בקשת רשות ערעור בעניין הזכות לשימוע הוגן בפני ועדת אסירי עולם

רע"ב 576/04
בבית המשפט העליון
בירושלים

המבקש:

פלוני
אסיר בבית סוהר איילון

ע"י ב"כ עוה"ד לילה מרגלית ו/או דן יקיר ו/או דנה אלכסנדר ו/או הדס תגרי ו/או אבנר פינצ`וק ו/או מיכל פינצ`וק ו/או עאוני בנא ו/או באנה שגרי-בדארנה ו/או שרון אברהם-ויס ו/או סוניה בולוס ו/או עודד פלר

מהאגודה לזכויות האזרח בישראל
ת"ד 35401, ירושלים 91352
טל`: 6521218-02; פקס: 6521219-02

נגד

המשיב:

שירות בתי הסוהר

באמצעות פרקליטות המדינה
רח` סלאח א-דין 29
ירושלים

בקשה למתן רשות ערעור

בית המשפט הנכבד מתבקש בזה ליתן למבקש רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב יפו (כב` השופט צ` גורפינקל) בעע"א 2436/03, אשר ניתן ביום 24.12.03.

בפסק הדין דחה כב` בית המשפט קמא את עתירת המבקש לקיים דיון חוזר ב"וועדת אסירי עולם" (הוועדה מטעם המשיב הדנה בבקשות של אסירי עולם לצאת לחופשות, והמעבירה את המלצותיה בנדון לשר לביטחון פנים, להלן, "הוועדה"), במסגרתו יקויימו כללי הצדק הטבעי, כדלקמן: (א) תינתן לעותר הזדמנות להופיע בפני הוועדה, בעצמו או באמצעות בא כוחו, ולהשמיע את טענותיו; (ב) לפני הדיון בוועדה תינתן לעותר הזדמנות לעיין במידע ובמסמכים, אשר הונחו בפני הוועדה, ולהגיב למידע המצוי ברשותה; (ג) יומצאו לעותר נימוקים מפורטים בכתב במקרה של המלצה שלילית ותומצא לו החלטת הוועדה במלואה.

העתק פסק הדין בעע"א 2436/03 מצ"ב ומסומן ב/1.

מבוא

1. על פי ההלכה הפסוקה, רשות ערעור בעתירות אסירים ניתנת כאשר "מתגלית בעיה משפטית בעלת חשיבות או אם עולה נושא אחר שחשיבותו היא כללית" (רע"ב 7/86 וייל נ` מדינת ישראל ואח` (תק-על 86(2) 1134), או כאשר מתעוררות "סוגיות החורגות מעניינו של המבקש ומערבות נושאים בעלי השלכות חוקתיות ציבוריות או משפטיות נרחבות" (רע"ב 5318/99 קוסטיקה נ` הוועדה למניעת אלימות במשפחה ואח`, תק-על 99(3) 1395).

2. כפי שיפורט להלן, בקשה זו עניינה הוא פגיעה חמורה בזכויות יסוד חוקתיות של המבקש ושל אסירי עולם נוספים, כתוצאה מההליך הפגום, בו נשקלת בקשתם לצאת לחופשות. היא מעוררת סוגיה משפטית בעלת חשיבות עקרונית, אשר טרם נדונה בבית משפט נכבד זה: מהו היקף חובת השימוע, המוטלת על המשיב, בבואו להחליט בדבר חופשותיו של אסיר עולם? בפרט, בית המשפט הנכבד יתבקש להכריע בשאלות הבאות, המשליכות על זכויותיהם וחייהם של עשרות אסירים:

א. האם נוהל המשיב, לפיו אסירים רשאים להשמיע את טענותיהם בפני וועדת אסירי עולם בכתב בלבד פוגע בזכותם הבסיסית לשימוע הוגן ואפקטיבי?

ב. האם חלה על המשיב, כחלק מחובת השימוע, החובה לאפשר לאסירים – אף אם בכפוף לחריגים שונים – לעיין בחומרים ובמסמכים, המונחים בפני הוועדה, עוד טרם הדיון בעניינם? או שמא יוצא המשיב ידי חובתו על ידי מתן שימוע פורמאלי גרידא, בו נדרש האסיר להגיש טיעונים סתמיים, מבלי שניתנת לו כל הזדמנות להתמודד עם הטענות המועלות נגדו?

ג. על פי אילו קריטריונים רשאי המשיב להטיל חסיון על המסמכים והחומרים, המונחים בפני הוועדה, או על החלטתה ונימוקיה?

3. בהחלטתו קבע בית המשפט הנכבד קמא, כי אילוצים לוגיסטיים מצדיקים שלילת זכות האסיר להשמיע את דברו בעל פה, אף כאשר הוא אינו מסוגל לנסח בעצמו טיעונים בכתב. בית המשפט אישר את עמדת המשיב, כי הוועדה מוסמכת להחיל חסיון גורף ובלתי מבוקר על המסמכים והחומרים, המונחים בפניה, ונמנע מלחייב את המשיב לאפשר לאסיר לעיין בכל חלק מהמידע, הנוגע לעניינו, במסגרת השימוע. בנוסף, בית המשפט הנכבד אישר את הנוהל של המשיב, לפיו פרוטוקול הוועדה יהיה חסוי, והאסיר יהיה זכאי לקבל לידו רק "סיכום דיון" בסוף ההליך, כאשר הוועדה תקבע – ללא כל קריטריונים מנחים – את היקף המידע, אשר יובא לידיעת האסיר במסגרת ה"סיכום".

4. כפי שיפורט בהמשך, בית המשפט הנכבד קמא שגה בכל אלה. בכל הקשר אחר מקובל כמובן מאליו, כי אין מקבלים החלטות חשובות, הנוגעות לעניינו של אדם, מבלי שניתנת לו הזדמנות נאותה והוגנת להשמיע את טענותיו. בכל הקשר אחר מקובל כמובן מאליו, כי לא ניתן לקיים שימוע אפקטיבי, מבלי לאפשר לנוגע לעניין להתמודד עם הטענות המועלות נגדו ולנסות להפריכן. חובת השימוע היא אחד מכללי הצדק הטבעי ומהווה תנאי הכרחי למינהל תקין. ההנחה, כי אסירים ראויים פחות מבני אדם אחרים להשמעה אפקטיבית של טיעוניהם, חותרת תחת ערך כבוד האדם וסותרת את העיקרון, כי זכויות האדם שורדות בין כותלי הכלא.

עיקרי העובדות הצריכות לעניין

5. המבקש הינו אסיר בבית סוהר איילון, המרצה עונש מאסר עולם מיום 22.11.94.

6. בנובמבר 2001, כשבע שנים מתחילת ריצוי מאסרו, התקיים דיון ראשון בפני וועדת אסירי עולם, בעניין זכאות המבקש לצאת לחופשות. לפני הדיון בוועדה נערכו למבקש אבחונים שונים. הוא נדרש למלא שאלון מפורט באמצעות מחשב ונפגש עם פסיכולוגית ופסיכיאטר. בנוסף התקיימו מספר שיחות עם גורמים שונים בשב"ס, לרבות העובד הסוציאלי, המטפל בעניינו, ומפקד אגפו. ממצאי האבחונים, כמו גם חוות דעת שונות, הוגשו לוועדה.

7. לא ניתנה למבקש כל הזדמנות להופיע בפני הוועדה או להשמיע את טענותיו בפניה. לא ניתן לו להיות נוכח בדיוני הוועדה, ולא הועברו לעיונו חוות הדעת והחומרים הנוספים, אשר היו מונחים בפניה.

8. מפקד אגפו של המבקש, כמו גם סגן מנהל בית הסוהר, מסרו למבקש בעל פה, כי הגורמים הרלוונטיים בכלא העבירו לוועדה המלצות חיוביות לגביו. אולם, בסופו של דבר קיבל המבקש תשובה לאקונית, כי הוועדה החליטה שלא לאשר יציאתו לחופשות בשל "סיכון לחברה". פרטי המלצת הוועדה ונימוקיה כלל לא נמסרו למבקש.

9. באפריל 2002 התקיים דיון שני בעניינו של המבקש בפני הוועדה. מתכונת הדיון היתה דומה. שוב לא כובדה זכות הטיעון של המבקש: לא ניתן לו להופיע בפני הוועדה ולהשמיע את טענותיו, ושוב לא הועברו לעיונו החומרים, אשר היו מונחים בפניה. לפני הדיון התקיימו שיחות בין המבקש לבין העובד הסוציאלי ומפקד האגף, אך לא נערכו לו אבחונים חדשים.

10. במאי 2002 קיבל המבקש שוב תשובה לאקונית ובלתי מנומקת – לפיה הוחלט שלא לאשר יציאתו לחופשות בשל "סיכון לחברה". התשובה נחתמה על ידי קצין האסירים הגושי. לא נמסרו למבקש פרטי החלטת הוועדה או נימוקיה.

העתק התשובה מאפריל 2002 מצ"ב ומסומן ב/2.

11. בנובמבר 2002 התקיים דיון שלישי בפני הוועדה. שוב לא נערכו אבחונים חדשים ולא ניתן למבקש שימוע. זמן קצר לאחר מכן נמסר למבקש מפי מפקד אגפו, כי הוחלט שוב שלא לאשר יציאתו לחופשות. כבעבר, לא הועברו לידי המבקש פרטי המלצת הוועדה או נימוקיה.

12. ביום 11.3.03 פנתה הח"מ לנציבת שב"ס בבקשה להורות על קיום דיון חוזר בפני ועדת אסירי עולם בעניין בקשת המבקש לצאת לחופשות, במסגרתו יינתן לו לממש את זכות הטיעון: להופיע בפני הוועדה, להיות נוכח בדיוניה, לעיין בחומר המונח בפניה, ובמקרה של המלצה שלילית לקבל לידיו נימוקים מפורטים להחלטה. כמו כן ביקשה הח"מ, כי יגובש הסדר כללי למתן זכות טיעון לאסירים בפני ועדת אסירי עולם.

העתק הפניה מיום 11.3.03 מצ"ב ומסומן ב/3.

13. ביום 19.5.03 השיבה עו"ד גילה שבירו, ע` יועמ"ש שב"ס, כי אי מתן זכות טיעון אינו מהווה פגם, היורד לשורשו של עניין, והמצדיק ביטול ההחלטה, וכי לאסיר ניתנת אפשרות לטעון את טענותיו במהלך מפגשו עם עו"ס הכלא. עוד נאמר בתשובה, כי שב"ס שוקד על הכנת נוהל כללי, אשר יעניק זכות טיעון בכתב בפני הוועדה.

העתק התשובה מיום 19.5.03 מצ"ב ומסומן ב/4.

14. זמן מה לאחר הדיון השלישי בוועדה נודע למבקש מאסירים אחרים, כי הוא רשאי לבקש ראיון עם הפסיכולוגית, אשר ערכה את האבחונים, כדי שתסביר לו את תוצאות הבדיקות. הוא פנה לעובד הסוציאלי, וכעבור מספר שבועות נפגש עם הפסיכולוגית, אשר נתנה לו הסבר כללי אודות תוצאות האבחונים.

15. במאי 2003 התקיים דיון רביעי בעניינו של המבקש בפני הוועדה. גם הפעם לא ניתנה למבקש זכות טיעון, ולו בכתב. לא נערכו אבחונים חדשים. לאחר כחודשיים קיבל המבקש תשובה בעל פה מהעובד הסוציאלי וממפקד אגפו, אשר בדקו במחשב וסיפרו לו, כי המלצת הוועדה היתה שלילית. שוב לא ניתנו נימוקים מפורטים; רק נאמר למבקש באופן לאקוני, כי הוועדה ביססה את מסקנותיה על שלושה דברים: על כך שהמבקש משתתף בסדנא לשליטה בכעסים, אשר טרם הסתיימה; על תוצאות האבחונים; ועל עמדה שלילית של המשטרה.

16. ביום 25.9.03 הגיש המבקש עתירה לבית המשפט הנכבד קמא, לקיום דיון חוזר בוועדה, במסגרתו יקויימו כללי הצדק הטבעי, כדלקמן: (א) תינתן לו הזדמנות להופיע בפני הוועדה, בעצמו או באמצעות בא כוחו, ולהשמיע את טענותיו; (ב) לפני הדיון בוועדה תינתן לו הזדמנות לעיין במידע ובמסמכים, אשר הונחו בפני הוועדה, ולהגיב למידע המצוי ברשותה; (ג) יומצאו לו נימוקים מפורטים בכתב במקרה של המלצה שלילית ותומצא לו החלטת הוועדה במלואה.

17. בדיון שהתקיים ביום 26.11.03 הציג המשיב במסגרת טיעוניו נוהל חדש, שהוצא ביום 26.8.03, המסדיר את ההליך המנהלי בפני הוועדה, ואת זכות האסיר להגיש טיעונים בכתב ולקבל, בסיום ההליך, העתק מ"סיכום דיון הועדה". על פי הנוהל, חל חסיון מוחלט על פרוטוקול הוועדה, ואין כל קביעה לעניין היקף הנימוקים, שיש לחשוף בפני האסיר.

העתק הנוהל מיום 26.8.03 (נוהל 03.09) מצ"ב ומסומן ב/5.

18. בהחלטתו מיום 24.12.03 דחה בית המשפט הנכבד קמא את עתירת המבקש על כל חלקיה.

נימוקי הבקשה לרשות ערעור

חופשות אסירים – קשר בל יינתק לזכות היסוד לחירות

19. מן המפורסמות הוא, כי זכויות היסוד של האדם בישראל עומדות גם לאסיר הכלוא בבית הסוהר. כדברי כבוד השופט מצא בעע"א 4463/94 גולן נ` שירות בתי הסוהר, פ"ד נ (4) 136 (להלן, "עניין גולן"):

"הלכה מושרשת היא עמנו, כי זכויות היסוד של האדם "שורדות" גם בין חומות בית הסוהר ונתונות לאסיר (וכן לעציר) אף בתוך תא כלאו. . . הנחת היסוד היא, שסל זכויות האדם של אסיר מכיל את כל הזכויות והחירויות הנתונות לכל אזרח ותושב, למעט חופש התנועה שנשלל ממנו עקב המאסר" (עמ` 152).

20. אכן, כליאתו של אדם מגבילה בהכרח את חופש התנועה הנתון לו ומביאה לפגיעה קשה בזכותו לחירות. אולם אין בפגיעה זו – המוצדקת כשלעצמה – כדי "להפקיע" את הזכות מן האדם הכלוא, או כדי להתלות את תחולתה לגביו. כאשר החברה מחליטה לשלוח אדם למאסר, היא מחליטה לפגוע פגיעה קונקרטית ומוגדרת בזכותו לחירות ובחופש התנועה שלו; היא אינה קובעת, כי זכות זו חדלה להתקיים עבורו.

21. מבלי לדון בשאלה, אם ראוי לסווג חופשות כ"זכות" או כ"טובת הנאה" – הרי שללא ספק ההחלטה, אם להוציא אסיר לחופשות אם לאו, היא החלטה המשליכה באופן ישיר על זכותו הבסיסית לחירות. החלטה לשלול חופשות מאסיר – או להימנע מלהעניקן – היא החלטה להחמיר את הפגיעה בחירותו, הנובעת מכליאתו. בנסיבות אלו, על ההחלטה לעמוד בתנאי פיסקת ההגבלה של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו: עליה להלום את ערכיה של מדינת ישראל, לשרת תכלית ראויה, ולעמוד בדרישת המידתיות. גם אם מבקשים לראות בחופשה משום "פריבילגיה", הרי שמדובר בפריבילגיה מסוג מיוחד, הקשורה קשר בל-יינתק לזכות יסוד.

22. בנסיבות אלו, שלילת זכותו של אסיר לחופשות ללא הליך הוגן פוגעת – בנוסף על הפגיעה בזכויות היסוד הנוספות שלו כמפורט להלן – אף בזכותו החוקתית לחירות, וזאת במידה העולה על הנדרש.

23. בנוסף, מאחר שהמלצה שלילית של הוועדה מתבססת לרוב על קביעות שליליות אודות אופי האסיר או תכונותיו האישיות, הרי ששלילת זכותו של האסיר לשימוע אפקטיבי אף פוגעת בזכותו החוקתית לכבוד, במידה העולה על הנדרש.

זכות הטיעון וחובת השימוע – הזכויות החוקתיות לכבוד ולהליך הוגן

24. ככל החלטה, הנוגעת לעניינו של אדם – שלא לדבר על החלטה, המשליכה על זכויות יסוד שלו – על החלטה בעניין חופשות אסירים לעמוד במבחן הסבירות והמידתיות. עליה להתקבל בהליך הוגן, המקיים את כללי הצדק הטבעי, ועליה להיות מנומקת.

25. זכויות הטיעון והשימוע – העומדות בלב כללי הצדק הטבעי – הן זכויות יסוד חוקתיות במדינת ישראל, המהוות חלק בלתי נפרד מהזכות להליך הוגן. הן נגזרות מחובות ההגינות והצדק, המוטלות על הרשות, ומהוות ערובה מרכזית מפני החלטות שגויות או שרירותיות. על חשיבות זכות הטיעון כזכות יסוד ראו: בג"צ 4112/90 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ` אלוף פיקוד הדרום, פ"ד מד(4) 626; בג"צ 654/38 גינגולד נ` בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד לה(2) 654 (להלן, "עניין גינגולד"); בג"צ 6696/02 עאמר נ` מפקד כוחות צה"ל, פ"ד נו(6) 110.

26. כאשר רשות שלטונית מקבלת החלטה ללא קיום חובת השימוע, היא נוהגת בשרירות ובחוסר הגינות מובהקת כלפי האזרח, ומסתכנת בקבלת החלטות שגויות ובלתי מבוססות. זכות הטיעון באה להבטיח, כי "הרשות המינהלית תתייחס בהגינות (with fairness) כלפי ענינו של האזרח במובן זה, שתביא בחשבון, במידת האפשר, את כל העובדות והשיקולים, שיש להם קשר לנושא החלטה, ומכאן, ששומה עליה לאפשר לו להביא את טענותיו בפניה, שמא יעלה דברים שבכוחם להטות את הכף לטובתו" (בג"צ 549/75 חברת סרטי נח בע"מ נ` המועצה לבקורת סרטי קולנוע, פ"ד ל(1) 757, 767). היא באה להבטיח, כי החלטת הרשות "תינתן על בסיס ידיעה מלאה, מפיו של הנפגע הפוטנציאלי עצמו בהיותו בקיא בעניין, ולא על סמך בחינת צד אחד של המטבע בלבד" (ר` הר-זהב המשפט המינהלי הישראלי (ירושלים, תשנ"ז), עמ` 265).

27. לאור חשיבותה העילאית של זכות הטיעון, הלכה פסוקה היא שזכות זו שרירה וקיימת כל עוד היא לא נשללה מפורשות בהוראת חוק ברורה וחד משמעית. כדברי השופט (כתוארו אז) ברק בעניין גינגולד הנ"ל, בעמ` 656-657:

"זכות הטיעון של אדם, הנפגע מהחלטה של השלטון מוכרת בשיטתנו המשפטית. יש והיא קבועה במפורש בדבר חקיקה, אך יש ודבר החקיקה אינו מזכיר אותה במפורש, אלא עובר עליה בשתיקה. גם במקרה זה הזכות קיימת, שכן קיומה של הזכות אינו מותנה בהוראה מפורשת בחוק. . . נמצא, כי הוראת חוק דרושה לא כדי להכיר בזכות הטיעון אלא כדי לשלול אותה. שלילה זו צריכה להיות בלשון ברורה ומפורשת. במקום שהוראת חוק ניתנת לפירושים מספר, עדיף הפירוש, אשר ייתן תוקף לזכות הטיעון ולא יסתור אותה. . ."

למותר לציין, כי אין כל הוראה חוקית, המסמיכה את המשיב להחליט בדבר חופשותיו של אסיר ללא קיום זכות טיעון.

28. ודוק: אף אם אין לאסיר "זכות קנויה" לצאת לחופשה, כפי שנהוג לומר, אין בכך ולא כלום לעניין החובה להעניק שימוע הוגן לפני קבלת ההחלטה. זכות הטיעון קמה כל אימת שנפגע אינטרס אישי של אדם, ובלבד שהפגיעה היא ישירה וממשית (ראו י` זמיר הסמכות המינהלית (ירושלים, תשנ"ו) כרך ב`, עמ` 798). כפי שהדגיש השופט (כתוארו אז) ברק באחת הפרשות, ההבחנה בין "זכות קנויה" לבין "פריבילגיה" – לעניין היקף חובת השימוע המוטלת על הרשות – היא הבחנה אשר "אבד עליה הכלח". גם כאשר אין לאזרח "זכות קנויה" בעניין מסויים, אין בכך כדי להתיר לרשות לפעול בחוסר הגינות ולשלול את זכות הטיעון:

"לדעתי בכל סוגי המקרים. . . מן הראוי הוא כי תוטל על המינהל החובה להזהיר את האזרח, כי עברו עתיד לעמוד לו לרועץ בהווה ולשמוע את דבריו. בעיני אין כל הבדל, לענין זה, בין המקרה בו הרשות המינהלית מבקשת לשלול מהאזרח רישיון שיש לו, או לא להאריך רישיון כזה, לבין המקרה בו הרשות המינהלית מסרבת לתת לאזרח רישיון שאין לו. בכל המקרים הללו נפגע האזרח מהחלטת הרשות. אמת הדבר, במקרה הראשון נפגעה זכות קנוייה, או מעין זכות קנוייה, ואילו במקרה האחר נפגעת לכל היותר פריבילגיה או ציפיה. אך בעיני אין בהבחנה זו כדי להצדיק ולאפשר למנהל שלא לפעול בהגינות. לדעתי הבנחה זו בין זכות לפריבילגיה לענין זכות השמיעה, אבד עליה הכלח. . . תהא פעולתו של המינהל אשר תהיה, ויהיה איפיונה אשר יהיה, אין המינהל יכול שלא לפעול בהגינות כלפי האזרח" (בג"צ 685/78 מחמוד נ` שר החינוך והתרבות, פ"ד לג(1) 767, 777) (להלן, "עניין מחמוד").

וראו גם דבריו של השופט חשין בעניין בג"צ 181/96 הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ נ` הרמטכ"ל, פ"ד נ(5) 45, בו הדגיש את זרות המושג "פריווילגיה" למשטר דמוקרטי:

"הבחנה זו . . . בין "זכויות" לבין "פריווילגיות" ו"מחוות" אינה נהירה לי כל צורכה. מושג ה"פריווילגיה" בימינו ובמקומנו, אין דעת חכמים נוחה הימנו. בימים עברו זיכו מונארך וקיסר אנשים רמי-מעלה ב"פריווילגיות", ומצאנו אף בית-משפט באנגליה אשר אמר בשנות החמישים, כי רישיון שמעניקה המדינה לפלוני הינו בבחינת "פריווילגיה" . . . כך היה בעבר. בימינו – לא עוד" (עמ` 48).

29. קבלת החלטה חשובה בעניינו של אדם, מבלי לאפשר לו לטעון את טענותיו בדרך אפקטיבית, פוגעת קשות בזכותו הבסיסית לכבוד. היא מבטאת יחס מזלזל כלפיו והופכת אותו לאובייקט בידי הרשות. היא מגבירה באופן ניכר את הסיכון להחלטה שגויה ושרירותית, המבוססת על נתונים חלקיים או בלתי מדוייקים.

30. בכל הקשר אחר – מחוץ לבית הסוהר – זכותו של אדם לשימוע נאות, לפני שמתקבלת החלטה משמעותית הנוגעת לעניינו, מקובלת כמובנת מאליה. בכל הקשר אחר, איש לא היה מעלה על דעתו לטעון, כי ניתן לקבל החלטה, המשליכה על חירותו של אדם, ללא מתן בידו הזדמנות הוגנת להתגונן.

החלטת בית המשפט הנכבד קמא – דחיית בקשת המבקש לשימוע בעל פה

31. בית המשפט הנכבד קמא קיבל כנקודת מוצא, כי "העקרון הבסיסי הוא כי לאסיר, כמו לכל אדם אחר, מגיעה זכות טיעון לפני שמתקבלת החלטה חשובה בעניינו ותינתן לו הזדמנות נאותה להשמיע את דברו." בית המשפט אף קיבל את טענת המבקש, כי בעניין דנן זכות הטיעון נגזרת מזכות היסוד לחירות.

32. אולם, על אף הנחות יסוד אלו – ועל אף שקיבל את טענת המבקש, כי "לא כל אסיר מסוגל ויכול להתבטא בכתב" – בית המשפט אישר את עמדת המשיב, לפיה "שיקולים פרקטיים" ואילוצים לוגיסטיים מצדיקים שלילה גורפת של זכות האסיר להופיע בפני הוועדה ולהשמיע את דברו בעל פה.

33. בית המשפט קבע, כי הבאת האסירים בפני הוועדה תקשה על עבודתה ותביא לעיכובים בקיום דיוניה, וכי אסירים אשר אינם מסוגלים להעלות את טיעוניהם על הכתב יכולים להסתייע ב"גורמים המתאימים בשב"ס אשר יכולים לייעץ לאסיר ולעזור לו בכתיבת טיעוניו לפני הועדה בשפה רהוטה וברורה".

כדברי בית המשפט הנכבד:

"ב"כ העותר מעלה טענה כי היקף חובת השימוע אשר מוטל על האסיר ]כך במקור[ נגזר בין השאר מזכותו לחירות וככל שהזכות שנפגעת היא זכות בעלת חשיבות או משמעות יותר חשובה, היקף השימוע צריך להיות גדול יותר. השאלה הבסיסית אשר עולה לעניין טענה זו: כיצד זכות השימוע של האסיר נפגעת, אם היא באה לידי ביטוי בכתב? אם לא הייתה כלל זכות שימוע, ניתן היה לקבוע כי יש פגיעה מסוימת בזכות, אך הזכות קיימת וממומשת. מלבד שיקולי צדק, שוויון וחירות יש לשקול שיקולים פרקטיים. . . ומכיוון שהמטרה הסופית היא לא לפגוע בזכותו של האסיר – עצם הבאתו לועדות להשמעה היא זו שתפגע בחירותו מכיוון שלא יוכל להשמיע דבריו אלא במועד מאוחר מאד, שיפגע באפשרות להמליץ על חופשה לגביו. לעומת זאת, טעון בכתב לא יפגע בזכות זו ולא יעכב את הליכי הוועדה. ולכן אם מציבים על כפות המאזניים את זכות הטיעון מצד אחד ושיקולים אחרים (כגון: שיקולים פרקטיים) מנגד – האיזון נשמר בעצם האפשרות לזכות טיעון בכתב" (עמ` 2 להחלטה, ההדגשה אינה במקור).

34. פסיקה זו של בית המשפט הנכבד קמא אינה יכולה לעמוד.

35. שגה בית המשפט הנכבד קמא משהניח, כי שלילת זכות האסירים להופיע בפני הוועדה ולהשמיע את דברם בעל פה לא תפגע ממשית בזכות הטיעון המגיעה להם. ההנחה, כי לשם סיוע לאסירים, שאינם יכולים להתבטא בכתב, "קיימים הגורמים המתאימים בשב"ס אשר יכולים לייעץ לאסיר ולעזור לו בכתיבת טיעוניו" אין לה על מה לסמוך.

36. ברמה העובדתית, אין זה מציאותי להניח, כי אסיר המבקש להגיש טיעונים לוועדה, יוכל בהכרח לקבל עזרה או סיוע מאנשי סגל בית הסוהר, העסוקים וטרודים ממילא בעבודתם השוטפת. למיטב ידיעת הח"מ, אין במשיב כל גורם, שתפקידו לסייע לאסירים בניסוח פניות או טיעונים.

37. ברמה הערכית, גם אם ניתן היה לצפות, כי אסיר יקבל סיוע כלשהו בניסוח טענותיו מאנשי סגל בית הסוהר, אין זה ראוי לדרוש ממנו לעשות כן, או להתנות בכך את מימוש זכות הטיעון שלו. הדעת אינה סובלת, כי אסיר המבקש להשמיע את דברו בפני הוועדה, יהיה תלוי ברצונם הטוב של סוהריו, ובנכונותם, זמינותם, ויכולתם לסייע בידו. זאת ועוד, באותם מקרים בהם עמדת האסיר עומדת בניגוד לעמדת סגל בית הסוהר, או כאשר האסיר מבקש להעלות טענות המבקרות את סוהריו, עשוי להתעורר ניגוד עניינים חריף, המאיין אפשרות זו.

38. שגה בית המשפט הנכבד קמא, משהסתמך על בג"צ 2696/97 ריבה נ` שר הבריאות ואח` (לא פורסם), לביסוס קביעתו, כי אין המשיב חייב לאפשר למבקש שימוע בעל פה. באותו פסק דין – המתייחס לעתירתו של אזרח, אשר דרש ממשרד הבריאות להוציא צו כללי ביחס לתרופות מסויימות ולאפשר לו זכות טיעון בנוגע לצו לפני הוצאתו – נאמר, כי "בדרך כלל זכות הטעון מקום שהיא קיימת, אינה מחייבת לאפשר טעון בעל פה אלא היא מחייבת לאפשר טעון בכתב".

39. בית המשפט לא התייחס שם למקרה, בו התקיים הליך מעין שיפוטי, הנוגע לעניינו האישי של אדם והמשליך על זכותו החוקתית לחירות, אלא למקרה בו אדם ביקש להשמיע טענות בקשר לאקט שלטוני בעל תחולה כללית. בית המשפט גם לא נדרש להתמודד שם עם הטענה, כי טיעון בכתב לא יאפשר לעותר הזדמנות הוגנת ואפקטיבית להשמעת דברו.

40. אכן, בנסיבות מסויימות – כאשר הערך המוסף שבטיעון בעל פה אינו משמעותי – עשויה רשות לצאת ידי חובתה על ידי הענקת שימוע בכתב. המבחן הוא מבחן ה"הזדמנות ההוגנת"; רשות רשאית להסתפק בקבלת טיעונים בכתב, אם יהיה בכך בבחינת "הזדמנות הוגנת" להשמעת טענות ותגובות הנפגע העתידי. (הר זהב, 284-285).

41. כמודגש על ידי פרופ` זמיר בספרו, חובת שימוע בעל פה עשויה להתעורר – בין השאר – "כאשר אדם מבקש לטעון דווקא בעל פה, ובנסיבות המקרה יש יסוד לומר כי טעון בכתב לא יהיה מבחינתו בגדר הזדמנות הוגנת להציג את עניינו באופן יעיל" (זמיר, כרך ב`, 820).

42. ההחלטה שלא לאשר יציאתו של אסיר לחופשות היא החלטה קשה ומשמעותית עבורו. היא משליכה באופן ישיר על זכויות יסוד חוקתיות שלו, ובעיקר על זכותו היסודית לחירות. הדעת אינה סובלת, כי החלטה מעין זו תתקבל מבלי שתינתן לאסיר מלוא האפשרות להשמיע את טענותיו בדרך האפקטיבית ביותר.

לאור העובדה, המוסכמת על בית המשפט הנכבד קמא, כי לא כל אסיר מסוגל להתבטא בכתב – ולאור העובדה, כי חלקם אף אינו יודע קרוא וכתוב בשפה העברית – אין לומר כי שימוע בכתב מהווה עבורם "הזדמנות הוגנת" למיצוי זכות הטיעון. בהקשר זה יש לזכור כי אסיר, בניגוד לאזרח מן השורה, מוגבל ביותר ביכולתו להסתייע בסביבתו – או אף בכלים טכניים כגון מחשב – כאשר הוא מתקשה בניסוח טיעוניו בכתב.

43. שגה בית המשפט הנכבד קמא, כאשר העמיד שיקולים "פרקטיים" ואילוצים לוגיסטיים אל מול זכויות היסוד החוקתיות של הפרט לחירות ולהליך הוגן. "נימוקים של יעילות המינהל אין בהם כדי להחליש מחובת ההגינות החלה על רשויות המינהל, והחובה לשמוע את האזרח איננה נדחית מפניהם" (ר` הר זהב, עמ` 283). שיקולים לוגיסטיים, והחשש מפני הכבדה על הרשות, אינם יכולים להצדיק פגיעה בזכות יסוד בכלל, או בזכות השימוע בפרט.

44. בנוסף, שגה בית המשפט הנכבד קמא משהסתמך בהקשר דנן על החלטות בית משפט נכבד זה ברע"ב 10949/02 אלג`רבי נ` ועדת השחרורים (טרם פורסם) ורע"ב 3159/02 פלוני נ` שירות בתי הסוהר (טרם פורסם), הנוגעות להליך בפני "ועדת אלימות במשפחה" – ועדה היושבת במשרד העבודה והרווחה, והמבצעת הערכות מסוכנות לאסירים שנשפטו בגין עבירות אלימות במשפחה.

45. בית המשפט הנכבד קמא ציין, כי "ברע"ב 3159/02 בהמ"ש העליון מעלה טעם נוסף לאי שמיעת האסיר בעל פה – לפני הגשת הטיעון בכתב, האסיר נפגש עם גורמים סוציאליים אשר מביעים את התרשמותם בפני הועדה. ניתן לראות, שוב, כי לדעתו של בהמ"ש העליון זכות הטיעון – אין הכרח כי תהיה בע"פ והיא יכולה להיות בכתב".

46. עיון בפסק הדין ברע"ב 3159/02 – אשר נדון בפני דן יחיד – מעלה, כי אין הוא מתייחס כלל לשאלת זכות הטיעון בכתב, וכי סוגיית היקף השימוע לא עמדה במרכזו. בנסיבות אלו, אין לראות בו משום "הלכה פסוקה", המסדירה באופן כולל את היקף זכות הטיעון המגיעה לאסיר.

47. עיון בפסק הדין ברע"ב 10949/02 – המשתרע על עמוד אחד בלבד – מעלה, כי גם בו אין דיון מעמיק או מקיף בסוגיית היקף זכות הטיעון. פסק הדין מתאר בקצרה את הנוהל, שהוצג על ידי המדינה לעניין ההליך הפני וועדת האלימות, וקובע באופן כללי, כי "נוהל זה נראה בעינינו ראוי." אין מדובר בפסק דין מפורט ומנומק, מהסוג המאפיין "הלכה פסוקה".

48. יתרה מזו, ספק רב אם אף הדברים הקצרים, שנאמרו בהחלטות אלו, הם רלוונטיים לסוגיה, העומדת בפנינו. עמדתנו היא, כי ראוי להכיר בזכות האסיר לטיעון בעל פה אף בפני וועדת אלימות. אולם, לא ניתן להתעלם מההבדלים המשמעותיים הקיימים, בין ההליך בפני וועדת האלימות לבין ההליך בפני וועדת אסירי עולם.

49. וועדת אסירי עולם היא הוועדה המינהלית, הדנה בבקשתו של אסיר עולם לצאת לחופשות. אמנם החלטתה הסופית נותרת בידי השר לביטחון פנים, והמלצות הוועדה אינן מחייבות אותו, אולם עליה לבחון את כלל היבטי הבקשה ולגבש המלצה כוללת בעניין. וועדת האלימות, לעומת זאת, היא וועדה מקצועית, המגבשת אך ורק הערכת מסוכנות. היא אינה מגבשת המלצה כוללת, ואינה מתייחסת להיבטים אחרים, הנוגעים ליציאת האסיר לחופשות – כגון שאלת התנהגותו בכלא, שאלת קיומו של מידע מודיעיני אשר אינו קשור באלימות במשפחה וכיוצא באלה דברים. על רקע זה ניתן להסביר את אמרת בית המשפט הנכבד ברע"ב 10949/02, לפיה "הועדה עצמה…אינה עורכת בדיקות משלה ולכן אין טעם שתראה את האסיר ותתרשם ממנו ישירות, אלא החלטתה מעוגנת כולה בחומר שקיבלה…" על רקע זה אפשר להבין גם את אמרת בית המשפט ברע"ב 3159/02, לפיה "אמנם המבקש לא הופיע בפני הועדה, אך הוא נפגש מספר פעמים עם עובדת סוציאלית, שהביאה את התרשמותה בפני הועדה" (עמ` 3 לפסק הדין). ברע"ב 10949/02, כמו גם ברע"ב 3159/02, בית המשפט התייחס לשאלה, אם חייבת וועדה מקצועית, שכל תפקידה לגבש הערכת מסוכנות במישור המצומצם של אלימות במשפחה, להתרשם מהאסיר באופן בלתי אמצעי. אין בהחלטות אלו כל קביעה, לעניין היקף זכות הטיעון שיש לתת לאסיר בוועדה הדנה בכלל ההיבטים הקשורים בבקשתו לצאת לחופשות.

50. בהקשר זה הודגש על ידי בית המשפט הנכבד קמא, כי "ועדת אלמ"ב הינה ועדה ממליצה, בדומה לועדת אסירי עולם – אין הועדה נמצאת על תקן מחליטה אלא ממליצה וזאת מכיוון שהשר לבט"פ הוא הגורם המוסמך להחליט לעניין חופשות אסירי עולם. ניתן לראות הקבלה לעניין תפקוד שתי הועדות הנ"ל ולכן ניתן להקיש מהחלטת בהמ"ש העליון גם לעניין ועדות אסירי עולם בכל הקשור לזכות טיעון". כפי שכבר הוסבר, היקש זה אינו במקומו. יתרה מזו, העובדה, כי הוועדה היא גוף ממליץ, ולא גוף מחליט, אין בה כשלעצמה כדי להשליך על היקף חובת השימוע בפניה. השר לביטחון פנים מקבל אמנם את ההחלטה הסופית, אולם הוא הטיל על הוועדה לערוך את כלל הבירורים והבדיקות הנדרשים לעניין. השר אינו עורך בדיקות או בירורים משלו, ולא נשמעה הטענה, כי זכות הטיעון של המבקש אמורה להתממש בפני השר דווקא.

51. בנוסף על כל אלה, שגה בית המשפט הנכבד משקבע, כי הכרה בזכות האסיר להשמיע את דברו בפני הוועדה תפגע דווקא בזכותו לחירות, שכן היא תביא לעיכובים בקיום הדיונים. ראשית, לא הונחה כל תשתית עובדתית בפני בית המשפט, ממנה ניתן להסיק כי קיום חובת השימוע בעל פה אכן תביא לעיכובים משמעותיים. שנית, כאמור, אילוצים טכניים ולוגיסטיים אינם יכולים להצדיק פגיעה בזכות יסוד בכלל, או בזכות הטיעון בפרט; אם אכן צפויה ההכרה בזכות הטיעון בעל פה להכביד על עבודת הוועדה, עליה להיערך לכך כנדרש. אין לדרוש מהאסיר לבחור בין הליך מהיר אך בלתי ראוי, בו נשללת ממנו שימוע אפקטיבי והוגן, לבין הליך הוגן המתקיים באיחור רב. שלישית, אם אכן ייווצר מצב, בו יידרש אסיר להמתין פרק זמן ארוך מדי לקיום שימוע בעל פה, יוכל הוא תמיד להחליט לוותר על הזכות ולהגיש טיעונים בכתב, אם הוא מסוגל לכך. שלילת זכות הטיעון בעל פה מכלל האסירים מראש, תוך נטילת הבחירה מידם – וודאי פוגעת קשה יותר בזכויותיהם.

זכות העיון במידע אישי

52. עקרון חופש המידע הוא עקרון בסיסי בשיטתנו המשפטית. הוא מעוגן בהלכה הפסוקה ובחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998. הוא נגזר מזכות הציבור לדעת ומהווה ביטוי לפומביות המינהלית, ה"מאפשרת לציבור, לא רק לתכנן את הליכותיו, אלא גם לפתח דו-שיח עם המינהל, ובכלל זה גם לבקר את מעשיו" (זמיר, כרך ב`, 924).

53. זכותו של אדם לעיין בחומר, המצוי בידי הרשות והנוגע לעניינו האישי, נגזרת הן מעקרון חופש המידע והן מהזכויות החוקתיות לכבוד ולפרטיות.

54. ההכרה בערך האדם, בכבודו ובאוטונומיה שלו מחייבת לבער תופעות של איסוף מידע, גולמי או מעובד, אודות אדם, בלא שתהא לו אפשרות לעיין בו, לבחון את נכונותו ואת שלמותו ולדרוש את תיקונו במקרים המתאימים. זכותו של אדם לקבל מידע הנאסף אודותיו נגזרת "מזכותנו לדעת על עצמנו, המהווה ביטוי לאוטונומיה של הרצון הפרטי של האדם והמבטאת את כבודנו כאדם" (רע"א 1412/94 הסתדרות מדיצינית הדסה נ` עפרה גלעד, פ"ד מט(2) 516, 525).

זכות האסיר לעיין במסמכים המונחים בפני הוועדה ולהגיב לטענות המועלות נגדו

55. כאשר מידע משמש בסיס להחלטות, הנוגעות לעניינו של אדם, זכות העיון נגזרת אף מהזכות להליך הוגן ומחובת השימוע. בעניין דנן, כאשר החלטת הרשות משליכה על זכויות יסוד כגון הזכות לחירות, זכות העיון מהווה גם חלק בלתי נפרד מההגנה החוקתית על זכויות אלו.

56. רשות אינה יוצאת ידי חובתה על ידי מתן שימוע פורמאלי גרידא. עליה לנקוט צעדים קונקרטיים, על מנת להבטיח את אפקטיביות השימוע. כללים לעניין זה נקבעו על ידי בית המשפט.

57. כך, למשל, נקבע, כי רשות מינהלית חייבת לתת הודעה מוקדמת לנוגע בדבר אודות מועד השימוע, כדי שהלה יוכל להכין את טענותיו בעוד מועד (ראו בג"צ 361/76 "המגדר-ברזלית" בע"מ נ` רפאלי, פ"ד לא(3) 281; וראו גם הר-זהב, עמ` 267).

58. באופן דומה נקבעה חובת הרשות להביא לידיעת האזרח, עוד טרם השימוע, את מהות הטענות המועלות נגדו ואת המידע המצוי ברשותה, הנוגע לעניינו. הזכות לקבל מידע מוקדם "יסודה בכללי הצדק הדורשים שלאותו אדם תינתן מלוא האפשרות להוכיח את עמדתו וטענותיו. אדם…זכאי להתעמת עם הטוענים והטיעונים כנגדו, כדי שיוכל להוכיח את עמדתו, ולשם כך חייבים לגלות לו על מה עליו להשיב" (הר-זהב, עמ` 268).

59. כאשר אדם אינו יודע מהן הטענות נגדו, הוא אינו יכול להתייחס אליהן או להראות שהן שגויות. גם אם ניתנת לו הזדמנות פורמאלית להשמיע את דברו (מה שלא נעשה במקרה דנן), הוא יכול אך לגשש באפלה. בנסיבות אלו, השימוע מתרוקן מכל תועלת ממשית, והסכנה להחלטה שגויה גוברת.

60. כפי שהדגיש בית משפט נכבד זה באחת הפרשות, זכות הטיעון:

". . . אין משמעותה אך הליך פורמלי של הזמנה ושמיעה. זכות השמיעה משמעותה הזכות לשמיעה הוגנת. . . זכות זו משמעותה מתן הזדמנות נאותה להגיב על מידע שנתקבל, והעשוי להשפיע על ההחלטה בעניינו של העותר. . .
על-כן, אין מקיימים כהלכתה את זכות השמיעה, אם אין מפנים את תשומת לבו של הפונה למידע, שנתקבל בעניינו, ומאפשרים לו להגיב עליו כראוי." (בג"צ 656/80 אבו רומי נ` שר הבריאות, פ"ד לה(3) 185, 189).

ובהקשר אחר:

"משקיימה הוועדה את חובת השמיעה הראשונית, האם מוטלת עליה חובת השמיעה המשנית, דהיינו, החובה לאפשר למי שמופיע לפניה להגיב על מידע המובא לפני הוועדה ואשר עשוי להשפיע על עמדת הוועדה באשר לאותו אדם. על שאלה אחרונה אני משיב ללא היסוס בחיוב. ההגינות והיושר מחייבים כי, משהופיע פלוני לפני גוף הממליץ בענינו וזה האחרון מבקש לבסס את החלטתו על מידע הקשור לאותו פלוני, תינתן לפלוני ההזדמנות להגיב על המידע ולהציג את עמדתו ביחס אליו" (עניין גינגולד הנ"ל, עמ` 775).

61. בבג"צ 4914/94 פסל בית משפט נכבד זה חוות דעתה של מבקרת המדינה, מהטעם שלא ניתנה לעותר הזדמנות לעיין בחומר הראיות נגדו. בקבעו, כי מסקנות המבקרת בטלות, הבהיר בית המשפט, כי "רק בהצגת המידע הרלוואנטי המלא (בכפוף לסייגים המחייבים את חסיונו), בפני מי שעלול להפגע מן החקירה, באה לידי ביטוי זכותו להציג באופן מושלם את עמדתו כנגד הראיות שנתקבלו, בפני הרשות הציבורית הדנה בעניינו, טרם שזו תכריע את הכף לחובתו. משנמנע מן הנפגע לקבל את כל חומר הראיות, הרי שבכך נפגמה זכותו לטעון, ואין עליו עוד להראות כי במקרה המיוחד גם הביא הדבר לעיוות דין. החשש (גם אם אינו מבוסס) כי נפלה שגגה מלפני הרשות בהחלטתה הפוגעת, מובנה בעצם העובדה כי זכות הטיעון כנגד הראיות שנתקבלו לא עמדה לנפגע במלואה" (בג"צ 4914/94 טרנר נ` מבקרת המדינה, פ"ד מט(3) 771, 790.

באותו עניין הדגיש בית המשפט, כי ככל שמסקנותיה של רשות מינהלית פוגעות בכבודו של אדם – על ידי קביעות שליליות על אופיו או תפקודו -הצורך במתן שימוע אפקטיבי גובר. כאשר זכות יסוד של אדם מונחת על כף המאזניים, קיום שימוע ללא זכות עיון פוגע בעקרון המידתיות:

"הערך המוגן של כבוד האדם, בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, אף הוא מחייב את המסקנה כי גם פגיעה בכבוד האדם לתכלית ראויה, לא ראוי לה שתיעשה קודם שמיצה, מי שכבודו עלול להיפגע, את זכות הטעון, במובן של קבלת חומר הראיות בשלמותו והזדמנות להגיב עליו, זכות שהיא `חגורת ביטחון` כנגד פגיעה `העולה על הנדרש`" (שם).

62. לאחרונה – בבג"צ 7805/00 אלוני נ` מבקרת עירית ירושלים (טרם פורסם) – חזר בית המשפט על ההלכה שנקבעה בעניין טרנר הנ"ל, תוך הדגשת חשיבות זכות העיון כחלק בלתי נפרד מהליך שימוע תקין. באותו עניין בית המשפט הורה על קיום דיון חוזר בפני מבקרת העיריה, לאחר שלא ניתנה לעותרת הזדמנות לעיין בחומרים השונים, אשר היו מונחים בפניה. בית המשפט הבהיר, כי:

"כאשר מדובר בחשש לשמו הטוב של אדם עקב פעולת הביקורת, זכות העיון של המבוקר מחייבת ככלל העברה אליו של כל החומר הרלבנטי לצורך הביקורת, אלא אם כן קימים טעמים בעלי חשיבות מיוחדת הנעוצים בצרכי תפקידה של מערכת הביקורת המצדיקים להימנע מכך. כלל זה מתחייב מהחובה ליתן למבוקר הזדמנות מלאה להשיב על הטענות המועלות נגדו, ויש בכך כדי לנטוע בו ובציבור אמון למערכת הביקורת שתעשה מלאכתה בלא דעה קדומה, ובלא משוא פנים. הדבר חיוני גם לצורך הבטחת רמתו ואיכותו של הליך הביקורת, בהניחו בפני המבקר את מלוא הנתונים וכל זוויות הראייה של הנושא הנבדק הן מכיוונם של המלינים והן מכיוונו של המבוקר. רק סיבות מיוחדות שהן חיוניות להליך הביקורת עשויות להצדיק סיוגו וסיווגו של החומר המועבר כאמור" (פיסקה 19 לפסק הדין).

63. כפי שהודגש לעיל, מסקנות וועדת אסירי עולם משליכות גם משליכות על זכויות יסוד חוקתיות של האסיר. הן משפיעות על זכותו החוקתית לחירות ומתבססות על קביעות, העלולות לפגוע קשות בכבודו. בנסיבות אלו, אי מתן זכות עיון – כחלק אינטגרלי מהליך שימוע מסודר – פוגע בזכויות החוקתיות של האסיר במידה העולה על הנדרש.

החלטת בית המשפט הנכבד קמא – זכות העיון במסגרת השימוע

64. בעתירתו טען המבקש, כי יש ליצור, במסגרת השימוע בפני הוועדה, מנגנון שיאפשר לאסיר לעיין במסמכים ובחומרים, שהונחו בפני הוועדה, עוד טרם השמעת טענותיו. אף אם, במקרים חריגים, רשאית הוועדה להסתמך על חומר חסוי – ועל כך בהמשך – חסיון זה צריך להיות בגדר חריג. יש להבהיר לכל אסיר – מבעוד מועד – את זכותו לעיין בחוות הדעת ובמסמכים השונים, ולאפשר לו לקיים את זכות העיון כחלק בלתי נפרד מהליך השימוע.

65. בעניין זה קבע בית המשפט הנכבד קמא, כי "ב"כ העותר העלתה טענה כי חייב להיות מנגנון אשר יאפשר לאסיר לעיין בחומר בכפוף לחריגים (חיסיון) לפני קיום השימוע. טענה זו יכולה להישקל בפני גורמי שב"ס – האם ניתן במסגרת ועדות אסירי עולם לאפשר לאסיר לעיין בחומר הועדה, חומר אשר ניתן לחשיפה והוא אינו חסוי וזאת על מנת שהאסיר יוכל להכין עצמו טוב יותר לקראת הטענה ובכך להעלות את טיעוניו בכתב בהתייחס לטיעונים אשר מועלים בועדה. זוהי בגדר המלצה של ביהמ"ש לשב"ס לשקול מנגנון של גילוי חומר שאינו חסוי – ולא בגדר צו הניתן במסגרת עתירה זו" (עמ` 4 להחלטה).

66. כמפורט לעיל, שלילת זכות העיון פוגעת קשות בזכות הטיעון, והופכת את השימוע לבלתי אפקטיבי. שגה בית המשפט הנכבד קמא כאשר נמנע מלחייב את המשיב, כחלק מחובת השימוע המוטלת עליו, ליצור מנגנון, אשר יאפשר לאסירים לעיין בחומרים ובמסמכים השונים, עוד טרם הדיון בוועדה.

סמכות הוועדה להסתמך על חומר חסוי

67. בעתירתו טען המבקש, כי ראוי שסמכות הוועדה להסתמך על חומר חסוי יוסדר על ידי המחוקק, בהסדר הדומה לזה הקבוע בחוק שחרור על תנאי ממאסר, התשס"א-2001. על פי חוק זה, וועדת השחרורים חייבת לשקול כל מסמך ופרט מידע לגופו, ולקיים חסיון רק אם שוכנעה, כי "העניין שיש באי גילויו של מידע חסוי שהוצג לפניה…עדיף מהצורך לגלותו לשם עשיית צדק" (ראו סעיף 17(ד) לחוק). עליה להודיע על כך לאסיר ולהעביר אליו "פרטים או תמצית של המידע החסוי, ככל שניתן לעשות כן בלי לפגוע בביטחון המדינה או בעניין הציבורי האחר" (סעיף 17(ו)). כמו כן, על הוועדה למסור לאסיר את נימוקי החלטתה. בהעדר הסמכה מפורשת בחוק, הביע המבקש ספק, אם לוועדת אסירי עולם מוקנית סמכות טבועה להגביל את זכות העיון שלו או להסתמך על חומר, אשר אינו גלוי בפניו. אולם על כל פנים, טען המבקש, אף אם סמכות זו קיימת, עליה להיות בגדר חריג, ולא בגדר כלל.

68. שגה בית המשפט הנכבד קמא משקיבל את עמדת המשיב, לפיה מוסמכת הוועדה להטיל חסיון גורף ובלתי מבוקר על כלל המסמכים ופרטי המידע, המונחים בפניה, ועל נימוקי החלטתה. בהקשר זה הפנה בית המשפט הנכבד לסעיפי חוק שונים, אשר לטענת המשיב פוטרים את הוועדה מכל חובת גילוי. כאמור בהחלטת בית המשפט הנכבד:

"הסעיפים בחוק חופש המידע המתייחסים לניהול תקין של רשות אינם באים להסתיר מידע מעיני האסיר, אלא באים לשמור על מידע מודיעיני חסוי אשר עולה בוועדה. בא כוח שב"ס העלתה דוגמאות לעניין החיסיון, לדוגמא שיקולים אשר קשורים בחיסיון לפי חוק עובדים סוציאליים, חסיון של גורמי מודיעין שונים ועוד." (עמ` 3 להחלטה).

69. עיון בחוק העובדים הסוציאליים, התשנ"ו-1996, לדוגמא, מעלה, כי הוא קובע את העקרון הבסיסי, שאדם זכאי לעיין במידע הסוציאלי הנוגע לעניינו. החוק קובע רשימה מצומצמת ביותר של חריגים לעקרון זה: מידע הנוגע לעניינו של אדם אחר; רישומים אישיים של העובד הסוציאלי; ומידע לגביו אישר הממונה על העובד הסוציאלי, כי גילויו יביא לפגיעה חמורה במבקש המידע או באדם אחר (סעיף 7 לחוק). החוק אף קובע הליך ערר למקרים החריגים, בהם נמנעת זכות העיון.

ספק רב אם הוראות החסיון, הקבועות בחוק העובדים הסוציאליים, יכולות לגבור על זכות האסיר לעיין במסמכים, המוגשים בהליך מנהלי או מעין שיפוטי, והנוגעים לעניינו האישי. כפי שחוות דעת סוציאליות, המוגשות לוועדות השחרורים, נהנות מחסיון רק אם הוועדה מחליטה, כי הצורך בשמירת החסיון עולה על הצורך בגילוי לשם עשיית צדק, כך אין מקום להכיר בחסיון אוטומטי בוועדת אסירי עולם. אולם בכל מקרה, דווקא הפניה אל חוק העובדים הסוציאליים היא המלמדת אותנו, כי זכות העיון היא הכלל, וכי החסיון שמור למקרים חריגים ומוגדרים. אין כל בסיס לטענה, כי חוק העובדים הסוציאליים מהווה מקור סמכות להטלת חסיון גורף על מסמכי הוועדה.

70. בנוסף, שגה בית המשפט הנכבד משקבע, כי אין למבקש כל זכות לעיין בחוות הדעת השונות, המוגשות לוועדה, שכן "מדובר בתכתובת והתייעצות פנימית בין גורמי הרשות אשר אין חובה למוסרן והן כלולות, בין השאר, בנימוקי החיסיון" (עמ` 3 להחלטה). בכך קיבל בית המשפט את עמדת המשיב, לפיה חוות הדעת השונות, המוגשות לוועדה, חוסות כולן, באופן גורף, תחת החריג לחוק חופש המידע המצוי בסעיף 9(ב)(4) לחוק, והפוטר את הרשות מהחובה לגלות "מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה שניתנו לצורך קבלת החלטה…"

סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע בא להגן על יכולת הרשות לקיים התייעצויות ובדיקות פנימיות, כחלק מתהליך גיבוש מדיניותה. הסעיף לא נועד לחול על מסמכים וחוות דעת, הנוגעות לעניינו האישי של אדם, והמוגשות לוועדה, המקבלת החלטה, במסגרת הליך מעין-שיפוטי, המשליכה על זכויותיו האינדיווידואליות. הסעיף לא נועד לשנות מהדין הקיים, המפורט לעיל, לפיו זכות השימוע עצמה כוללת בתוכה הזכות לעיין במסמכים ובפרטי המידע, המונחים בפני הרשות, והנוגעים לעניין. פרשנות בית המשפט הנכבד קמא לסעיף זה תרוקן מכל תוכן את זכות השימוע, ותעניק לרשות סמכות בלתי מוגבלת להסתמך על חומר סודי בהליכים מינהליים – ואף מעין שיפוטיים – בהם מתקבלות החלטות הנוגעות לזכויותיו של אדם.

החובה להמציא נימוקים מפורטים במקרה של החלטה שלילית

71. שגה בית המשפט הנכבד קמא, משאישר את הנוהל החדש של המשיב, המסדיר מתן נימוקים לאסיר בסיום ההליך בפני הוועדה.

72. על פי הנוהל, בעוד פרוטוקול הוועדה נותר חסוי, האסיר זכאי לקבל העתק מ"סיכום הדיון". אין בנוהל כל קריטריונים לעניין היקף המידע, שיש לכלול ב"סיכום", או לעניין סוג המידע, שניתן לשמור כחסוי. הנוהל מותיר בידי הוועדה שיקול דעת בלתי מוגבל ובלתי תחום, לשמור את נימוקיה בסוד. על אף שהנוהל אומר, כי ניתן להעביר לאסיר, לבקשתו, העתק מה"סיכום", אין הוא מחייב את אנשי הסגל בשב"ס להודיע לאסיר, על זכותו לבקש זאת.

73. בשולי הדברים יובהר, כי ככל הידוע למבקש, גם נוהל בלתי מספק זה אינו מיושם בפועל. כשבועיים לאחר הדיון האחרון בוועדה בעניינו, אשר התקיים בתאריך 26.11.03, נפגש המבקש עם מפקד אגפו ועם העובד הסוציאלי בכלא, אשר בדקו במחשב ומסרו לו בעל פה, כי המלצת הוועדה שלילית. כבעבר, הנימוקים שניתנו לו היו לאקוניים ביותר: נאמר לו רק, כי ההמלצה התבססה על האבחון הפסיכולוגי, וכי על אף שדיווח העובד הסוציאלי על שיפור במצבו של המבקש, סבורה הוועדה, כי יש להמתין פרק זמן נוסף לפני אישור יציאתו. על אף הקביעה בנוהל החדש, כי לבקשתו של האסיר ניתן למסור לו העתק "סיכום דיון הועדה", בקשת המבקש ממפקד האגף והעובד הסוציאלי, לקבל לידו תשובה בכתב נענתה בשלילה. כעבור מספר שבועות קיבל המבקש תשובה בלתי מנומקת מטעם השר לביטחון פנים, לפיה לא אושרה בקשתו לצאת לחופשות.

74. חובת ההנמקה, המעוגנת הן בחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958 והן בפסיקה, היא אחת החובות הבסיסיות ביותר במשטר דמוקרטי, ואחת הסממנים המובהקים של מינהל תקין:

"]חובת ההנמקה[ מובילה לביקורת עצמית של המחליט. . . מקטינה את החשש מפני החלטות שרירותיות או שגויות. . . ללא הנמקה יקשה על האדם הנפגע מהחלטה מינהלית לשקול אם ההחלטה עומדת במבחן הדין. . . ההנמקה. . . תורמת למערכת היחסים הראויה שבין הרשות המינהלית לבין האזרח במדינה דמוקרטית, שכן יש בה כדי להקהות את התחושה של שרירות שלטונית. מתן נימוקים להחלטות הוא ביטוי בולט של פתיחות, והפתיחות היא אחד מעמודי התווך של מינהל תקין. . . (זמיר, כרך ב`, עמ` 897-898).

75. ללא הנמקה מפורטת אין אדם יכול להעריך את נכונות ההחלטה המתקבלת בעניינו, ואין הוא יכול לבקרה. חוסר הנמקה גם משמש מחסום בלתי ראוי מפני ביקורת שיפוטית יעילה, שכן גם בית המשפט מתקשה להתמודד עם החלטות, אשר אינן מוסברות.

76. חובת הרשות לנמק את החלטותיה – ולחשוף את נימוקיה בפני הנוגע בדבר – מחייבת אותה להתבסס על חשיבה צלולה ולפעול בזהירות הראויה. היא משמשת ערובה חשובה כנגד החלטות שרירותיות או רשלניות. כפי שהדגיש הנשיא ברק בהקשר של חובת ההנמקה השיפוטית:

"חובת ההנמקה חשובה היא במיוחד. כל מי שהתנסה בכתיבה יודע זאת. דבר אחד הוא רעיון המשתלט על המחשבה. דבר אחר הוא העברתו של הרעיון בכור ההיתוך של ההתמודדות האינטלקטואלית המבקשת לתמוך בו, תוך מודעות לתוצאותיו. רבים הם הרעיונות אשר הצורך לנמקם הביא לחדלונם, שכן היה בהם אך הדר חיצוני שלא ניתן היה לבססו. חובת ההנמקה היא מה