בג"ץ 9404/02
בבית המשפט העליון
בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
העותרים:
1. ק` ל`, תעודת תושב —–
2. א` ל`, תעודת תושב —–
(קטין, על ידי אפוטרופוסיו הטבעיים העותרים 3 ו-4)
3. נ` ל`, מס` ת"ז ——
4. א` ל`, מס` ת"ז ——
5. האגודה לזכויות האזרח בישראל
כולם ע"י ב"כ עוה"ד אבנר פינצ`וק ו/או דן יקיר ו/או רחל בנזימן ו/או הדס תגרי ו/או עאוני בנא ו/או נטע עמר ו/או מיכל פינצ`וק ו/או מנאל חזאן ו/או לילה מרגלית ו/או באנה שגרי-בדארנה ו/או שרון אברהם-ויס
מהאגודה לזכויות האזרח בישראל
שמענם למסירת כתבי בית דין
רח` נחלת בנימין 75, תל-אביב 65154
טל` 5608185 – 03; פקס: 5608165 -03
נ ג ד
המשיב:
שר הפנים
משרד הפנים, רח` קפלן 2, ירושלים
מוגשת בזאת עתירה למתן צו על תנאי המופנה למשיב ומורה לו לבוא וליתן טעם:
1. מדוע לא תינתן לעותרים 1 ו- 2, צאצאים לאזרחים ישראלים, אשר מרכז חייהם בישראל, אזרחות ישראלית לאלתר, ומדוע לא יוותר המשיב על הדרישה להמציא אישור ויתור על אזרחותה הקודמת של העותרת 1, וזאת בשעה שאין בידה להמציא אישור שכזה, ולחלופין יסתפק בהצהרתה על ויתור על אזרחותה הקודמת ועל נסיונה לוותר על אזרחותה הזרה;
2. מדוע לא ייקבע נוהל כללי המאפשר את התאזרחותו בישראל של כל מי שמבקש להתאזרח ואשר אין באפשרותו להמציא אישור אודות ויתור על אזרחותו הקודמת, גם ללא האישור האמור.
עניינה של עתירה זו בבעיה המשותפת לרבים המצויים בעיצומו של הליך התאזרחות בישראל. הליך ההתאזרחות הוא הליך ארוך, אשר במסגרתו רשאי המשיב – אך לא חייב – לדרוש מן המתאזרח לוותר על אזרחותו הקודמת. המשיב מפרש את סמכותו זו פרשנות רחבה ואינו מסתפק בויתור מצד המבקש להתאזרח, אלא גם דורש שמדינת אזרחותו הקודמת תוותר על אזרחותו ותבטלה. במקרים רבים, מטעמים הנוגעים במדינתו הקודמת של המבקש להתאזרח, אין באפשרותו להמציא אישור אודות ויתור על אזרחותו הקודמת. כאשר מצהיר המבקש בפני פקידי המשיב שאין לו כל אפשרות להמציא אישור כאמור, מודיעים לו הפקידים כי לא יוכל לסיים את הליך התאזרחותו. כך, למשל, מובא בעתירה זו עניינה של בת לאזרחים ישראלים, אשר אינה מצליחה להשלים את התאזרחותה בישראל. הוריה של המבקשת הינם אזרחים ישראלים מכוח שבות. ילדיהם אשר הגיעו עימם כקטינים, אך אינם זכאים לאזרחות מכוח שבות, מבקשים להיות אזרחים ישראלים. המשיב מעכב את קבלת האזרחות הישראלית של הצאצאים, בין היתר, משום שאין ביכולתה של הבת המבקשת להמציא אישור מאת הנציגות הזרה של מדינת הולדתה אודות ויתור על אזרחותה הקודמת. שלטונות המדינה הזרה אינם פועלים לתת אישור שכזה, והמבקשים אינם יכולים להשלים את הליך קבלת אזרחותם, וזאת על אף שבני המשפחה חיים בישראל שנים רבות, וקבעו בה את ביתם ומרכז חייהם.
כבר בפתח הדברים ראוי לציין, כי אין זו הפעם הראשונה שבית משפט נכבד זה נדרש לדון בסירובו של המשיב לפטור מתאזרח מ"ויתור על אזרחותו הקודמת", שעה שמדינת האזרחות הקודמת מסרבת לאשר כי אזרחותו אכן פקעה. כך למשל אולצו בעבר מתאזרחים, שנבצר מהם להיפטר מאזרחותם הירדנית בנסיבות דומות לאלו דכאן, לפנות אל בית משפט נכבד זה. רק משהוגשו העתירות הועיל המשיב לעשות שימוש בסמכותו, לפטור אותם מהמצאת אישור בדבר ויתור על אזרחות, ולייתר בכך את העתירה.
גם במקרה דנן, מתנה המשיב, הלכה למעשה, את הפעלת את שיקול דעתו בהגשת עתירה לבית משפט נכבד זה, ומכביד שלא לצורך על העותרים ועל בית המשפט הנכבד.
בית המשפט הנכבד מתבקש לקבוע מועד לדיון מוקדם בעתירה זו, מן הטעמים שיפורטו להלן.
העותרים 1 ו- 2, ילדיהם של אזרחים ישראלים, אשר הגיעו לישראל עם הוריהם כקטינים לפני שנים רבות, אינם מצליחים להשלים את הליך קבלת אזרחותם בישראל. סיום ההליך נמנע בשל הקושי של העותרת 1 להשיג אישור מנציגות ארץ מוצאה אודות ויתור על אזרחותה הקודמת. העותרים 1 ו- 2, אשר התערו היטב בחברה הישראלית, וקבעו בה יחד עם בני משפחותם את ביתם, אינם נהנים ממעמד של אזרחים בישראל ומזכויות המוקנות לאזרחים;
העותרת 1, בגירה המשרתת בצה"ל, אינה זכאית להצביע בבחירות; העותרים 1 ו- 2 אינם זכאים לדרכון ישראלי. העותרים אשר קשרו עם בני משפחתם את חייהם בחיי המדינה, אינם יכולים לקבל אזרחות ישראלית, וכל זאת רק משום שאין בידם להמציא אישור אודות ביטול אזרחותם הקודמת, עליה ויתרו למעשה זה מכבר.
אשר על כן, ומתוך התחשבות במצוקתם של העותרים ושל בני משפחותם, מתבקש בית המשפט לקבוע מועד לדיון מוקדם בעתירה זו.
העותרים
1. העותרים 1-2, תושבי קבע בישראל, הם ילדיהם של העותרים 3 ו- 4. העותרת 1 בגירה והעותר 2 קטין.
2. העותרים 3 ו- 4 הם אזרחים ישראלים מכוח שבות.
3. העותרת 5, האגודה לזכויות האזרח בישראל, היא עמותה שמטרתה הגנה על זכויות האדם בישראל ובשטחים הנתונים בשליטתה. בין היתר עוסקת העותרת 5 בהגנה על הזכות לאזרחות ועל הזכות לחיי משפחה.
משפחת ל`
4. משפחת ל` הגיעה לישראל בשנת 1995 מאוקראינה. אם המשפחה, העותרת 3, היא נכדה לסב יהודי, ולפיכך קיבלו היא ובן-זוגה אזרחות ישראלית מיד עם הגיעם לישראל מכוח חוק השבות. במסגרת העליה הגיעה לישראל המשפחה המורחבת; גם אימה של העותרת 3 עלתה לישראל, וכך גם אחיה ושתי אחיותיה של אימה על משפחותיהן. פרט למשפחתו של העותר 4, לא נותרו קרובי משפחה באוקראינה.
5. בעת הגעת המשפחה לישראל היו ילדיהם קטינים; העותרת 1 היתה בת שתים-עשרה (ילידת 24.8.1983) והעותר 2 היה בן שנתיים (יליד 17.5.1993).
6. לבני המשפחה לא נמסר עם עלייתם שילדיהם אינם זכאים לאזרחות ישראלית.
7. בקיץ 2000 תכננה המשפחה חופשה משפחתית בטורקיה. בני המשפחה פנו ללשכה למינהל אוכלוסין בפתח-תקוה כדי לבקש דרכונים עבור הילדים. בלשכה ניתנו לילדים תעודות מעבר. ההורים הניחו שמדובר בנוהל מקובל, ושאין מנפיקים דרכונים לקטינים. כאשר הגיעה המשפחה לנתב"ג התברר שלא יוכלו לצאת מהארץ עם הילדים מאחר שטורקיה, המדינה אליה ביקשו לנסוע, אינה מכבדת תעודות מעבר; מי שאינו מחזיק דרכון אלא תעודת מעבר, התברר להם בדיעבד מפי השגרירות הטורקית, נדרש לאשרה מיוחדת. בני המשפחה לא עלו למטוס, ושבו על עקבותיהם. או אז התברר להם שהילדים אינם אזרחי ישראל.
8. מיד לאחר מכן, בקיץ 2000, פנו העותרות 3 ו- 1 ללשכה למינהל האוכלוסין בפתח-תקוה כדי להסדיר את מעמדם של העותרים 1 ו- 2 בישראל. לאם נמסר מפי הפקידה אתי, סגנית מנהל הלשכה, שנושא התאזרחותם של בני דור רביעי ליהודים נמצא בדיון במשרד הפנים. עוד נאמר כי עם הגיעה של הבת לגיל שמונה-עשרה תקבל אזרחות ללא כל קושי ובמיוחד אם תשרת בצה"ל. באשר לבן, נטען, אין מה לעשות בשלב זה. בני המשפחה נתבקשו להמתין מספר חודשים.
9. בהמשך השנה פנתה העותרת 3 שוב ללשכה למינהל אוכלוסין בפתח-תקוה, לפקידה אתי, אשר הודיעה לה כי אין מה לעשות עד שהילדים יגיעו לגיל 18.
10. עם הגיעה לגיל 18, בחודש אוגוסט 2001, פנתה העותרת 1 ללשכה למינהל אוכלוסין בפתח-תקוה והגישה בקשה לקבלת אזרחות ישראלית.
11. העותרת 3 שבה ופנתה ללשכה למינהל אוכלוסין פעמים מספר וביקשה להגיש בקשה להענקת אזרחות ישראלית עבור בנה. פקידי הלשכה סרבו לקבל את הבקשה. רק בחודש נובמבר 2001, לאחר שהאם שבה והתעקשה, הוגשה בקשה עבור הבן, העותר 2.
12. ביום 2.12.2001 פנתה הלשכה למינהל אוכלוסין לעותרת 1 ודרשה ממנה לוותר על אזרחותה האוקראינית לצורך קבלת אזרחות ישראלית.
13. בתאריך 18.12.2001 פנתה העותרת 1 לשגרירות אוקראינה בישראל בבקשה לוותר על אזרחותה האוקראינית. בשגרירות האוקראינית סרבו לקבלה מאחר שאין לה דרכון אוקראיני. רק לאחר שהתעקשה, התקבלה בשגרירות, נדרשה לשלם "אגרה" עבור ההליך (סך 1,200 ש"ח), ונמסר לה כי על פי הנהוג באוקראינה רק הנשיא יוכל לאשר את הויתור על אזרחותה, ולכן ההליך ימשך מספר שנים.
העתק אישור השגרירות האוקראינית בדבר הגשת בקשה לויתור על אזרחות ע"ש העותרת 1 מצ"ב ומסומן ע/1.
14. לנוכח זאת, פנתה העותרת 1 למשרד הפנים בכתב, ביום 28.12.2001, והודיעה שאין באפשרותה להמציא אישור על ויתור על אזרחותה הקודמת. בתגובה השיב משרד הפנים ביום 13.3.2002, כי מבירור עם משרד החוץ עולה, שניתן לקבל אישורים על ויתור על אזרחות זרה משגרירות אוקראינה, וכי על מנת שמשרד הפנים יוכל להמשיך ולטפל בבקשה עליה להמציא את האישור.
העתק מכתבה של העותרת 1 מיום 28.1.2002 והעתק תשובת הלשכה למינהל אוכלוסין מיום 13.3.2002 מצ"ב ומסומנים בהתאמה ע/2 ו-ע/3.
15. בד בבד התקבל ממשרד הפנים מכתב בעניינו של העותר 2, בו נמסר כי בקשתו להענקת אזרחות נמצאת עדיין בטיפול, ועם קבלת החלטה סופית תימסר לו תשובה. עד מועד הגשת עתירה זו לא התקבלה כל תשובה.
העתק המכתב מיום 13/3/02 בעניינו של העותר 2 מצ"ב ומסומן ע/4.
16. העותרת 1 התחנכה בחטיבת הביניים — בפתח-תקוה. בתיכון למדה במגמה פסיכולוגית-סוציולוגית בבית הספר התיכון — בפתח-תקוה. העותרת 1 סיימה את לימודיה התיכוניים בהצטיינות ובידיה תעודת בגרות. לעותרת 1 רק חברים ישראלים, ומאז הגיעה לישראל לא יצאה את הארץ. כיום העותרת 1 היא חיילת בצבא הגנה לישראל. על אף החלטת רשויות הצבא לשבצה עם גיוסה כפקידה, עמדה העותרת 1 על דעתה כי היא מעוניינת לתרום במסגרת שירותה הצבאי יותר, התאמצה ועברה קורס וטירונות נוספים, והיא משרתת כיום כשוטרת צבאית ביחידת התנועה המרכזית של צה"ל.
17. העותר 2 הוא תלמיד בית ספר היסודי — בפתח-תקוה. כיום הוא לומד בכיתה ד`. כאמור, העותר 2 הגיע לישראל והוא בן שנתיים. הוא כמעט אינו דובר רוסית, אינו קורא רוסית ואינו כותב רוסית. הוא תלמיד מצטיין ומשתתף בכל הפעילויות הנערכות בבית הספר.
פעילות העותרת 5 בעניינה של משפחת ל`
18. בתאריך 28.1.2002 פנתה נציגת העותרת 5 לגב` בתיה כרמון, הממונה על אשרות וזרים במינהל האוכלוסין במשרד הפנים, בעניינם של העותרים 1 ו- 2, והבהירה כי על פי פסיקת בג"צ אין להיתלות בסירוב השגרירות הזרה לתת אישור כדי להפסיק את הליך האזרחות. הפנייה לא נענתה.
העתק מכתב נציגת העותרת 5 מיום 28/1/02 מצ"ב ומסומן ע/5.
19. בתאריך 13.5.2002 פנתה עו"ד מיכל פינצ`וק מן העותרת 5 לגב` אסנת מנדל, מנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה וגוללה את עניינה של משפחת ל` ושל משפחה נוספת. עו"ד פינצ`וק ביקשה מגב` מנדל להורות למשרד הפנים לזרז את הטיפול בבקשותיהם של העותרים 1 ו- 2, להסתמך על הצהרותיה של העותרת 1 בדבר נכונותה לוותר על אזרחותה האוקראינית ועל הפעולות שעשתה לשם כך, ולסיים את הליך קבלת אזרחותם של הילדים בישראל. יצויין, כי המכתב נשלח, כאמור, גם בשם בני משפחה נוספת, שעניינם זהה, ואשר אינם עותרים בעתירה זו. משלא נענתה, שבה עו"ד פינצ`וק ופנתה לגב` מנדל במכתב תזכורת ביום 3.7.2002.
העתק המכתב ומכתב התזכורת מצ"ב ומסומנים בהתאמה ע/6 ו-ע/7.
20. ביום 15.7.2.2002 השיבה גב` מנדל לעו"ד פינצ`וק על דרך של הפניית מכתבה ליועצת המשפטית של משרד הפנים. גב` מנדל ביקשה את טיפול היועצת המשפטית ותשובתה ישירות לעו"ד פינצ`וק. היועצת המשפטית של משרד הפנים לא השיבה על הפנייה עד עצם היום הזה.
העתק תשובתה של גב` מנדל מצ"ב ומסומן ע/8.
המסגרת הנורמטיבית למעמדם של העותרים בישראל
א. מעמדם של העותרים בישראל
21. בראשית הדברים יובהר, כי עתירה זו אינה עוסקת בחוק השבות, התש"י-1950 (להלן – חוק השבות) ובהסדרים שהונהגו על פיו. עניינה של עתירה זו הוא אך בקשיים הבירוקרטיים המוערמים בדרכם של המבקשים להתאזרח בישראל על פי הוראות חוק האזרחות, התשי"ב-1952 (להלן – חוק האזרחות). קשיים אלה פוגעים פגיעה אנושה בזכויות היסוד לאזרחות ולחיי משפחה, ונתקלים בהם גם מי שהליך התאזרחותם אינו נוגע כלל בענייני שבות. עם זאת, על מנת להבהיר את עניינם של העותרים תתואר להלן בקצירת האומר המסגרת הנורמטיבית למעמדם של העותרים בישראל.
22. העותרים 3 ו- 4, נכדה ליהודי ובן זוגה, עלו לארץ והם אזרחי ישראל. ילדיהם, העותרים 1 ו- 2 שהגיעו עימם ארצה כקטינים, אינם אזרחי ישראל, אלא תושבים. מצב זה הוא תוצאה של המסגרת המשפטית הבאה:
22.1. סעיף 4א לחוק השבות קובע כי הזכות לעלות ארצה והזכות לאזרחות מוקנות גם לבנו של יהודי ולנכדו – ולבני זוגם. סעיף 2 לחוק האזרחות מקנה אזרחות לכל עולה לפי חוק השבות.
22.2. העותרים 3 ו- 4 קנו את אזרחותם בישראל על פי סעיף 2 לחוק האזרחות מכוח סעיף 4א לחוק השבות, שכן העותרת 3 היא נכדה ליהודי והעותר 4 הוא בן זוגה.
22.3. על ילדיהם, העותרים 1 ו- 2, לא חל סעיף 4א שבחוק השבות. משכך, לא זכו עם הגעתם לישראל כקטינים לאזרחות ישראלית מכוח שבות.
22.4. העותרים 1 ו- 2 אף לא זכו באזרחות מכוח סעיף 8 לחוק האזרחות, הקובע כי התאזרחותו של אדם מקנה אזרחות לילדו הקטין שביום ההתאזרחות היה תושב ישראל, שכן כאמור, הוריהם לא רכשו אזרחות מכוח התאזרחות אלא מכוח שבות.
22.5. מכוח סמכותו של המשיב על פי סעיף 2 לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 קיבלו העותרים 1 ו- 2 אשרות לישיבה בישראל.
23. המשיב מודע לקושי המיוחד שנוצר ממצב משפטי זה והוא הנהיג נוהל להענקת אזרחות ישראלית לילדיהם של אזרחים מכוח שבות אשר הם עצמם אינם זכאי שבות. נוהל זה, בדומה לנהלים אחרים, לא פורסם מעולם, אך ניתן לו פומבי על ידי עו"ד דניאל סלומון מן הלשכה המשפטית של המשיב ביום 3.4.2001 בישיבת הועדה לקידום מעמד הילד בכנסת. וזהו הנוהל:
נינים של יהודים, המגיעים לישראל כקטינים עם הורים זכאי שבות, מתחילים בהליך התאזרחות מדורג. במסגרת ההליך המדורג מקבלים הילדים הנינים תושבות ארעית מסוג א/5 למשך ארבע שנים.
אם בסיומן של ארבע השנים הם עודם קטינים מוגשת בשמם בקשה שתוענק להם אזרחות מכוח סעיף 9(א) לחוק האזרחות.
אם בתום ארבע השנים הם בגירים – הם רשאים לבקש להתאזרח בעצמם, היינו לקבל אזרחות מכוח סעיף 5 לחוק.
העתקי העמודים הרלוונטים מפרוטוקול הדיון מיום 3.4.2001 מצ"ב ומסומנים ע/9.
24. ודוק, המשיב מוסמך היה גם להקנות לעותרים 1 ו- 2 אזרחות גם בלא המתנה של מספר שנים וזאת מכוח הענקה על פי סעיף 9(א)(1) לחוק האזרחות (הענקת אזרחות ל"קטין תושב ישראל על פי בקשת הוריו") ולמנוע בכך את המצב הבלתי נסבל, שבו ראשי משפחה, שהשתקעה בישראל, הם אזרחים ישראליים ואילו ילדיהם הקטינים אינה נהנים ממעמד זה. אלא שהמשיב מבכר להעביר את הקטינים מסלול התאזרחות בן 4 שנים ולעמוד על כל קוצו של יוד באופן המקשה את סיום הליך ההתאזרחות, ובכלל זה דרישה לאישור שהמצאתו תלויה ברצונו הטוב של צד שלישי.
25. יתר על כן, אפילו לפי מדיניות המשיב, השלימו העותרים 1 ו- 2 את תקופת ההמתנה בת ארבע השנים עוד בהיותם קטינים ועל כן היו זכאים לקבל אזרחות מכוח הענקה בלא לעמוד בכל התנאים הנדרשים ממי שמבקש אזרחות מכוח התאזרחות. העותרת 1 היא כיום בגירה. על אף שעל פי מדיניותו של המשיב היתה אמורה לזכות באזרחות מכוח הענקה עוד בהיותה קטינה, היינו, לאחר ארבע שנות תושבות בארץ, לא הוענקה לה אזרחות. לפיכך היא מתאזרחת כיום בכוחות עצמה. העותר 2 עודנו קטין, ועל פי מדיניותו של המשיב, אמור היה לסיים את ההליך המדורג לפני 3 שנים, ולרכוש אזרחות ישראלית מכוח הענקה. חרף זאת, העותר 2 עודנו ממתין שהמשיב יסיים את הטיפול בבקשתו לקבלת אזרחות.
ב. התאזרחות בגירים
26. חוק האזרחות קובע תנאים להקניית אזרחות מכוח התאזרחות. יחד עם זאת, בהיותו מודע למורכבות ולקשיים שעשויים להתעורר בהקשר זה (כמו למשל הקושי העומד בפני העותרים דנן), הקנה המחוקק למשיב שיקול דעת רחב לפטור את מי שמבקש להתאזרח מתנאי או מתנאים מסויימים.
27. התנאים להתאזרחותו בישראל של בגיר קבועים בסעיף 5(א) לחוק האזרחות. הסעיף קובע כי בגיר שאינו אזרח ישראלי יכול לקבל אזרחות ישראלית על ידי התאזרחות אם נתקיימו בו תנאים אלה:
(1) נמצא בישראל;
(2) היה בישראל שלוש שנים מתוך תקופת חמש שנים שקדמה ליום הגשת בקשתו;
(3) זכאי לשבת בישראל ישיבת-קבע;
(4) השתקע בישראל או שיש בדעתו להשתקע בה;
(5) יודע ידיעת-מה את השפה העברית;
(6) ויתר על אזרחותו הקודמת או הוכיח שיחדל מהיות אזרח-חוץ לכשיהיה לאזרח ישראלי.
28. סעיף 6 לחוק האזרחות קובע פטורים מן התנאים שבסעיף 5 שבו. כך, למשל, על פי סעיף 6(א)(1) מי ששירת בצה"ל ושוחרר כחוק, פטור אוטומטית ללא מקום לשיקול דעת מכל התנאים הנ"ל, פרט לתנאי הרביעי, היינו, ש"השתקע בישראל או שיש בדעתו להשתקע בה".
בצד הפטורים האוטומטיים רשאי שר הפנים, על פי סעיף 6(ד) לפטור את המבקש להתאזרח מן התנאים שבסעיף 5(א), פרט לתנאים השלישי ("זכאי לשבת בישראל ישיבת-קבע") והרביעי ("השתקע בישראל או שיש בדעתו להשתקע בה"), כולם או מקצתם, אם יש לדעתו סיבה מיוחדת המצדיקה את הפטור.
29. סעיף 9(א)(4) לחוק האזרחות מקנה לשר הפנים סמכות להעניק אזרחות ישראלית לתושב ישראל הנמצא בישראל, שהשר שוכנע כי הוא מזדהה עם מדינת ישראל ויעדיה והוא או בן משפחתו שירתו שירות פעיל בצה"ל, או פעלו פעולה של ממש לקידום הביטחון, הכלכלה או עניין חשוב אחר של המדינה, או שהענקת האזרחות הוא מעניינה המיוחד של המדינה.
30. העותרת 1 החלה, כאמור, בהליך התאזרחותה בישראל. היא מקיימת אחר כל התנאים שבסעיף 5(א), אך לדעת המשיב לא עמדה בתנאי הקבוע בסעיף 5(א)(6) לחוק האזרחות, משום שאין באפשרותה להמציא אישור של מדינת אזרחותה הקודמת המצהיר באופן רשמי על ביטול אזרחותה האוקראינית.
31. העותרת 1 תטען כי פרשנותו של של המשיב מוטעית, וכי הלכה למעשה עמדה גם בתנאי של "ויתור על אזרחות" לאחר שהמציאה למשיב אישור על הגשת בקשה לביטול אזרחותה האוקראינית.
31.1. העותרת ויתרה על אזרחותה האוקראינית בהגישה את הבקשה לבטלה, ואין כל חשיבות לעובדה שהנציגות האוקראינית בארץ נמנעת מלאשר לעותרת, כי אוקראינה ביטלה את אזרחותה.
31.2. מסקנה זו מתבקשת בין היתר, מן האבחנה שעושה חוק האזרחות עצמו בסעיף 10(ה) בין ויתור על אזרחות ישראלית, לבין ביטול האזרחות לאחר ששר הפנים יסכים לבקשת הביטול: "ויתור על אזרחות לפי סעיף זה טעון הסכמת שר הפנים, ואם הסכים השר לויתור – האזרחות מתבטלת מהיום שקבע השר". מכאן שלו רצה המחוקק להתנות את התאזרחותו של אדם בביטול אזרחותו ולא היה מסתפק בויתור עליה, היה אומר זאת במפורש.
32. לחלופין תטען העותרת, כי לכל היותר רשאי המשיב להוסיף ולהתנות את התאזרחותה במתן הצהרה, לפיה תמנע מלבטל את הבקשה שהגישה לביטול אזרחותה האוקראינית.
33. זאת ועוד, יהא אשר יהא הפירוש שיש ליתן לסעיף 5(א)(6), היינו בין שעל העותרת 1 להמציא אישור על ביטול אזרחותה הקודמת, כגרסת המשיב, ובין שדי בבקשה שהגישה לביטולה, היינו ב"ויתור", כגרסתה, הרי שהעותרת 1 עומדת בחלופה השנייה המצוייה בסעיף 5(א)(6) הנ"ל, קרי – הוכיחה כי תחדל מהיות אזרח חוץ לכשתהיה אזרחית ישראל. לפי נתונים הנמצאים באתר משרד החוץ האוקראיני, אזרח אוקראיני יאבד את אזרחותו אם יבקש אזרחות במדינה זרה או אם ישרת בכוחות מזויינים של מדינה אחרת. העותרת 1 ביקשה לקבל אזרחות במדינת ישראל ואף משרתת בצה"ל. שירותה הצבאי אמור לפטור אותה מן הצורך בויתור על אזרחותה הן לפי סעיף 6(א)(1) לחוק האזרחות הישראלי והן לפי החוק האוקראיני. עצם קבלת האזרחות הישראלית תגרור אחריה, על פי הדין האוקראיני, אובדן של האזרחות האוקראינית.
העתק תדפיס מאתר משרד החוץ האוקראיני מצ"ב ומסומן ע/10.
34. למעלה מן הצורך יכול המשיב עצמו לפטור את העותרת 1 מן הדרישה לותר על אזרחותה הקודמת על פי הוראות סעיף 6(ד) לחוק האזרחות, או להעניק לה אזרחות מכוח סעיף 9(א) לחוק. אך המשיב מקשה ודורש מן העותרת להמציא אישור שאינו בנמצא ובכך מונע מהעותרת מלהיות אזרחית כהוריה.
ג. התאזרחות קטינים
35. סעיף 8 לחוק האזרחות קובע את אופן התאזרחותם של קטינים; התאזרחותו של אדם מקנה אזרחות גם לילדו הקטין שביום ההתאזרחות היה תושב ישראל. לשונו של סעיף זה לא חלה, אמנם, על העותר 2, ועל קטינים אחרים במעמדו, שכן הוריו לא התאזרחו בישראל על פי הוראות סעיף 5 לחוק האזרחות, אלא רכשו את מעמדם מכוח שבות על פי הוראות סעיף 2 לחוק האזרחות. ואולם, כפי שאנו למדים מן הנוהל המיוחד לנינים של יהודים, משמש הרציונל שבסעיף 8 אף להתאזרחותם של אלה, וזאת בשילוב הוראות סעיף 9(א) המאפשרות למשיב להעניק בסופו של ההליך אזרחות לקטין תושב ישראל, על פי בקשת הוריו.
36. ושוב נזכיר, לדעת העותרים היה זה נכון וצודק לו היה המשיב עושה שימוש בסמוכתו ומעניק לעותרים 1 ו- 2 אזרחות לבקשת הוריהם מכוח סעיף 9(א)(1) בסמוך למועד עלייתם של הוריהם ובלא שיהיה עליהם להמתין ארבע שנים. בכך גם הייתה מושגת הרמוניה והקבלה ראויה בין העותרים 1 ו- 2 לבין ילדיהם הקטינים של מתאזרחים, שכאמור, בהתאם להוראות סעיף 8 לחוק האזרחות, מוקנית להם אזרחות מיד עם התאזרחותם של הוריהם.
37. הענקת אזרחות אוטומטית לעותרים 1 ו- 2 הייתה עולה בקנה אחד גם עם הדין החל על ילדים שיוולדו להוריהם בישראל: במקרה שהעותרים 3 ו- 4 ילדו ילדים נוספים לאחר שהם עצמם רכשו אזרחות מכוח שבות, יהיו ילדיהם באופן אוטמטי אזרחים ישראלים וזאת מכוח סעיף 4(1) לחוק האזרחות (זאת אפילו אם מדינת האזרחות הקודמת של ההורים תעניק גם היא אזרחות לילד מכוח לידה). יתר על כן, אפילו יצאו העותרים 3 ו- 4 את הארץ וישבו בחו"ל, הרי שכל ילד שיוולד להם בחו"ל יהיה מיום לידתו אזרח ישראלי (גם אם תוקנה לו אזרחות של מקום מושבו), וזאת מכוח סעיף 4(2) לחוק האזרחות. לעומת זאת, מדיניות המשיב מובילה לתוצאה האבסורדית ולפיה, ילד שנולד להוריו מיד לאחר עלייתם יהיה לאזרח ישראלי לכל דבר וענין, ואילו אחיו המבוגר ממנו אך במעט, שהספיק להיוולד אך קודם להגעתם של הוריו ארצה (כמו העותר 2 למשל), לא יזכה להיות אזרח ישראל במשך שנים רבות.
38. כך או כך, העותר 2 הגיע לישראל בגיל שנתיים. כיום הוא בן תשע. גם על פי מדיניותו המקשה של המשיב אמור היה העותר 2 להיות זה מכבר אזרח ישראלי. חרף זאת, מונע ממנו המשיב אזרחות במשך השנתיים שחלפו מאז ביקשו הוריו את המשיב להקנות גם לו אזרחות.
ד. מעמדם של העותרים בישראל – סיכום
39. העותרים 1 ו- 2 הגיעו עם הוריהם לארץ לפני שנים רבות עוד בהיותם קטינים. ההורים קיבלו מייד עם הגעתם לארץ אזרחות מכוח שבות. הילדים אינם זכאי שבות אך חפצים להיות אזרחים כהוריהם. המשיב מוסמך להעניק לקטינים אזרחות במקביל להקניית האזרחות להוריהם מכוח סעיף 9(א)(1) וזו גם הדרך הראויה בשים לב להענקת אזרחות לילדי מתאזרחים ולילדים הנולדים לאזרח ישראלי בארץ ובחו"ל. תחת זאת דורש המשיב מן העותרים 1 ו-2 לעבור מסלול התאזרחות בן 4 שנים ולעמוד בכל הדרישות המוצבות בפני מי שמבקשים להתאזרח.
40. בנוסף לכך מפרש המשיב לחומרה את התנאי בדבר ויתור על אזרחות קודמת: הוא אינו מסתפק בויתור שויתרה העותרת 1 ודורש שמדינת אזרחותה הקודמת תודיע באופן רשמי על ביטול אזרחותה. שלטונות אוקראינה אינם נותנים אישור שכזה; הדבר נתון לשיקול דעתו של נשיא אוקראינה, שברצותו – ייתן, וברצותו – לא ייתן. כאילו לא די בכל אלה ממאן המשיב לעשות שימוש בסמכותו, ואפילו לא שוקל לעשות בה שימוש, וממאן לפטור את העותרת מהדרישה המחמירה, גם במקום שמדינת האזרחות הקודמת אינה מאפשרת לה ויתור מעין זה.
41. כתוצאה מכך חיים העותרים 1 ו- 2 שנים ארוכות בישראל, בלא שיוקנה להם מעמד של אזרחים, על אף שבה מצוי מרכז חייהם, בה נוצקת תבנית נוף מולדתם, ומעוצבת דמותם הרוחנית. בכך פוגע המשיב בזכותם של העותרים לאזרחות, לחיי משפחה ועובר על עיקרי המשפט המנהלי.
מדיניות המשיב פוגעת בזכותם של העותרים 1 ו- 2 לאזרחות
42. הזכות לאזרחות היא לפי מהותה זכות יסוד. "כך מקובל במשפט הבינלאומי… וכך מקובל גם במשפט של מדינות רבות שקבעו את האזרחות כזכות חוקתית… ואף כי בישראל לא זכתה האזרחות למקום של כבוד בחוק יסוד, אין ספק כי היא נמנית עם זכויות היסוד." (בג"צ 2757/96 אלראי נ` שר הפנים, פ"ד נ(2) 18, 22; ראו גם: בג"צ 1227/98 מלבסקי נ` שר הפנים, פ"ד נב(4) 690, 696).
43. סעיף 15 להכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם משנת 1948 קובע, כי כל אדם זכאי לאזרחות. בשל חשיבות האזרחות להוויתו של האדם בעולם המודרני נכרתה אף אמנת האומות המאוחדות בדבר צמצום המעמד של מחוסרי אזרחות משנת 1961. אמנה זו נחתמה על-ידי מדינת ישראל ביום 30.8.1961, אם כי לא אושררה. הזכות זכתה לעיגון נוסף ומיוחד באמנת האו"ם בדבר זכויות הילד משנת 1989, אשר אושררה על ידי מדינת ישראל בשנת 1991. על פי הוראות סעיפים 7 ו-8 לאמנה מחוייבת מדינת ישראל להגן על זכותו של כל ילד לאזרחות, ולוודא כי לא יוותר חסר מעמד.
44. האזרחות מציינת את הזיקה המיוחדת שבין אדם למדינה. זיקה זו מעניקה לו זכויות ומטילה עליו חובות. מעל כולן ניצבות חובת הנאמנות של האזרח למדינתו וכן זכותה וחובתה של המדינה להעניק לו הגנה (א` רובינשטיין, המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, כרך ב` (מהדורה חמישית, שוקן, תשנ"ז), 877; וראו: בג"צ 754/83 רנקין נ` שר הפנים, פ"ד לח(4) 113, 117).
45. העותרים 1 ו- 2 נעדרים למעשה אזרחות אפקטיבית. מיום שעזבו את אוקראינה כקטינים ועלו עם הוריהם לישראל, איבדו כל קשר לארץ מוצאם. העובדה שאינם אזרחים ישראלים התגלתה להם אך במקרה. לעובדה זו השלכות מהותיות על חיי העותרים.
46. לעותרים 1 ו- 2 אין דרכון ישראלי; איש אינו מבטיח להם כי עם יציאתם מישראל באמצעות תעודות מעבר, יהיו זכאים לשוב אליה. איש אינו מבטיח להם כי הם חסינים מפני ביטול שרירותי של מעמדם ומפני גירוש. סמכותו של המשיב לשלול את מעמדם שרירה וקיימת בכל עת, והיא סמכות רחבה שבשיקול דעת (ר` סעיף 11(א) לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 וכן, בג"צ 740/87 בנטלי נ` שר הפנים פ"ד מב(1)443; בג"צ 282/88 עווד נ` ראש הממשלה, פ"ד מב(2) 424; בג"צ 758/88 קנדל נ` שר הפנים, פ"ד מו(4) 505).
47. הזכות לאזרחות היא "זכות על"; היא הזכות לקבוע את תנאיה היא, שכן, רק לאזרחים מותר לקבוע (באמצעות המחוקק, שבבחירתו משתתפים רק אזרחים) באלו תנאים ניתן להתאזרח, מי רשאי להיות "חבר", ומה משתמע מכך, היינו, אלו טובין נחשבים לטובי חברות. במבט רחב יותר – העותרים 1 ו- 2 נאלצים לחיות במשך שנים כאורחים בלתי קרואים במדינתם ובחברה האזרחית שלהם. העותרת 1, ואף העותר 2 בבוא היום, אינם זכאים לממש את זכותו של כל אזרח להצביע בבחירות, היינו, להיות אזרחים פעילים ומעורבים וליטול חלק ביצירת החוק והאווירה הציבורית (ראו: Roger Parry, Conclusion: Paths to Citizenship, In The Frontiers of Citizenship (edited by Ursula Vogel and Michael Moran, Macmillan (1991), 169).
48. ככל שאדם חי זמן רב יותר במדינה, כך הוא מתקרב לתחושת שייכות לה, וכך מתרבות זיקותיו אליה. תושבות הקבע טומנת בחובה גם חובת נאמנות למדינה, חובה לשרת שירות בטחון וחובות פיסקאליות שונות. יחד עם זאת, תושב קבע אינו זכאי לדרכון ישראלי, ובמקומו מונפקת עבורו תעודת מעבר. הוא אינו זכאי לבחור לכנסת, ואינו יכול למלא תפקידים ציבוריים. פן שלילי טמון במעמדה של אוכלוסיה אשר חיה זמן רב במדינה ומתפקדת כאוכלוסיה אזרחית, אך אינה מקבלת את הזכות לאזרחות. במצב שכזה, נוצר מעמד של אנשים מסוג ב`, תוצאה שאינה מוצדקת, אינה מוסרית ומסוכנת לדמוקרטיה (ראו: Yaffa Zilbershats, Reconsidering the Concept of Citizenship, 36 Texas International Law Journal 689 (2001) , p. 711).
49. הלכה למעשה, העותרים 1 ו- 2 הם חסרי אזרחות אפקטיבית. אכן, ייתכן שהם עודם אזרחים אוקאינים – לעותרים עצמם אין צל צילו של מושג בענין זה – אולם חלוף הזמן, שבו שוהים העותרים במדינת ישראל ואינם מקיימים קשר כלשהו עם מדינת אזרחותם הקודמת, ובמקביל, ריבוי הזיקות למדינת ישראל, מובילים לאובדן הזיקה המוחשית לאוקראינה. כדוגמא בולטת, אך לחלוטין לא יחידה, ניתן לציין את שירותה הצבאי של העותרת 1. לעיל ציינו כבר שעצם השירות בצבא זר גורר אחריו, לפי דיני אוקראינה, את ביטול האזרחות האוקראינית. אך גם בלא קביעה פורמלית זו, ברור שיש בשירות בצבא זר משום פגיעה בזיקה של העותרת למדינת אזרחותה הרשמית – ככל שזו הייתה עוד קיימת עובר לגיוסה, ולהחליש את יכולתה לממש את הזכויות הנגזרות מהאזרחות הנ"ל.
50. על מעמדם של מחוסרי אזרחות אפקטיבית ועל הדימיון שבינם לבין פליטים ומחוסרי אזרחות במובן הצר של המונח, עמדה זה מכבר ועדת הפליטים של האומות המאוחדות United Nations High Commissioner for Refugees – UNHCR)). הוועדה קראה לכלול בסטטוס של מחוסרי אזרחות גם את מחוסרי האזרחות למעשה (de facto stateless) – ולאמץ את ההמלצה שסופחה כבר בשנת 1954 להאמנה בדבר מחוסרי אזרחות (ראו: EXCOM Conclusions No.78(1995)
51. להעדר האזרחות משמעות שלילית לגבי העותרים לא רק מבחינת הזכויות הנלוות לסטטוס זה. באזרחות טמון גם מרכיב מכונן ומהותי של זהות אנושית וכבוד אנושי בחברה שבה הם חיים. על פי זהותם ותפיסת העצמי שלהם הם ישראלים לכל דבר וענין, ככל האזרחים הישראליים שאיתם קשרו את גורלם ושלצידם הם חיים. אלא שהלכה למעשה משתייכים העותרים 1 ו- 2 למעמד נחות של חברים מסוג ב` בתוך אותה חברה, שבה גדלו, על ברכיה התחנכו, את ערכיה הפנימו, ובה הם ממלאים את חובותיהם האזרחיות. שלילת האזרחות, בנסיבות אלו, כמו גם שרירות הלב והסחבת שנוהג בם המשיב פוגעות פגיעה קשה בזהותם ובתחושת השייכות שלהם, היא משפילה ופוגעת בכבודם בעיני עצמם ובעיני חבריהם האזרחים.
52. בשיטת המשפט הבינלאומי המתרכזת במדינות, המדינה היא הכלי העיקרי דרכו משיג הפרט גישה לזכויות ולהגנות המשפט בינלאומי. כפי שאזרחות (במובן של domestic citizenship) היא תנאי מוקדם להשגת זכויות אזרחיות ופוליטיות בתוך מדינה ולמימושן (כלומר, הזכות להיות בעל זכויות), כך אזרחות (במובן של nationality in a state) היא תנאי שאין בלתו למימוש רוב זכויות הפרט במשפט בינלאומי. למעט פעילות דרך ארגונים בינלאומיים מסוימים בנסיבות מסוימות, לפרט ללא אזרחות אין אמצעי למימוש זכויות או להשיג הגנות מכוח המשפט בינלאומי. הפרט נזקק למדינה ולאזרחות במובן נוסף. המדינה מגנה על אזרחיה. פרט שאינו נהנה מאזרחות, עשוי למצוא עצמו בפני מדינות אחרות המבקשות להפעיל עליו את ריבונותן (ראו: Johannes M.M. Chan, The Right To Nationality As A Human Right 12 [1-2] Human Rights Law Journal 1 (1991)).
53. כיוון שכך, מוכרת במשפט הבינלאומי זכותה של המדינה – להבדיל מחובתה כלפי האזרח – להגן על אזרחיה ועל האינטרסים שלהם. במקרה של אזרחות כפולה רשאית להשתמש בזכות זו אותה מדינה שאליה יש לאזרח זיקה מוחשית (רובינשטיין, שם, 903, הדגשה הוספה – א`פ`). מכאן ניתן להבין את החשיבות הרבה שיש לאזרחות מבחינתם של העותרים 1 ו- 2. אכן, יתכן שאוקראינה עודנה מדינת אזרחותם הפורמלית, והיא רשאית לצאת להגנתם במישור המשפט הבינלאומי אך אין היא חייבת לעשות כן. אובדן הזיקה המוחשית בין אדם לבין מדינת האזרחות הפורמלית ממזער את המוטיבציה של מדינה זו לצאת להגנתו ולעיתים אף מונע ממנה לעשות כן (ראה למשל: פס"ד Nottebohm – Liechtenstein v. Guatemala, 1955 I.C.J. Rep. 4,22).
54. סיכומו של דבר, אזרחות היא זכות יסוד, ואף זכות עדיפה בשל העובדה שהיא אוצרת בתוכה את אפשרות מימושן של זכויות רבות אחרות, ומעניקה לפרט סטטוס מכונן במקום מגוריו ובזירה הבינלאומית. כתושבי קבע החיים עם הוריהם הישראלים תקופה ארוכה כל-כך בישראל, ולאחר שהוכיחו מעל לכל ספק את רצונם להתאזרח בלב שלם ואת נכונותם להשתלב במירקם חייה של המדינה, מן הראוי היה לאזרח את העותרים 1 ו-2 זה מכבר לא כל שכן – לחדול מקשיות העורף שבה נוהג המשיב ועמידה על דרישה שאף המשיב עצמו יודע שאין באפשרותם למלאה, היינו, להביא את מדינת אזרחותם הקודמת להודיע קבל עם ועדה ולאלתר על ביטול אזרחותה הקודמת של העותרת 1.
הזכות לחיי משפחה
55. הזכות לחיי משפחה היא זכות יסוד בסיסית, המוכרת הן על ידי המשפט הבינלאומי והן על ידי המשפט הישראלי החוקתי (ראו למשל: ע"א 7155/96 פלוני נ` היועמ"ש, פ"ד נא(1) 160, 175). בדברי חקיקה רבים קבע המחוקק הישראלי הסדרים, שמטרתם לשמור על התא המשפחתי, לעודד אותו ולטפחו. גם בית משפט נכבד זה עמד, בשורה ארוכה של פסקי דין, על חשיבותו החברתית העליונה של התא המשפחתי. בענין אפרת (בג"צ 693/91 אפרת נ` הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים ואח` פ"ד מז (1) 749, 783) עמד השופט ברק (כתוארו דאז) על חיוניותה של המשפחה לחיי החברה הישראלית, תוך שימת דגש על תפקידה המרכזי של הזוגיות:
"שמירתו של מוסד המשפחה הינה חלק מתקנת הציבור בישראל. זאת ועוד: במסגרת התא המשפחתי שמירה על מוסד הנישואין הינו ערך חברתי מרכזי, המהווה חלק מתקנת הציבור בישראל. בני זוג הנשואים כדת וכדין יוצרים סטטוס… וקיים אינטרס ציבורי עליון בשמירתו על סטטוס זה…".
56. גם בעניין סטמקה (בג"צ 3648/97 סטמקה נ` שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 781-782) עמד כב` השופט חשין על זכות היסוד של היחיד לנישואין ולהקמת משפחה, ועל זכות האזרח הישראלי להמשיך ולחיות בארץ עם מי שבחר בה להיות לו חברה לנישואין (ור` גם: ע"א 488/77 פלוני ואח` נ` יועמ"ש, פ"ד לב (3) 421, 434; דנ"א 2401/95 נחמני נ` נחמני, פ"ד נ(4) 661; ע"א 5587/93 נחמני נ` נחמני, פ"ד מט(1) 485, 500; ע"א 232/85 פלוני נ` יועמ"ש, פ"ד מ(1) 5).
57. שלילת האזרחות הממושכת מן העותרים 1 ו- 2 מפלחת את התא המשפחתי וחותרת תחת תחושת היציבות והביטחון של חבריו. העדר החסינויות המוקנות לאזרח מעמיד את משפחות העותרים באיום מתמיד של פיצול פיסי של המשפחה. בדומה לזה, שלילת הזכויות האזרחיות מן העותרים, מעמדם הנחות במדינת האזרחות של הוריהם, על כל תוצאותיה המטריאליות, המועקה הנפשית ותחושת הכבוד הרמוס הכרוכים במעמד זה, תוקעים טריז בלב המשפחה ומעיבים על אחדותה והמשך קיומה ככזו.
ויתור על אזרחות קודמת – תכלית החקיקה והגשמתה
58. תכלית הסמכויות נשוא העתירה, כפי שהוקנו למשיב בחוק האזרחות, היא למנוע הגדלת מעגל של אזרחים ישראלים שאינם מקיימים את התנאי הראשון לאזרחות, היינו, זיקה למדינה. בהתאם לזאת משתמש המשיב בסמכויותיו אלו כדי לצמצם את מספר האזרחים שאינם חיים בארץ, אינם מתעתדים לחיות בה ואינם נוטלים כל חלק בחובות המוטלות על תושביה (ראו: בג"ץ 576/97 שרף נ` שר הפנים, תק-על 97(4), 267).
59. בין היתר באה תכלית זו לידי ביטוי בדרישה לויתור על אזרחות קודמת מצד מי שמבקש לרכוש לו אזרחות ישראלית מכוח התאזרחות. דרישה דומה מצוייה במקומות נוספים בספר החוקים כתנאי להענקת מעמד הכרוך בחובת נאמנות למדינה. כך למשל אישה או איש שנבחרו לכנסת ועומדים להצהיר הצהרת אמונים נדרשים בסעיף 16א לחוק יסוד: הכנסת לדאוג מבעוד מועד להשתחרר מאזרחותם הקודמת. דרישה דומה מצוייה בסעיף 16(ד) לחוק יסוד: הממשלה (הכוונה לחוק היסוד התקף עתה; מקביל לסעיף 6(ד) לחוק היסוד שיכנס לתוקפו בבחירות לכנסת ה-16) ובסעיף 5 לחוק בתי המשפט ]נוסח משולב[, התשמ"ד-1984.
60. ניתן ללמוד אפוא, כי הדרישה לויתור או שחרור מאזרחות קודמת נועדה לתת משנה תוקף לדרישה לקיום חובת נאמנות והעדר אינטרסים נוגדים ממי שמבקש לקנות לו מעמד כלשהו במדינה.
61. ואולם, מלשונם של החוקים הנ"ל ניתן ללמוד דבר נוסף: כגודל המעמד המיוחל גדלה גם הדרישה לביטוי הנאמנות. בעוד שהחוקים הנ"ל דורשים מח"כ, שר בממשלה או משופט להשתחרר מאזרחותם השנייה, מסתפק חוק האזרחות בכך שמתאזרח יוותר על אזרחותו זו. רוצה לומר, בעוד שהממונה או הנבחר למשרה הרמה נדרש לדאוג שמדינת אזרחותו השנייה תשחרר אותו מאזרחותו, מסתפק חוק האזרחות בויתור חד צדדי מצד המתאזרח. כיוון שכך, הרי שהעותרת 1 מילאה את הדרישה שעה שהודיעה למדינת אזרחותה הקודמת שהיא מוותרת על אזרחותה האוקראינית.
62. כך או כך, אזרחות מכוח התאזרחות מוענקת בכפוף למילוי תנאים מסויימים וביניהם ויתור על אזרחות קודמת. ואולם תכלית החקיקה של תנאי זה הושגה ממילא ככל שהדבר נוגע לעותרים. נסיבות הגעתם לארץ כקטינים, התאזרחותם המיידית של הוריהם, השתקעותם בארץ, הקשרים החברתיים שקשרו, התרבות והערכים שספגו, שירותה הצבאי של העותרת 1, וכל יתר הזיקות הרבות בינם לבין המדינה מצדיקים הקניית אזרחות גם בלא שנשיא אוקראינה יוותר להם על אזרחותם.
63. יתר על כן, הן על פי לשון החוק והן על פי תכליתו, אין המדובר בתנאי בלעדיו אין. המדובר באחד מתוך מגוון של תנאים להקניית אזרחות אשר שר הפנים רשאי וחייב לעשות בהן שימוש על מנת להגשים את מטרתו של חוק האזרחות, את מטרותיהם של חוקים נוספים ואת ערכי יסוד של השיטה המשפטית.
64. כפי שראינו לעיל, במקרים מסויימים מוותר חוק האזרחות עצמו על תנאים מסויימים, במקום שבו מתמלאים תנאים אחרים, שדי בהם כדי להגשים את מטרת החקיקה. כך למשל, פוטר סעיף 6(א)(1) מתאזרח ששירת בצה"ל, ממרבית תנאי ההתאזרחות – ובכלל זה התנאי של ויתור על אזרחות קודמת – ובלבד שהוא "השתקע בישראל או שיש בדעתו להשתקע בה". כלומר, המחוקק מניח שצרוף הנסיבות של השירות הצבאי יחד עם הכוונה להשתקע בישראל די בו כדי להשיג את התכלית הנ"ל.
65. בדומה לזה סעיף 6(ד) לחוק מקנה למשיב סמכות לפטור את מי שמבקש להתאזרח ממרבית התנאים הנקובים בסעיף 5, לבד משניים: שהמבקש זכאי לשבת בישראל ישיבת קבע וכן שהשתקע בה שיש בדעתו להשתקע בישראל. מכאן, ששיקול הדעת הרחב המוענק למשיב במקרה זה סובב בראש וראשונה סביב אותה תכלית המגולמת בתנאים שעליהם אין המשיב מוסמך לוותר.
66. כמובן ששיקול דעתו של המשיב, כפי שהתווה בחוק האזרחות, נועד להשיג תכליות נוספות. המשיב מוסמך וחייב לשקול שיקולים נוספים, ובכללן זכויות היסוד של המבקש להתאזרח: הזכות לכבוד, הזכות לאזרחות והזכות לחיי משפחה. אך גם בטרם נפנה אל תכליות נכבדות אלו, ברי כי המחוקק ראה אל נגד עיניו גם את הקושי שעלול להתעורר במילוי כל התנאים – ובענייננו את התנאי של ויתור על אזרחות קודמת.
67. ניסיון החיים מלמד שפעמים רבות מתקשה אדם לוותר על אזרחותו הקודמת. די אם נציץ בחוק האזרחות עצמו כדי ללמד שגם מדינת ישראל אינה פוטרת תמיד אדם מאזרחותו – סעיף 10(ה) לחוק מתנה את ביטולה של אזרחות ישראלית בהסכמה שיתן שר הפנים לאקט הוויתור של האזרח.
68. לעיל הפננו אל החוקים המתנים מינוי לכהונה – שופט, חבר כנסת או שר – בביטול אזרחות שנייה. ראינו כי באותם חוקים אין המחוקק מסתפק ב"ויתור" על אזרחות אלא דורש "השתחררות" ממנה, היינו – את ביטולה. ואולם גם באותם מקומות ניכר כי עמד אל מול עיני המחוקק הקושי שמתעורר לא אחת למלא אחר תנאי התלוי ברצונה הטוב של מדינת האזרחות הקודמות, ולפיכך נקבע שם, כי השיחרור מאזרחות יידרש אך ורק ממי ש"דיני המדינה שהוא אזרח שלה, מאפשרים את שחרורו מאזרחותו זו". יתר על כן, גם מי שדיני מדינתו מאפשרים השתחררות מהאזרחות אינו נדרש להביא אישור כי שוחרר מאזרחותו הקודמת אלא אך ורק ש"עשה את כל הדרוש מצידו לשם שחרור ממנה" (ראו סעיף 16א לחוק יסוד: הכנסת, ויתר סעיפים החוק הנזכרים בסעיף 59 לעיל).
69. הסמכות לפטור את העותרים ודומיהם מן התנאי של ויתור על אזרחות קודמת, נועדה אפוא, לאפשר להם להתאזרח גם במקום, שבו לא ניתן להביא לביטולה של האזרחות הקודמת. הקושי האמור הוא גם הנסיבה המרכזית שאותה צריך היה המשיב לשקול בעניינם של העותרים.
70. הדברים מקוממים אף יותר היות שהמכשלה הפרוצדורלית בדמות סירובן של מדינות זרות ליתן אישורים על ויתור אזרחות למבקשים להתאזרח בישראל אינה זרה למשיב, והוא נתן עליה זה מכבר את דעתו. כך למשל, בענין חמזה (בג"צ 7888/98 גית חמזה נ` שר הפנים – פסק דין מיום 29.3.2000, לא פורסם) נדון עניינם של בני זוג לאזרחים ישראלים, תושבי ירושלים המזרחית, אשר נדרשו להמציא לצורך הליך התאזרחותם אישור ויתור אזרחותם הירדנית. ירדן סרבה לאשר זאת והמשיב מנע את המשך הטיפול בבקשות. בפתח הדיון בבג"צ מסר המשיב הודעה לפיה החליט לשנות את המדיניות בנושא הפעלת שיקול דעתו באשר לתנאי הנוגע לוויתור על האזרחות הירדנית. על פי מדיניותו החדשה, על המבקשים לפנות בכתב לשגרירות הירדנית בבקשה לוותר על אזרחותם, ובמקביל להצהיר במשרד הפנים כי המכתב נשלח וכי הם נכונים לוותר על אזרחותם. על בסיס זה, התחייב המשיב, יפעיל את שיקול דעתו.
העתק פסק הדין בפרשת חמזה מצ"ב ומסומן ע/11.
71. אותו תרחיש עצמו חזר על עצמו בשתי פרשיות נוספות לפחות. מתאזרחים ירדנים, אשר לא עלה בידם אפילו להגיש בקשה לביטול אזרחותם הקודמת, נאלצו לפנות לבית משפט נכבד זה, על מנת שהמשיב יאות להפעיל את שיקול דעתו ולפטור אותם מן הדרישה הבלתי סבירה להשיג את ביטול אזרחותם הירדנית, שעה שהשגרירות הירדנית אפילו לא מסכימה לקבל את בקשתם בענין זה (ראו: בג"צ 722/99 נאשף נ` שר הפנים, תק-על 2000(2), 797 – פס"ד מיום 7.5.2000, וכן בג"ץ 8034/00 מאג`ד נ` שר הפנים, תק-על 2001(2), 883 – פס"ד מיום 30.4.2001).
72. עינינו הרואות – אין זו הפעם הראשונה שבית משפט נכבד זה נדרש לסוגייה של סירוב המשיב לעשות שימוש בסמכותו ולפטור אדם, המצוי בהליכי התאזרחות מן התנאי של "ויתור על אזרחותו הקודמת", גם במקום שמדינת אזרחותו הקודמת מסרבת לאשר לו כי אזרחות פקעה. כך למשל אולצו מתאזרחים, שנבצר מהם להיפטר מאזרחותם הירדנית בנסיבות דומות לאלו דכאן, לפנות אל בית משפט נכבד זה. רק משהוגשו העתירות הועיל המשיב לעשות שימוש בסמכותו ולייתר בכך את העתירה.
נשגב מן הדעת מדוע מסרב המשיב, הלכה למעשה, להפעיל את שיקול דעתו ומאלץ את העותרים להגיש עתירה לבית משפט נכבד זה, ומכביד שלא לצורך על העותרים ועל בית המשפט הנכבד.
73. הקושי להשיג אישור ויתור על אזרחות זרה אינו ייחודי רק לירדן. מדובר במכשלה העולה וחוזרת בנציגויותיהן של מספר מדינות. במשרדי העותרת 5 הצטברו מספר פניות המעלות את הקושי להשיג אישורים. ממש כמו בפרשות חמזה, נאשף ומאג`ד, הקושי אינו יחודי אך לנינים לזכאי שבות, אלא לאנשים רבים המצויים בהליך התאזרחות. לא נהיר מדוע לא יפעיל שר הפנים את שיקול דעתו על פי סעיף 6(ד) לחוק האזרחות באופן דומה לירדן גם בקשר לבקשות התאזרחות של נתינים לשעבר של אוקראינה ושל מדינות אחרות בהן הליך קבלת האישור מתארך באופן בלתי סביר, ותינתן הנחיה כללית כיצד יש לנהוג בבקשות אלה. הדברים יפים בעיקר מקום שמדובר במבקשים השוהים שנים כה רבות בישראל, וברור מאליו כי קשרו את גורלם ועתידם במדינה. נטייתם של שלטונות אוקראינה להערים קשיים בדרכם של המבקשים אינה צריכה לשמש אמתלה בידי שר הפנים להימנע מטיפול בבקשות.
74. בחלוף זמן רב כל כך מאז הגעתם של העותרים לישראל ראוי היה כי המשיב יזרז את הטיפול בבקשותיהם, יסתמך על הצהרותיהם בדבר נכונותם לוותר על אזרחותם האוקראינית ועל הפעולות שעשו לשם ביטולה, ויסיים את הליך התאזרחותם בישראל.
75. זאת ועוד, על המשיב להנחות את פקידי משרדו כיצד לנהוג במקרים כדוגמת המקרה דנן, בהם מתעכב מתן האישור בדבר ויתור על האזרחות הזרה במשך פרק זמן בלתי סביר; על פקידיו להסתפק בהצהרה, כי המבקש מעוניין לוותר על אזרחותו הזרה וכי נקט בפעולות הדרושות לשם כך, וזאת בדומה למדיניות עליה הצהיר בבג"צ חמזה.
המשיב אינו ממלא את חובתו לעשות שימוש בסמכותו
76. המשיב מעכב את הקניית האזרחות לעותרים בשל העובדה שמדינת אזרחותם הקודמת אינה מאשרת כי ביטלה את אזרחות העותרת 1.
77. בטעותו מפרש המשיב את התנאי, שמציב סעיף 5(א)(6) לחוק האזרחות בפני מי שמבקש להתאזרח, כאילו המדובר בקבלת אישור על בטלותה של האזרחות הקודמת (ראו סעיף 31 לעיל). אך אפילו היה המשיב צודק בפרשנותו זו, עדיין הוא מוסמך לעשות שימוש בסמכותו לפי סעיף 6(ד) ולפטור את העותרים מתנאי זה.
המשיב ממאן לעשות שימוש בסמכותו זו ולשקול לפטור את העותרים מן התנאי האמור.
78. קביעת הסדרים ראשוניים בחוק, המקנים למשיב את הכוח להפעיל סמכות בנסיבות נתונות, אינה רק בגדר הענקת כוח ושררה, אלא נגזרות ממנה משמעויות עיקריות, הלובשות גם לבוש של הטלת חובה. כך טמונה בהענקת הסמכות, לפטור את העותרת מביטול אזרחותה הקודמת, גם החובה לשקול את הצורך בהפעלתה ואת הדרכים הראויות שיש לנקוט בהקשר זה.
79. "בעל הסמכות עלול להיחשב למי שחוטא לחובתו, אם הוא מותיר את הסמכות, שהוקנתה לו, כאבן שאין לה הופכין במובן זה, שאינו נותן דעתו עליה מטוב ועד רע, בין לחיוב ובין לשלילה, ואינו שוקל כלל אם ואימתי יפעילנה. נטילת סמכות על מנת לא להשתמש בה לעולם היא פסולה מעיקרה… גם מקום בו אין ה`רשאי` בגדר `חייב`… היינו, גם כאשר המחוקק לא קבע חובה להפעיל סמכות בדרך מוגדרת, נולדת וקמה יחד עם הקניית הסמכות גם החובה לשקול את עצם הצורך וההצדקה להפעלתה של הסמכות" (בג"צ 297/82 ברגר נ` שר הפנים, פ"ד לז(3)29, 45-47; וראו גם ע"א 544/88 מדינת ישראל נ` סלון טוקיו, פ"ד מו(4) 226, 240; בג"צ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון נ` מ
