-בדואי בנגב לבין מינהל מקרקעי ישראל ורשויות המדינה, דווקא בזמן שגוברים המאמצים מצד זרועות ממשל שדונות וגורמים בינלאומיים למצוא פתרון מוסכם לסכסוך הקרקעות בין אוכלוסייה זו לבין מוסדות המדינה.
בכבוד רב,
באנה שגרי-בדארנה, עו"ד
