הערה: העמדה המתוקנת מתייחסת רק לסעיף מס` 1 בעמדה המקורית, בעניין זכותו של אדם לקבל את תדפיס המידע הפלילי הנוגע לו. לגבי כל יתר הסעיפים, העמדה המקורית עומדת על כנה.
לכבוד
גב` גבריאלה פיסמן
עוזרת (פלילי), מחלקת ייעוץ וחקיקה
משרד המשפטים
רח` סלאח א-דין 29
ירושלים
שלום רב,
הנדון: תזכיר הצעת החוק לתיקון חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981
בהמשך לשיחתנו הטלפונית, ובהמשך לנייר העמדה שהגשנו בקשר להצעת החוק שבנדון ביום 5.8.02, הריני להעביר אליך את עמדתנו המתוקנת לגבי ביטול זכותו של אדם לקבל תדפיס המידע הנוגע לו.
בנייר העמדה המקורי שלנו, הבענו התנגדות לביטול זכות זו תוך שציינו, כי "שלילת זכותו של אדם לקבל העתק מהתדפיס עלולה להביא לפגיעה משמעותית בזכות העיון העומדת לו. אדם מן היישוב אינו מסוגל, בדרך כלל, להבין את פרטי הרישום באופן מדוקדק. הוא אינו בקיא בסעיפי החוק המהווים בסיס לאישום, חקירה, או הרשעה, ואינו יודע להבחין בין העילות השונות לסגירת תיקים. אף ההבחנה בין מב"דים לבין תיקים שבהם עוכבו ההליכים עלולה שלא להיות נהירה לו. אם תישלל זכותו של אדם לקבל את תדפיס המידע, הוא לא יוכל להיוועץ באחרים בכדי להבין את השלכות המידע עבורו, ואף לא יוכל לדעת אם ישנן טעויות הטעונות תיקון. שלילת זכותו של אדם לקבל תדפיס המידע הפלילי הנוגע לו עומדת אף בניגוד לעקרונות חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998". הצענו, תחת ביטול הזכות לקבל תדפיס מרשם, לקבוע בחוק הסדר דומה לזה הקיים כבר עתה בהנחיות המשטרה, לפיו מקיימים הפרדה בין תדפיס המרשם הפלילי לבין תדפיס הרישום המשטרתי.
לאחרונה, לאור פניות רבות שקיבלנו מאזרחים, הנדרשים להמציא את שני התדפיסים – המרשם והרישום – כתנאי להעסקתם, שקלנו מחדש את עמדתנו בעניין זה. אנו מתקשים להשלים עם כל פגיעה בזכותו של אדם לקבל לידיו מידע הנוגע לו, אולם אין אנו יכולים להתעלם מהדרך הקשה, בה מנוצלים התדפיסים לרעה בשוק העבודה ובה נרמסות זכויותיהם הבסיסיות של אלפי עובדים ומחפשי עבודה. היום, אדם שנחקר באזהרה במשטרה – אף אם התיק נסגר לאחר מכן מחוסר ראיות או מחוסר עניין לציבור – נדרש בפועל להמציא למעסיקים פוטנציאליים את התדפיס המשטרתי הכולל מידע על החקירה. גם אדם שביצע עבירה בעבר הרחוק – והרשעתו נמחקה כדין – נדרש בפועל להמציא למעסיקים תדפיס הכולל מידע על ההרשעה, על אף זכותו החוקית לומר, כי אין לו כל עבר פלילי.
מציאות, בה עצם חקירתו של אדם יכולה להביא להוצאתו ממעגל העבודה, ובה אלפי בני אדם אינם יכולים לעבוד ולהתפרנס בכבוד, אך משום שפעם נחשדו בביצוע עבירה, היא קשה מנשוא. על אף הפגיעה בזכות העיון הכרוכה בהגבלת יכולתו של אדם לקבל לידיו את מלוא המידע המשטרתי הנוגע לו, קיימים טעמים כבדי משקל המצדיקים זאת. יגענו ולא מצאנו פתרון חלופי, אשר יגן כנדרש על זכויות האדם בשוק העבודה, על הזכות לשיקום ועל זכותו של אדם לפרטיות.
לאור כל האמור לעיל אנו סבורים, כי באיזון הנדרש בין זכות העיון לבין הצורך להגן על ציבור העובדים, מן הראוי לקבוע הסדר, לפיו יוכל אדם להמשיך ולקבל לידיו העתק תדפיס המרשם הפלילי, אשר יכלול אך ורק מידע על הרשעות קודמות, אשר טרם נמחקו או התיישנו. לעומת זאת, בכל הנוגע לרישום המשטרתי (אשר יכלול מידע על עבירות שנמחקו או התיישנו; מידע על תיקים תלויים ועומדים; מידע על תיקים סגורים וכו`), יוכל אדם לממש את זכות העיון בתחנת המשטרה בלבד. על מנת להבטיח זכותו של אדם לקבל תדפיס במקרים חריגים (למשל לצורך ניהול הליך משפטי) מן הראוי לשקול הסמכת בית המשפט להורות על מתן תדפיס רישום, בהתאם לעילות מוגדרות שייקבעו בחוק. במקביל אנו סבורים, כי מן הראוי להסמיך את המשטרה להנפיק "תעודות יושר" (אשר יאשרו כי אין לאדם הרשעות קודמות שטרם נמחקו או התיישנו), ולקבוע בחוק איסור מפורש על מעביד לדרוש תדפיס כלשהו מהמרשם.1 2
אנו מודעים לכך, שאין בהסדר המוצע על ידינו כדי למנוע לחלוטין מצבים, בהם ידרשו מעבידים לקבל תדפיסי מרשם פלילי. עם זאת אנו סבורים, כי יש בו כדי לאזן כראוי בין זכות העיון לבין ההגנה על העובדים. מחד, זכותו של אדם לקבל לידיו העתק המרשם הפלילי דווקא ראויה להגנה מיוחדת, שכן השלכות המרשם עבורו משמעותיות ביותר. מאידך, הפגיעה באדם כתוצאה מדרישת מעסיק להמציא מרשם עם הרשעות קודמות בלבד היא פחותה, וניתן להתמודד עמה על ידי קביעת איסור מפורש בחוק והסמכת המשטרה להנפיק תעודות יושר. ייתכנו אף מקרים, בהם יכולתו של אדם להציג תדפיס מרשם תתרום להגנה על זכויותיו: כך, למשל, יכול שאדם ירצה להציג תדפיס מרשם, כאשר הוא אינו זכאי לתעודת יושר, כדי להראות שהרשעותיו אינן מן הסוג הפוגע בכשירותו לתפקיד.
אשמח לעמוד לרשותך ולסייע ככל הניתן בזירוז העברת התיקון לחוק, אשר ימנע המשך פגיעה קשה ומשמעותית בזכויותיהם של אלפי בני אדם.
בכבוד רב,
לילה מרגלית, עו"ד
לכבוד
גב` לבנת משיח, ראש תחום עונשין
משרד המשפטים
ג` נ`,
הנדון: תזכיר הצעת חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים (תיקונים שונים), התשס"א-2001
בהמשך לשיחתנו הטלפונית, הנני מתכבדת להעביר אליך את הערותינו בקשר להצעת החוק שבנדון.
תחילה אבקש לציין, כי אנו מברכים על עצם הניסיון לעשות "סדר מושגי" בכל הקשור למידע הפלילי, ולהבחין באופן ברור בין "מרשם פלילי" לבין "מרשם משטרתי". עם זאת, אנו סבורים, כי הצעת החוק במתכונתה הנוכחית עלולה להביא, בנקודות שונות, לפגיעות בלתי מוצדקות בזכויות יסוד של הפרט, לרבות הזכות לפרטיות, הזכות להתפרנס, והזכות לשיקום. להלן עיקר הערותינו:
1. סעיף (1ג) – ביטול זכותו של אדם לקבל תדפיס המידע הנוגע לו
הרצון לשמור על אדם מפני דרישה של מעסיק פוטנציאלי להציג פלט רישום, מבורך כשלעצמו. עם זאת נראה לנו, כי שלילת זכותו של אדם לקבל העתק מהתדפיס עלולה להביא לפגיעה משמעותית בזכות העיון העומדת לו. אדם מן היישוב אינו מסוגל, בדרך כלל, להבין את פרטי הרישום באופן מדוקדק. הוא אינו בקיא בסעיפי החוק המהווים בסיסי לאישום, חקירה, או הרשעה, ואינו יודע להבחין בין העילות השונות לסגירת תיקים. אף ההבחנה בין מב"דים לבין תיקים שבהם עוכבו ההליכים עלולה שלא להיות נהירה לו. אם תישלל זכותו של אדם לקבל את תדפיס המידע, הוא לא יוכל להיוועץ באחרים בכדי להבין את השלכות המידע עבורו, ואף לא יוכל לדעת אם ישנן טעויות הטעונות תיקון.
שלילת זכותו של אדם לקבל תדפיס המידע הפלילי הנוגע לו עומדת אף בניגוד לעקרונות חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998.
עם זאת, אנו סבורים שיש מקום לקבוע בחוק עצמו, הסדר דומה לזה הקיים כבר עתה בהנחיות של המשטרה, לפיו כאשר יימסר לאדם תדפיס המידע הפלילי הנוגע לו, תיעשה הפרדה בין המידע מהמרשם הפלילי, לבין המידע מהמרשם המשטרתי, ותינתן לו האפשרות לבחור, אם ברצונו לקבל מידע מהמרשם הפלילי בלבד, או מידע משני המרשמים. (מצ"ב העתק מכתבו מיום 28.10.01 של שי ניצן, ממונה על עניינים ביטחוניים בפרקליטות המדינה, המפרט את ההנחיה הקיימת).
2. סעיף 1ד – צמצום המקרים בהם יש להודיע לאדם על מסירת מידע הנוגע לו
הצעת החוק מרחיבה את רשימת המקרים, בהם אין חובה להודיע לאדם על מסירת מידע הנוגע לו. כמו כן, ההצעה קובעת עילה כללית להימנעות מתן הודעה, "כאשר ההודעה עלולה לסכל את המטרה שלשמה נמסר המידע…"
אכן, ראוי שיהיה מנגנון, שיאפשר מסירת מידע ללא הודעה באותם מקרים חריגים, בהם מתן הודעה עלולה לסכל באופן ממשי את מטרת המסירה. אולם, חלק מהמקרים הכלולים ברשימה, אינם כאלה, ולא נראה שיש סיבה מוצדקת לאפשר את העברת המידע ללא ידיעת האדם אליו הוא נוגע. כך, למשל, לא ברור על שום מה יש להימנע ממתן הודעה על מסירת מידע לשר המשפטים, השוקל הענקת סמכויות חקירה לאדם (פריט (ט4) לתוספת הראשונה) או לשר לביטחון פנים השוקל הענקת סמכויות חקירה, מעצר או חיפוש (פריט (ט5) לתופסת הראשונה).
גם הקביעה הגורפת, כי ניתן להימנע ממסירת מידע כל אימת שמתן ההודעה עלולה לסכל את מטרת המסירה, הינה רחבה מדי. לא ברור מי מוסמך לקבל החלטה כאמור, ואין כל דרישה למתן החלטה מנומקת בכתב. אם רוצים לקבוע חריג כללי מסוג זה, יש לכל הפחות להגדיר את הגורם המוסמך לקבל את ההחלטה, ולחייב אותו לרשום את נימוקיו.
הוספת שר הפנים (פריט (ט) לתוספת הראשונה) לרשימת הגורמים, אליהם ניתן להעביר מידע באופן גורף ללא מתן הודעה, היא בעייתית במיוחד. קביעה זו, בצירוף הקביעה בסעיף 9 להצעה, כי גורם המוסמך למסור מידע יוכל לעשות זאת מיוזמתו, ללא בקשה מיוחדת מטעם הגורם הזכאי לקבלו, עלולה להביא למצב פסול, בו תהיה הזרמה בלתי מפוקחת ונעלמת לעין, של מידע פלילי, מגורמי הביטחון למשרד הפנים.
3. סעיף 8 (ג) – הוספת אמ"ן והמוסד לרשימת הגורמים בעלי גישה ישירה למרשם
לאור התפקידים המגוונים באמ"ן, ולאור העובדה שהמוסד עוסק בסכנות ביטחוניות שמקורן מחוץ לתחומי מדינת ישראל, ספק בעיננו אם יש צורך של ממש לאפשר לשני גורמים אלו גישה ישירה למרשם. אם ישנם גורמים נוספים באמ"ן, מלבד מחלקת ביטחון שדה, הזקוקים למידע מהמרשם באופן שוטף, נראה לנו שיש להגדירם באופן ברור. אם המוסד זקוק למידע מן המרשם במקרה זה או אחר, ניתן להוסיף אותו לתוספת הראשונה, ולאפשר העברת המידע במקרים המתאימים.
4. סעיף 9(2)(א) – העברת מידע ביוזמתו של הגוף המוסר את המידע
על פי סעיף 5 (ה) לחוק הקיים, ניתן למסור מידע רק לפי דרישת הגוף הזכאי לקבלו, ובהתאם לכללים שנקבעו על ידי שר המשפטים. על פי כללים אלו, לרוב מותנית העברת המידע בהגשת בקשה ספיציפית, המציינת את העילה לבקשה, ואת פרטיו של האדם לגביו נדרש המידע ]ראו למשל, תקנות המרשם הפלילי ותקנת השבים (כללי מסירת מידע בידי משטרת ישראל), התשנ"ח-1998 [. כאמור לעיל, השילוב של צימצום המקרים בהם קיימת חובה למתן הודעה, עם ביטול החובה להגיש בקשה ספציפית, עלול להביא להעברה חופשית ובלתי מבוקרת של מידע, במידה העולה על הנדרש. מאידך, מובן הרצון לאפשר לגורמי הביטחון להעביר מידע במקרים מתאימים מיוזמתם, לגורמים המוסמכים להפעיל שיקול על סמך המידע הפלילי, שכן במקרים רבים (כגון כאשר מדובר בביטול זכות), לא יכול הגורם לדעת, מתי עליו לבקש את המידע. על מנת להבטיח, שהעברת מידע מיוזמתו של גורם ביטחוני תיעשה רק במקרים המתאימים, ועל פי שיקולים ענייניים, מן הראוי לקבוע קריטריונים ברורים לכך.
5. סעיפים 16, 18, 22 – העברת מידע לגבי קטינים, צווים מיוחדים, והרשעות שנמחקו
כמוסבר ב"עיקר 6", הצעת החוק מבקשת להרחיב את רשימת הגורמים, הרשאים לקבל מידע לפי סעיפים 13 ו-16 לחוק, כאשר מדובר בהעסקת אדם בתפקיד מסווג סודי ביותר ומעלה. כאמור שם: "… מוצע להרחיב את רשימת הגורמים שלגביהם לא יחולו ההגבלות שהוזכרו לעיל ולהוסיף את הגורמים המפורטים בפרטים ….לתוספת הראשונה, שהם כולם גורמים שאליהם מועבר מידע לצורך העסקת אדם במוסדות ציבוריים וכן לנציב בתי הסוהר לצורך גיוס כוח אדם בשירות בתי הסוהר. יחד עם זאת יצויין במפורש כי הסרת המגבלות האמורות תיעשה רק כאשר המדובר בהעסקת אדם בתפקיד מסווג סודי ביותר ומעלה." דא עקא, שמניסוח סעיפים 16, 18, ו-22 עולה, כי העברת מידע לשב"ס תותר באופן כוללני, גם כאשר אין מדובר בתפקיד המסווג "סודי ביותר" ומעלה. ראוי לתקן את הניסוח, על מנת להתאימו להסבר המובא ב"עיקר 6".
בנוסף על כך, תמוה מדוע פריטים ו1 ו-ו2 לתוספת הראשונה נכללו בגורמים הזכאים לקבל מידע מיוחד לפי סעיפים אלו. האם ייתכנו תפקידים במשרד החינוך הדורשים סיווג ביטחוני של "סודי ביותר" ומעלה? האם פקחים עירוניים צריכים לקבל סיווג ביטחוני כה גבוה? אין בידי האגודה לזכויות האזרח מידע על הדרך שבה נעשית סיווג ביטחוני לתפקידים שונים, ובהעדר מידע כזה קשה להעריך עד כמה עשוי המידע הפלילי המיוחד להיות רלוונטי. אולם, אם בתפקידים במערכת החינוך עסקינן, אזי נראה ברור, שאין הצדקה להעברת מידע על קטינים, צווים מיוחדים, והרשעות שנמחקו.
6. סעיף 22 – התחשבות בהרשעה שנמחקה לצורך מילוי תפקידים בגורמים בעלי גישה ישירה למרשם
על פי החוק הקיים, למרות שלמשטרה, למשל, ישנה גישה ישירה למרשם הפלילי, אין היא רשאית להתחשב בהרשעה שנמחקה בבואה לשקול העסקתו של אדם. נראה, כי קביעה גורפת, המאפשרת למשטרה לשקול הרשעה שנמחקה בקשר לכל תפקיד או התקשרות, הינה רחבה מדי, ועלולה להביא לפגיעה משמעותית בזכותו של אדם לריהביליטציה.
7. סעיף 22 – חיוב אדם למסור מידע על עבירות שנמחקו, באותם מקרים בהם רשאית הרשות להתחשב בהן
הצעת החוק מבקשת לחייב אדם לגלות הרשעות שנמחקו, באותם מקרים בהם רשאי גורם להתחשב בהן. על אף שהחוק הקיים מונה אף הוא מקרים בהם רשאית רשות להתחשב בהרשעה שנמחקה (פריטים (ב) עד (ה) לתוספת הראשונה), הוא אינו מחייב את האדם לגלות הרשעות אלו, אלא מאפשר לרשויות הרלוונטיות לקבל את המידע מגורמי הביטחון.
החוק הקיים מבחין לעניין זה, בין הרשעה שנמחקה, לבין הרשעה שרק התיישנה. בעוד אדם פטור באופן מוחלט מכל חובת גילוי באשר להרשעות שנמחקו, חייב הוא לגלות הרשעות שהתיישנו לגורמים הרשאים להתחשב בהן. הבחנה זו נותנת ביטוי ערכי לחשיבות השיקום, לכך שלאחר חלוף זמן כה רב מעת ההרשעה, מן הראוי לאפשר לאדם לראות את עצמו כמי ששיקומו הושלם, ולפטור אותו מהחובה להתייחס להרשעה. כאמור בסעיף 20 (א) לחוק, "מי שנמחקה הרשעתו ייחשב לענין כל דין כאילו לא הורשע."
קביעת סייגים לפטור מגילוי תביא לטשטוש ההבחנה בין התיישנות למחיקה, ולביטול כוונת המחוקק לאפשר לאדם שהרשעותיו נמחקו, לראות את עצמו כאילו לא הורשע.
8. סעיף 19 – הרחבת מעגל העבירות אשר לא ניתנות להתיישנות או מחיקה
החוק הקיים מבחין באופן ברור, בין עבירות אשר מפאת חומרתן בלבד, אינן ניתנות להתיישנות או מחיקה, לבין מקרים בהם, על אף ההתיישנות או המחיקה, יש לאפשר לגורם לקבל את המידע ולהתחשב בו.
ההצעה מבקשת ליצור קטגוריה חדשה, של עבירות, אשר אינן בהכרח בעלות חומרה מיוחדת, אך אשר תיחשבנה כבלתי ניתנות להתיישנות או למחיקה בהקשרים מסויימים. בכך יוצרת הצעת החוק בלבול מושגים בלתי רצוי, ופוגמת במשמעות הרעיונית של שלילת ההתיישנות או המחיקה בעבירות חמורות ביותר. אם המטרה היא לאפשר לגורמים שונים לקבל ולשקול מידע פלילי בקשר לעבירות המפורטות בסעיף 17 (2) המוצע (בהקשרם המפורטים שם), אזי מדוע לא ניתן לקבוע, במסגרת סעיפים 19 ו-20 לחוק, כי לעניין עבירות אלו, יהיו הגורמים השונים רשאים לקבל את המידע ולהתחשב בו בהקשרים המפורטים, על אף ההתיישנות או המחיקה?
יתרה על כך, חלק מהעבירות המנויות בסעיף 17 (2) המוצע הן עבירות המטילות הגבלות על זכויות יסוד של הפרט, כגון חופש הביטוי (פרסומי המרדה והחזקת פרסומי המרדה), וחופש ההתאגדות (חברות בהתאגדות אסורה, למשל). ייחוס חומרה יתרה לעבירות מסוג זה, על ידי הוספתן לרשימה של עבירות חמורות ביותר, לגביהן אין החברה מוכנה להכיר בהתיישנות או מחיקה, עלול להביא להכבדה בלתי מוצדקת על חופש הפרט. לא בכדי קבע המחוקק עונש מירבי של שנת מאסר אחת בלבד בעבירות של החזקת פרסומי המרדה וחברות בהתאגדות אסורה.
9. סעיפים 21 ו-22 – גילוי מידע מיוזמתו של אדם
כמוסבר ב"עיקר 8", הפסיקה העניקה משמעות אחידה להוראות הקבועות בסעיפים 19 ו-20 לחוק הקיים, מתוך הנחה שאין הצדקה עניינית להבחין בין התיישנות לבין מחיקה לעניין זה. הפסיקה גם קבעה, על סמך פרשנות של הסעיפים הקיימים, כי הדרישה שהמידע יימסר על ידי האדם "ביודעין" אינה כוללת דרישה, כי ידע על כך שהמידע עלול לשמש ראיה נגדו.
כפי שהדגיש כב` השופט אנגלרד בדעת מיעוט בעל"ע אל נסאסרה נ` לשכת עורכי הדין, פ"ד נו (1) 258, נוצר מצב אבסורד, המביא "לתוצאה בלתי סבירה ביותר, אשר לא זו בלבד שהיא חותרת תחת תכלית החוק כולו, אלא יש בה גם פגיעה ממשית בתחושת הצדק" (פיסקה 2 לחוות דעתו). גם בהנחה, שהפרשנות המקובלת היום בפסיקה, אכן משקפת את לשון החוק, האם קיימת הצדקה עניינית "להעניש" דווקא את האדם הישר,החפץ לדווח, אשר כל חטאו, כי לא ידע על הפטור מדיווח, או לא ידע שאם ימסור את המידע זה יכול לשמש נגדו? אם באים היום לתקן את החוק, נראה לנו שיש מקום לשקול תיקון המעוות, וביטול הסייג המאפשר התחשבות בהרשעה שהתיישנה או נמחקה, רק מטעם זה שאדם היה תמים מספיק למסור עליה מידע. לכל הפחות נראה לנו, כי יש להשאיר את ניסוח החוק כפי שהוא.
10. סעיף 23 – המרשם המשטרתי – סעיף 20ד (א) המוצע: העברת מידע על תיקים סגורים לגורמים המנויים בתוספת השלישית
ההצעה מציעה לאפשר העברה של מידע אודות תיקים סגורים באופן גורף לגורמים נוספים, לרבות נציב השב"ס, ראש אכ"א בצה"ל, וועדות למינוי שופטים. לדעתנו, יש בכך כדי לפגוע פגיעה בלתי מוצדקת בפרטיותו של אדם ובחזקת החפות. פעמים רבות מחליטה המשטרה על סגירת תיק בשל חוסר אשמה או חוסר ראיות, וביטול כתב אישום על פי סעיף 94 (ב) לחסד"פ נעשה בדרך כלל כאשר קיים סיכוי ממשי לזיכוי הנאשם. כפי שאין מקום שזיכויים ישמשו שיקול בהעסקתו של אדם (ואכן בהצעה נקבע שרק לעניין תפקידים מסווגים סודי ביותר ומעלה ניתן להעביר מידע אודות זיכויים), אין מקום שתיקים סגורים ישמשו שיקול כאמור.
11. התוספת הראשונה – פריט (ט)
ההצעה מבקשת להוסיף את חוק הדרכונים, התשי"ב-1952 לרשימת החיקוקים, אשר לעניינם רשאי שר הפנים לקבל מידע פלילי אודות אדם. לאור מעמדה החוקתי של הזכות לצאת את הארץ, אנו סבורים כי אין הצדקה להעביר מידע מהמרשם למשרד הפנים בהקשר זה. רישומו הפלילי של אדם מהווה, למעשה, שיקול זר לעניין החלטת שר הפנים אם להנפיק לו דרכון אם לאו. במקרים בהם ראוי לשלול זכותו של אדם לצאת את הארץ בשל תיקים תלויים ועומדים נגדו, יש לעשות זאת באמצעות בית המשפט, המוסמך להוציא צו עיכוב יציאה.
בכבוד רב,
לילה מרגלית, עו"ד
