ב- 7.8.02 עתרה האגודה נגד משרד הפנים נגד המדיניות הפסולה של מניעת שירותים מאזרחים ותושבים אשר מסרבים לבקשה לשינוי הרישום בסעיף הדת והלאום ברשומותיהם במרשם האוכלוסין, ומאזרחים ותושבים אשר משרד הפנים חושד כי רכשו את מעמדם שלא כדין. סימונו של אדם במחשב כמנוע טיפול הופך פעולות פשוטות כמו שינוי מען בתעודת הזהות, חידוש תעודת זהות שנתבלתה, או הוצאת דרכון שפג תוקפו, לבלתי אפשריות. העתירה הוכנה בסיוע עודד פלר.
בג"צ 6847/02
בבית המשפט העליון
בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
העותרים:
1. מ` ז`, ת"ז ——-
2. ד` ז`, ת"ז —— (קטינה, באמצעות אימה העותרת 1)
3. ל` ז`, ת"ז ——- (קטינה, באמצעות אימה העותרת 1)
4. המרכז לפלורליזם יהודי – התנועה ליהדות מתקדמת
5. האגודה לזכויות האזרח בישראל
כולם על-ידי ב"כ עוה"ד מיכל פינצ`וק ו/או דן יקיר ו/או רחל בנזימן ו/או הדס תגרי ו/או אבנר פינצ`וק ו/או עאוני בנא ו/או לילה מרגלית ו/או מנאל חזאן ו/או באנה שגרי- בדארנה ו/או שרון אברהם-ויס
מהאגודה לזכויות האזרח בישראל, רח` נחלת בנימין 75
תל-אביב, 65154 טל`: 5608185-03 פקס: 5608165-03
נ ג ד
המשיבים:
1. שר הפנים
משרד הפנים, רח` קפלן 2, ירושלים
2. מנהל מנהל האוכלוסין
רח` הלל 24 , ירושלים
זוהי עתירה למתן צו על תנאי, המופנה אל המשיבים ומורה להם לבוא וליתן טעם:
1. מדוע לא יתנו פקידי מנהל האוכלוסין, לעותרות 1-3 שירות כלכל יתר אזרחי ישראל;
2. מדוע לא תבוטל המדיניות, על פיה נמנע מינהל האוכלוסין ממתן שירות לאזרחים ישראלים ותושבים, כאמצעי לחץ לקבלת הסכמתם לשינוי רישום הדת, הלאום או המצב האישי ברשומותיהם שבמרשם האוכלוסין;
3. מדוע לא תבוטל המדיניות, על פיה נמנע מנהל האוכלוסין ממתן שירות לאזרחים ותושבים אשר קיים חשד כי רכשו את מעמדם בישראל שלא כדין;
4. מדוע לא יבוטל "נוהל הטיפול בהגבלות למתן שירותים" (נוהל מינהל אוכלוסין 1.2.0001), על פיו נמנע מתן שירותי מרשם מתושבים ואזרחים אשר ברשומותיהם בקובץ מרשם האוכלוסין מופיע סימון הגבלה למתן שירות, מבלי שהדבר נאמר להם מפורשות ותוך יצירת מצג שווא כי השירות המבוקש יינתן להם בהקדם.
בית המשפט מתבקש ליתן צו ביניים המורה למשיבים להנפיק לעותרות 1-3 דרכונים בתוקף לחמש שנים או להאריך את תוקף הדרכונים שבידיהן למשך תקופה זו, עד לסיום הדיון בעתירה זו.
ואלה נימוקי הבקשה:
1. העותרות 1-3 הן אזרחיות ישראל אשר למשיב 2 ספק באשר ליהדותן, והוא מבקש לשנות את רישום דתן ולאומן במרשם האוכלוסין. העותרות 1-3 עומדות בתוקף על יהדותן ואינן מסכימות לשינוי. לרשותו של המשיב 2 נקבעה דרך חוקית להביא לשינוי הרישום, והיא באמצעות פניה לבית המשפט לענייני משפחה. אלא שמזה שמונה שנים מפעיל המשיב 2 לחץ פסול על העותרות כדי לשכנען להסכים בעצמן לשינוי הרישום, וזאת ע"י אי מתן שירותים להם הן זכאיות על-פי דין.
2. אחד מאמצעי הלחץ הפסולים בהם נוקט המשיב 2 הוא מתן דרכונים לעותרות לתקופה שאינה עולה על שנה בכל פעם, וזאת כדי להביאן לפנות שוב ושוב ללשכה למינהל אוכלוסין, וכך להפעיל עליהן לחץ חוזר לוותר על רישום יהדותן. בפעם האחרונה הוארך תוקף דרכוניהן של העותרות 1-3 בחצי שנה בלבד, והוא עומד לפוג בחודש ספטמבר הקרוב.
3. זכותו של אדם לצאת מישראל ולהיכנס אליה עוגנה כזכות יסוד חוקתית על-חוקית בסעיף 6 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. הנפקת הדרכונים לתקופה קצרה מגביל את חירותן של העותרות ומקשה עליהן לממש את זכותן החוקתית לצאת את ישראל שכן מדינות רבות דורשות כי לתייר המבקר בשטחן יהא דרכון תקף לשישה חודשים או יותר.
4. המשיב 2, לו הואצלו סמכויות המשיב 1 בחוק הדרכונים, התשי"ב-1952 (להלן: "חוק הדרכונים") מחויב להפעיל את סמכותו לקצר את תקופת תוקף הדרכון (סעיף 6 לחוק), תוך כיבוד זכות היסוד של העותרות 1-3 לצאת ולהיכנס לישראל, לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש. אלא שבפועל משתמש המשיב 2 בסמכות זו להלך אימים, ללחוץ ולהצר את חירותן של העותרות 1-3, עימן יש לו מחלוקת האמורה להתברר על-פי חוק מרשם האוכלוסין בבית המשפט לעניני משפחה. אשר על כן, ובהתבסס על השתלשלות האירועים שתתואר בהמשך עתירה זו, מתבקש בית המשפט ליתן צו ביניים כמבוקש.
בעתירה זו מתבקש בית המשפט הנכבד להורות על ביטול מדיניות מניעת הטיפול שמנהיג המשיב 2 לגבי אזרחים ישראלים ותושבים אשר עניינם מצוי בבירור במשרד הפנים ולהורות על ביטול ההנחיות שהוציא המשיב 2 למימושה. על פי הנחיותיו של המשיב 2, יש למנוע שירות בלשכות מנהל האוכלוסין מאנשים שמסרבים לבקשת המשיב 2 לשנות את הרישום ברשומותיהם במרשם האוכלוסין לגבי הלאום, הדת או המצב האישי ומאנשים אשר קיים חשד כי מעמדם הושג שלא כדין, וזאת במטרה להביא אנשים אלה להיכנע לעמדת המשיב 2. כתוצאה מכך נמנעים מאנשים אלו, לעיתים לאורך שנים, שירותים בסיסים כגון: שינוי המען במרשם האוכלוסין, הענקת תעודות זהות וחידושן, הנפקת דרכונים והארכתם ועוד. נוהג אימתני ובלתי חוקי זה, שלא פעם, כאמור בהמשך עתירה זו, השלכותיו על חירויות הפרט מכרעת, דורש את ביקורתו הדחופה של בית משפט זה. אשר על כן, מתבקש בית המשפט הנכבד לקבוע מועד דחוף לדיון בעתירה זו.
ואלה נימוקי העתירה:
"אין צורך לחזור על האמת הידועה, כי בית משפט זה יחוש תמיד לעזרת אזרח המופלה לרעה ללא צידוק חוקי על-ידי רשות ציבורית, כשהיא נוהגת איפה ואיפה כלפי אותו סוג של אנשים הראויים ליחס שווה מצידה. במה הדברים אמורים? כאשר נשללת מן האזרח זכות חוקית, או כאשר אינטרס שלו נפגע מתוך שרירות או רשעות."
(בג"צ 301/69 שמילוביץ נ` עירית תל-אביב-יפו, פ"ד כד(1) 302, 305).
עתירה זו עוסקת באנשים רבים שאת רישומם במחשבי מינהל האוכלוסין מלווה כיתוב אזהרה אדום, לאמור: "מנוע טיפול". כעניין שבמדיניות מונעים פקידי מינהל האוכלוסין שירות מאזרחים ומתושבים עימם יש להם מחלוקת בשאלות מעמד ומרשם. למניעת השירות פנים רבים: יש מי שאינו מקבל שירות כלל, ואחר מוגבל לקבלת שירות מפקידים מסויימים בלבד; יש מי שתעודת הזהות ניטלת ממנו, ומאחר נשללת הזכות לקבל דרכון; יש מי שמקבל דרכון שתוקפו מוגבל לתקופה קצרה, ומאחר נמנעת האפשרות לשנות במרשם את כתובתו או את מעמדו האישי. חלק מן האנשים אינם יודעים כלל על קיומה של המחלוקת, ורבים מהם אינם יודעים שסווגו כמנועי טיפול. כאשר הם מגיעים ללשכות מינהל האוכלוסין ומבקשים לממש את זכויותיהם – נמנע מהם השירות המבוקש. העילה למניעת השירות אינה נמסרת מיד, ובחלוף זמן, בשעה שמצוקתם של "מנועי הטיפול" גוברת, מבהירים פקידי המשיב 2 כי הסיבה למניעת הטיפול הנה התנגדות "מנועי הטיפול" לשינוי הרישום במרשם האוכלוסין. כן מבהירים פקידי המשיב 2 כי עד שלא ייאותו לקבל את עמדת המשיב 2, לא יינתן להם השירות המבוקש.
מדיניות פסולה זו, המזכירה לעיתים סחטנות ובריונות ממחוזות אחרים, יורדת לשורש חוקיות הסמכות המינהלית ופוגעת פגיעה אנושה בזכויות ובחירויות יסודיות.
1. העותרות 1-3 הן בנות משפחה אחת, אם ושתי בנותיה, אזרחיות ישראל המתגוררות ב—–.
2. העותר 4, המרכז לפלורליזם יהודי, הוא הזרוע המשפטית-ציבורית של התנועה ליהדות מתקדמת. המרכז מפעיל מרכזי סיוע משפטי לעולים ברחבי הארץ.
3. העותרת 5, האגודה לזכויות האזרח בישראל, היא עמותה שמטרתה הגנה על זכויות האדם בישראל ובשטחים הנתונים בשליטתה.
4. העותרת 1 עלתה לישראל מצ`ילה בשנת 1974 כקטינה יחד עם הוריה וקיבלה אזרחות מכוח שבות. ביום 25.7.75, עם הגיעה לגיל 18 קיבלה תעודת זהות ישראלית בה מופיע בסעיף הלאום כי היא יהודיה.
5. לאחר שחרורה מצה"ל עברה העותרת 1 להתגורר בירושלים, שם פגשה בבחיר ליבה, מר פ` ז`, והשניים נישאו ביום 27.11.80 כדת משה וישראל.
העתק תעודת הנישואין מצ"ב ומסומן ע/1.
6. טרם נישואיה, ביום 5.11.80, פנתה העותרת 1 לבית הדין הרבני בירושלים וקיבלה פסק דין הקובע כי הנה יהודיה ורווקה כנדרש.
העתק פסק הדין מצ"ב ומסומן ע/2.
7. ביום 4.4.85 נולדה העותרת 2, וביום 6.10.92 – העותרת 3. המשפחה מתגוררת ב—-. העותרת 1 עובדת במוסד חינוכי, העותרת 2 היא תלמידה בבית ספר תיכון, והעותרת 3 תלמידה בבית ספר יסודי. לעותרת 1 ולבן-זוגה גם בן בגיר, ט`, אשר אינו עותר בעתירה זו.
8. ביום 29.6.94 הגיעה העותרת 1 מיוזמתה ללשכה למינהל אוכלוסין ב—– לצורך ניפוק תעודת זהות חדשה, מאחר שהתעודה שהיתה בידה נתבלתה. תעודת הזהות הישנה נלקחה מן העותרת 1, ונאמר לה שהתעודה החדשה תישלח אליה בדואר. התעודה החדשה מעולם לא נשלחה.
9. העותרת 1 פנתה ללשכה למינהל אוכלוסין בירושלים, שם נאמר לה שעניינה בבירור. בינתיים, לא ניתנה לה תעודת זהות חדשה.
10. לאחר המתנה ממושכת קיבלה העותרת 1 לביתה העתק החלטה של בית הדין הרבני מיום 2.10.94, לפיה על פי חתימתה נרשמה במסוף משרד הפנים כנוצריה, ועל כן עליה לפנות לבירור אצל הגב` מזל כהן ממחלקת מרשם האוכלוסין במשרד הפנים. כמו-כן יש להכניס את ילדי העותרת 1, ביניהן העותרות 2-3, לרשימת מעוכבי נישואין עד לבירור יהדותן בפני בית הדין הרבני.
העתק החלטת בית הדין מצ"ב ומסומן ע/3.
11. העותרת 1 הזדרזה להיפגש עם הגב` כהן, שמסרה לה, כי הבירור נדרש היות שהעותרת 1 חתמה בעבר על מסמך לפיו היא נוצריה, ולכן יתכן שתזדקק לגיור. העותרת 1 הכחישה מכל וכל חתימה על מסמך שכזה וביקשה כי המסמך יוצג בפניה. עד כה לא הוצג בפניה המסמך.
12. עד לשנת 1998 הוזמנה העותרת 1 למשרד הפנים מספר פעמים, ושוב ושוב נדרשה להמציא מסמכים שונים, ובהם תעודת זהות, שכאמור, הוחרמה על ידי משרד הפנים בשנת 1994, ובמקומה לא ניתנה לה תעודה אחרת. העותרת 1 התייצבה כפי שנדרשה והציגה את המסמכים, אך תעודת הזהות לא הושבה לה.
העתק הזמנה לדוגמה מיום 8.5.97 מצ"ב ומסומן ע/4.
13. גם כאשר שבה העותרת 1 והגישה בקשה לתעודת זהות נדרשה להמציא מסמכים כגון: תעודת נישואין, פס"ד רבני ובקשה לאשרת עולה.
העתק אישור הגשת בקשה לתעודת זהות מיום 13.5.98 הכולל דרישה להצגת מסמכים מצ"ב ומסומן ע/5.
14. ביום 4.6.98 קיבלה העותרת 1 ממשרד הפנים תשובה לבקשתה לתעודת זהות (תחת הכותרת: "בקשתך לרישומך כיהודיה"), לפיה עליה לפנות לרבנות ולהביא אישור מחודש על יהדותה, "מאחר ומצוי בידינו מכתב מהרבנות לאחר הנישואין, שרישום הנישואין היה בטעות מאחר והנך נוצריה". לעותרת 1 לא ניתנה תעודת זהות.
העתק המכתב מצ"ב ומסומן ע/6.
15. ביום 9.8.00 פנתה העותרת 1 ללשכה למינהל אוכלוסין בבקשה לחדש את דרכונה ואת דרכונן של העותרות 2 ו-3. העותרת 1 הגישה את הבקשה ושילמה אגרה בסך 330 ש"ח, אולם במסוף המחשב הופיעה באותיות אדומות ההוראה "מנועה מלקבל שירות". העותרת 1 קבלה על שלילת זכויותיה, ונתבקשה על ידי הפקידה להעלות את טענותיה על הכתב. מכתבה לא זכה למענה והדרכונים לא נופקו.
העתק האישורים בדבר הגשת הבקשות לדרכונים מצ"ב ומסומנים ע/7.
16. ביום 14.11.00 פנתה הח"מ בפקס דחוף לגב` אסתר שרון, מנהלת מחלקת דרכונים ומרשם במינהל האוכלוסין, עמדה על אי חוקיות התנהלות משרד הפנים, ודרשה להעניק מיד תעודת זהות לעותרת 1 ודרכונים לעותרות 1-3.
העתק המכתב מצ"ב ומסומן ע/8.
17. ביום 16.11.00 התקשרה למשרדי הח"מ הגב` אודט יצחק מן המחלקה לדרכונים ומרשם, והבהירה כי במסוף המחשב מופיעה העותרת 1 כ"לא יהודיה", אולם מאחר שהיא זכאית לאזרחות מכוח שבות, הרי שגם לה לא ברור, מדוע מופיע לגביה הכיתוב "מנועת טיפול". הגב` יצחק העלתה את ההשערה, שמאחר שהעותרות 2-3, בנותיה של העותרת 1, מופיעות במרשם כיהודיות, הרי ש"מניעת הטיפול" באה בתגובה לסירובה של העותרת 1 לחתום על שינוי הרישום אצל הבנות. הגב` יצחק הבטיחה ליצור קשר עם הח"מ בתוך ימים ספורים לאחר שתאתר את תיק המשפחה.
18. ביום 23.11.00 פנתה הח"מ שוב לגב` יצחק, אולם הגב` יצחק מסרה שהתיק טרם אותר. ביום 1.1.01, כשישה שבועות לאחר הפנייה הראשונה, שבה הח"מ ופנתה טלפונית לגב` יצחק, אך התיק טרם אותר. באותו יום נשלח לח"מ מכתבה של הגב` יצחק לפיו "עם קבלת תיקה האישי של הנדון ותיק אימה, נשוב ונודיעך בשנית".
העתק המכתב מצ"ב ומסומן ע/9.
19. ביום 2.1.01 פנתה הח"מ לגב` אסנת מנדל, מנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה, ושבה ועמדה על חוסר החוקיות שבמעשי המשיב 2. הח"מ הצביעה על ההסדר בסעיף 19ה (ב) לחוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965, לפיו במקרה בו מתנגד אדם לשינוי רישום פרטי הלאום, הדת או המצב האישי על פקיד הרישום לפנות לבית המשפט.
העתק המכתב מצ"ב ומסומן ע/10.
20. ביום 3.1.01 פנתה הגב` מנדל ליועצת המשפטית של משרד הפנים בבקשה לטפל בבקשת הח"מ כנדרש.
העתק המכתב מצ"ב ומסומן ע/11.
21. ביום 22.1.01 הודיעה הגב` אודליה אדרי מלשכת היועץ המשפטי של משרד הפנים, כי תינתן לעותרת 1 תעודת זהות ויונפק לה ולבנותיה דרכון חדש למשך שנה, אשר במהלכה יימשכו הבירורים בתיק עד לקבלת החלטה סופית.
העתק המכתב מצ"ב ומסומן ע/12.
22. ביום 5.2.01, יום אחד לפני הבחירות המיוחדות לראש הממשלה, מיד לאחר קבלת תשובתה של הגב` אדרי במשרדי הח"מ, פנתה העותרת 1, מצויידת בהעתק המכתב ללשכה למינהל אוכלוסין בירושלים. העותרת 1 פנתה לגב` ציפורה בניטה, מנהלת הלשכה אותה הכירה מפנייתה הראשונה בעניין שש שנים קודם לכן, אשר הבהירה לה כי רק הגב` אילנה אלפסי בחדר 201 תוכל לקבלה, אולם ביום זה אין קבלת קהל בחדר 201.
23. למחרת, 6.2.01, יום הבחירות המיוחדות לראש הממשלה, שבה העותרת 1 ללשכה, ולאחר המתנה ממושכת נכנסה לחדרה של הגב` אלפסי. הגב` אלפסי הקלידה את מספר זהותה של העותרת 1, והודיעה לה כי אינה יכולה להעניק לה שירות משום שבמסוף המחשב מופיע הכיתוב "אסור לתת שירות". העותרת 1 הציגה בפני הגב` אלפסי את העתק מכתבה של הגב` אדרי, אולם הגב` אלפסי טענה שאין מה לעשות, ושהיא זקוקה להוראה מן המשרד הראשי.
24. בינתיים נכנסה לחדר הגב` בניטה, מנהלת הלשכה, שתמכה בדברי הגב` אלפסי והציעה לעותרת 1 לשוב ללשכה למחרת עם המכתב המקורי, בטענה שמכתב כזה ניתן לזייף בקלות. לאחר דין ודברים, אמרה הגב` בניטה כי ניתן יהיה להחזיר לעותרת 1 את תעודתה, אולם רק אם תחתום על הסכמתה לשינוי הלאום. העותרת 1 סירבה, וקבלה על כך שנמנעת ממנה זכותה להצביע בבחירות. רק אז נעתרה הגב` אלפסי, ומסרה לעותרת 1 את תעודת הזהות הישנה שלה, זו שנמסרה בשנת 1994 להחלפה, משום שהיתה בלויה.
25. ביום 19.2.01 פנתה הח"מ לגב` אדרי בלשכה המשפטית של משרד הפנים וגוללה בתמצית את האירועים האחרונים. הח"מ דרשה כי לעותרת 1 תינתן תעודת זהות חדשה.
העתק המכתב מצ"ב ומסומן ע/13.
26. ביום 4.4.01 השיבה הגב` דינה שוחטמן מן הלשכה המשפטית של משרד הפנים כי העותרות יקבלו את השירות המגיע להן ממשרד הפנים, ויונפקו עבורן תעודות זהות ודרכונים.
העתק המכתב מצ"ב ומסומן ע/14.
27. ביום 18.4.01, עם קבלת מכתבה של הגב` שוחטמן, פנתה הח"מ אל הגב` בניטה, מנהלת הלשכה למינהל אוכלוסין בירושלים ודרשה שיינתן שירות לעותרות.
העתק המכתב מצ"ב ומסומן ע/15.
28. לעותרת 1 נופקה תעודת זהות חדשה, ונופקו לה ולעותרות 2-3 דרכונים למשך שנה.
29. בחלוף שנה, בניגוד לאמור במכתבה של הגב` אדרי מיום 22.1.01, לא הסתיימו הבירורים ולא התקבלה כל החלטה בעניינה של העותרת 1. ביום 27.2.02 פנתה הח"מ לגב` אסתר שרון, מנהלת מחלקת מרשם ודרכונים במינהל האוכלוסין. במכתבה עמדה הח"מ פעם נוספת על העובדה שהמשיב 2 בחר שלא להפעיל את סמכותו לפי סעיף 19ה (ב) לחוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965, ולא פנה לבית המשפט לענייני משפחה בבקשה כי יינתן פסק דין הצהרתי בעניין שינוי סעיף הדת והלאום. מכך אין אלא להניח כי אין כל בסיס ראייתי לטענות המשיב 2 נגד העותרת 1. אשר על כן, דרשה הח"מ כי לעותרות 1-3 יונפק דרכון חדש בתוקף לחמש שנים כלכל אזרח בישראל.
העתק המכתב מצ"ב ומסומן ע/16.
30. ביום 3.3.02 ניגשו העותרת 1, ובנותיה, העותרות 2-3, ללשכה למינהל אוכלוסין בירושלים וביקשו להאריך את תוקף דרכונן. נמסר להן שהן עדיין מופיעות במחשבי הלשכה כ"מנועות שירות", ולכן רק פקידים הבקיאים בעניינן יוכלו לטפל בהן. לאחר דין ודברים ניאותו הפקידים להאריך את תוקף הדרכונים בחצי שנה.
31. ביום 23.4.02 פנתה הח"מ פעם נוספת לגב` אסנת מנדל, מנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה. ביום 12.5.02 שבה ופנתה הח"מ במכתב תזכורת.
העתק מכתבה של הח"מ מצ"ב ומסומן ע/17;
העתק מכתב התזכורת מצ"ב ומסומן ע/18.
32. ביום 12.5.02 נשלחה אל הח"מ תשובתו של המשיב 2, מר הרצל גדז`, למכתבה של הח"מ לגב` אסתר שרון מיום 27.2.02. מר גדז` טען כי הדרכון נופק לשנה, "וזאת בשל הבדיקות המתנהלות בעניין רישום יהדותה בין מספר גורמים במשרדנו, אשר בסופו של דבר, יתכן ויובילו לפניה מצדנו לקבלת החלטה מבית משפט לתיקון פרטי הדת והלאום כפי שנרשם בשאלון הרישום – לאום: צ`יליאני, דת: נוצרית." מר גדז` מציין את סמכותו של המשיב 1 לפי סעיף 6 לחוק הדרכונים, התשי"ב-1952 לקצר את תוקפו של דרכון לפי שיקול דעתו. עוד מציין מר גדז` כי העותרת 1 "התבקשה מספר פעמים לפנות ללשכת משרד הפנים, ולתת הסכמתה לתיקון הדת והלאום, אך סירבה בכל תוקף". להוכחת דברים אלה צרף מר גדז` את העתקי ההזמנות שנשלחו לעותרת 1.
העתק המכתב מצ"ב ומסומן ע/19;
העתק ההזמנות המצורפות מצ"ב ומסומנות ע/20, ע/21 ו-ע/22.
תושם אל לב ההזמנה המסומנת ע/22, עליה נכתב "בקשתך תאושר רק אם וכאשר תינתן הסכמה לתיקון דת ולאום כפי שכתוב בתעודת זהות". הזמנה זו אינה מוכרת לעותרת 1 אולם דרישות דומות הועלו בפניה לא פעם בעל-פה.
33. מר גדז` מסיים את מכתבו בהפניה לשני מכתבים: מכתבה של הרבנות הראשית בירושלים אל המשרד לענייני דתות מיום 3.9.94, לפיו יש לראות בנישואיה של העותרת 1 טעות שכן במרשם האוכלוסין אינה יהודיה, ולפיכך יש לתקן את הרישום אף לגבי בתה, העותרת 3; מכתבו של המשרד לענייני דתות מיום 7.2.95 אל הגב` שרון במינהל האוכלוסין, לפיו העותרות 1 ו-3 מופיעות במרשם האוכלוסין כנוצריות והעותרת 2 כיהודיה. לפיכך, יש לבטל את תעודת הנישואין ולרשום את העותרת 2 כנוצריה.
העתק המכתבים מצ"ב ומסומנים ע/23 ו-ע/24.
יודגש כי שינוי הרישום של פרטי הדת והלאום של העותרות 1 ו-3 במרשם האוכלוסין מיהודי לנוצרי נעשה ללא ידיעתן ובניגוד לרצונן המפורש, ומבלי שפנה המשיב 2 לבית המשפט לענייני משפחה כקבוע בסעיף 19 לחוק מרשם האוכלוסין.
34. ביום 27.5.02 השיבה הח"מ למר גדז`, וטענה כי מכתבו מעיד על התנהלותו הבלתי חוקית של המשיב 2 בעניינם של העותרות. עוד הבהירה הח"מ כי העותרת 1 אינה מסכימה לשינוי ברישום, וכי על-פי החוק אינה חייבת להסכים. הח"מ הביעה את מורת רוחה לגבי מסכת הלחצים המופעלת על העותרות מזה שמונה שנים רצופות על מנת שהעותרת 1 תותש, תענה לדרישת המשיב 2 ותסכים לשינוי הרישום. הח"מ שבה והפנתה להסדר שבחוק מרשם האוכלוסין ודרשה להבין מדוע, אם בידי המשיב 2 ראיות בדבר טענותיו נגד העותרת 1, לא פנה זה מכבר לבית המשפט. הח"מ דרשה להפסיק לאלתר את השימוש שעושה המשיב 2 בסמכויותיו, הנתונות לו לצרכים שונים לגמרי, כדי לכפות אזרחים להסכים לשינוי במרשם. כמו כן, נדרש המשיב 2 להוציא את העותרות מרשימת מנועי הטיפול ולהורות על ניפוק דרכונים לחמש שנים כלכל אזרח.
העתק המכתב מצ"ב ומסומן ע/25.
35. ביום 30.5.02 פנתה הח"מ שוב לגב` מנדל, וצרפה את תשובתו של מר גדז` ואת תשובתה אליו.
העתק המכתב מצ"ב ומסומן ע/26.
36. ביום 9.6.02 השיב מר גדז`, כי "משרד הפנים ופקידיו אינם כופים אנשים להסכים לשינוי פרטי המרשם שלהם. הסימון המחשובי נועד למעקב פנימי ולהתנהלות ראויה של מרשם האוכלוסין. משרד הפנים עדיין חושב כי פרטי המרשם של מרשתך אינם נכונים, ועל כן דורשים תיקון על פי החוק והאופן הקבוע בו".
העתק המכתב מצ"ב ומסומן ע/27.
37. ביום 6.6.02 שבה הח"מ ופנתה לגב` מנדל בבקשה לקבל את תגובתה. ביום 11.6.02 השיבה לח"מ עו"ד אודית קורינלדי סירקיס ממחלקת הבג"צים, שפנייתה הועברה להתייחסות המשיב 2, ושעם קבלת ההתייחסות תשוב ותודיע לח"מ. עד כה לא התקבלה כל תשובה.
העתק הפנייה לגב` מנדל והעתק תשובת מחלקת הבג"צים מצ"ב ומסומנים ע/28 ו-ע/29.
אירועים נוספים
38. במהלך השנים נתקלו העותרים 4 ו- 5 במקרים רבים בהם מנע המשיב 2 שירותים מאזרחים ומתושבים, אם מתוך רצון להכניעם להסכים לשינוי פרטי הדת והלאום במרשם האוכלוסין, ואם משום שקיים חשד, מבוסס או שרירותי, כי רכשו את מעמדם בישראל שלא כדין. ודוק, בהחלטתו למנוע שירות מאדם מסתפק המשיב 2 בקיומו של חשד בדבר אופן רכישת המעמד מבלי שחשד זה יוכח ויוחלט על שלילת מעמדו. מניעת הטיפול יכול שתימשך זמן רב, מבלי שהוסבר לאדם המנוע מדוע נשללו ממנו זכויות יסוד הניתנות לכל אזרח אחר. להלן יובאו מספר דוגמאות למקרים בהם טיפלו העותרים 4 ו-5 במהלך השנים. על מנת שלא לפגוע בצנעת הפרט, מובאים המקרים מבלי לציין את שמם המלא של הפונים.
39. האחיות י` מ` ו- ל` מ`: האחיות י` מ` ו- ל` מ` עלו לישראל בשנת 1990 וקיבלו אזרחות ישראלית מכוח שבות. בשנת 1997, עם הגיעה לגיל 16, ביקשה י` מ` לקבל תעודת זהות. בקשתה סורבה. מעולם לא נמסר לה מדוע נשללה ממנה זכות זו. הוריה פנו למשרד הפנים, אך נדחו בטענות שונות, לרבות אובדן תיקם במשרד הפנים. י` מ` התגייסה לצה"ל כשאין בידה כל תעודה מזהה בת תוקף. אחותה, ל` מ`, הגיעה מיוזמתה בחודש יולי 2000 ללשכה למינהל אוכלוסין בירושלים לצורך הארכת תוקף הדרכון שברשותה. בלשכה נמסר לה שבמחשב מצויין שאין לטפל בבקשותיה. ל` מ` הופנתה ללשכה במקום מגוריה. למחרת התייצבה בלשכה אולם גם שם לא זכתה לקבל שירות ללא כל נימוק, והובהר לה כי "הנושא בטיפול". ל` מ` פנתה לגב` דורה שוורץ, ממונה על אזרחות במינהל האוכלוסין, ולשר הפנים – אך ללא הועיל. העותרת 5 פנתה ביום 14.9.00 למנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה בעניין האחיות. בעקבות פנייה זו התברר שלמשרד הפנים ספק באשר ליהדותן של האחיות – אף שאין לו ספק בדבר זכאותן לאזרחות ישראלית. בעקבות הפניה ניאות משרד הפנים להאריך ל- ל` מ` את תוקף הדרכון לשנה ולהנפיק ל- י` מ` תעודת זהות.
מצורף מכתבה של הגב` אודט יצחק מן המחלקה למרשם ודרכונים במינהל האוכלוסין מיום 19.9.00, בו נטען: "אנו נאשר בקשותיהן אם וכאשר הנדון (ל` מ` ו- א` מ`, מ.פ) והאם א`, יתנו הסכמתן לתיקון דת ולאום ל-`רוסי`". מסומן ע/30.
40. גב` א` פ`: הגב` א` פ` עלתה לישראל בשנת 1995 עם בעלה דאז, ולאחר בדיקות משרד הפנים הוכרה כעולה מכוח חוק השבות. בשנת 1998, לאחר גירושי בני הזוג, פנתה א` פ` למשרד הפנים וביקשה לשנות את הרישום בדבר מעמדה האישי. א` פ` זומנה למשרד הפנים בירושלים שם נדרשה למסור את דרכונה. למעלה משלוש שנים הוחזק דרכונה של הגב` א` פ` בידי משרד הפנים ורישום המעמד האישי לא שונה. ביום 17.12.00 פנתה הח"מ למנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה. בעקבות זאת התברר כי משרד הפנים חושד שהגב` א` פ` נישאה נישואין פיקטיביים לשם קבלת אזרחות ישראלית ויתכן כי אזרחותה תישלל. א` פ` זומנה לשימוע בעקבותיו הוסר החשד בדבר אזרחותה, דרכונה הוחזר ורישום המעמד האישי שונה מנשואה לגרושה.
41. מר ש` ט`: מר ש` ט` סומן כמנוע טיפול משום שלמשרד הפנים חשד בדבר יהדותו. כתוצאה מכך סרבו במשך מספר שנים פקידי הלשכה למינהל אוכלוסין להעניק למר ש` ט` שירות. בין היתר סרבו לרשום את שינוי כתובתו ולנפק לו דרכון. הח"מ פנתה ביום 18.12.00 למנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה ובעקבות כך החל מר ש` ט` לקבל שירות ככל אזרח אחר. ראוי לציין כי רק לאחרונה, ביום 12.6.00, פנתה הגב` אסתר שרון, ממונה מרשם ודרכונים במינהל האוכלוסין, אל מר ש` ט` במכתב בו שבה והבהירה כי משרד הפנים עומד על שינוי הרישום, ולפיכך, אם לא יסכים לשינוי הרישום, יפנה משרד הפנים לבית המשפט על פי האמור בחוק.
העתק מכתבה של הגב` שרון מצ"ב ומסומן ע/31.
נוהל הטיפול בהגבלות למתן שירותים
42. דרכי הפעולה של המשיב 2 המתוארות לעיל מוסדרות מאז 1.5.2000 בנוהל מספר 1.2.0001 שכותרתו: "נוהל הטיפול בהגבלות למתן שירותים" הקובע כדלקמן:
נוהל הטיפול בהגבלות למתן שירותים
כאשר תושב/אזרח פונה לקבלת שירותי מרשם, פקיד הרישום בודק את רשומתו בקובץ מרשם האוכלוסין, לפני קבלת השירות ומוודא שאין הגבלה כלשהי למתן השירות.
א.1 במידה ויש הגבלה כלשהי, יש לפעול בהתאם לאותה הגבלה.
א.2 לפקיד הרישום אסור להודיע לתושב שקיימת הגבלה למתן שירות ברשומתו.
א.3 יש לקבל ממנו בכתב את הבקשה למתן שירות.
א.4 למסור אישור על הגשת בקשה ולהודיע למבקש שהבקשה בטיפול והשירות ינתן בהקדם.
תדפיס הנוהל אשר מתפרסם באתר האינטרנט של משרד הפנים: http://www.moin.gov.il מצ"ב ומסומן ע/32.
43. נראה, אם כן, כי פקיד הרישום נדרש מחד "לפעול בהתאם לאותה מגבלה", דהינו להימנע ממתן השירות המבוקש, ומאידך עליו ליצור מצג שווא כאילו הכל כשורה; לפקיד הרישום "אסור להודיע לתושב כי קיימת הגבלה למתן שירות ברשומתו" והוא אף נדרש "להודיע למבקש שהבקשה בטיפול והשירות יינתן בהקדם".
סמכויות מינהל האוכלוסין
44. חוק מרשם האוכלוסין, תשכ"ה-1965 קובע כי המשיב 2 ופקידי הרישום הכפופים לו אחראים על ניהול מרשם האוכלוסין; לשם ניהול המרשם העניק המחוקק לפקידי הרישום סמכויות רבות הקבועות בפרק ג` לחוק. סמכויות פקיד הרישום משתנות מנושא לנושא; לא הרי היקף סמכויותיו במקרה של רישום ראשון כהיקף סמכויותיו במקרה של תיקון הרישום. כך, לדוגמא, רשאי פקיד הרישום לסרב לרשום אדם כיהודי אם הודעה או רישום אחר במרשם מראים כי אינו יהודי (סעיף 3א לחוק). אולם היה והתגלו מסמכים אלו לאחר שנרשם האיש כיהודי אין בסמכותו של פקיד הרישום לשנות את הרישום על דעת עצמו (סעיף 19ה).
45. אל סמכויות אלו התווספו סמכויות רבות אשר הואצלו למשיב 2 מן המשיב 1; בין סמכויות אלו נזכיר את הסמכות להוציא צו הרחקה מהארץ על-פי חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, הסמכות לשלול אזרחות על-פי חוק האזרחות, תשי"ב-1952, והסמכות לנפק דרכון על-פי חוק הדרכונים, תשי"ב-1952.
46. כתוצאה מכך הפך מינהל האוכלוסין לרשות מינהלית אדירה, האוצרת בסמכויותיה את מימושן של הזכויות והחירויות היסודיות ביותר של תושבי ישראל; ללא תעודת זהות לא ניתן להצביע בבחירות; ללא דרכון לא ניתן לעזוב את ישראל ולהיכנס אליה; ללא רישום הילוד במרשם האוכלוסין לא יהא זכאי לביטוח בריאות ממלכתי והוריו לא יהיו זכאים לזכויות כלכליות שונות, ועוד ועוד.
סמכות המשיבים לשלול מעמד
47. אופן שלילת מעמדו של אדם קבוע בסעיף 11 לחוק האזרחות כדלקמן:
(א) אזרח ישראלי שיצא מישראל שלא כדין לאחת מהמדינות הנזכרות בסעיף 2א לחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), תשי"ד-1954, או רכש את אזרחותה, יראוהו כמי שויתר על אזרחותו הישראלית והיא תתבטל מיום יציאתו מישראל; ביטול אזרחותו הישראלית של אדם לפי סעיף קטן זה, מבטל גם את אזרחותו הישראלית של ילדו הקטין שאיננו תושב ישראל.
(ב) שר הפנים רשאי לבטל את אזרחותו הישראלית של אדם אשר עשה מעשה שיש בו משום הפרת אמונים למדינת ישראל.
(ג) שר הפנים רשאי לבטל את אזרחותו הישראלית של אדם אם הוכח להנחת דעתו שהאזרחות נרכשה על יסוד פרטים כוזבים, ורשאי השר לקבוע שביטול האזרחות יחול גם על ילדו הקטין של אותו אדם.
(ד) ביטול אזרחות ישראלית לפי סעיפים קטנים (ב) או (ג) ייעשה במתן הודעה מאת שר הפנים ומהיום שקבע השר בהודעה.
48. טרם שלילת האזרחות יש לקיים הליך שימוע כדין בו נמסרת מבעוד מועד לידי מי שמבקשים לבטל את מעמדו מהות החשד הקיים נגדו, מציגים בפניו את הראיות לביסוס חשד זה, וניתנת לו הזדמנות להגיב על החשדות ולהציג ראיות שכנגד. חובת השימוע, בטרם קבלת החלטה מינהלית, היא מרכיב מרכזי של ההליך ההוגן. הילכתו של בית המשפט העליון מימים ימימה היא כי:
"לא יורשה גוף אדמיניסטרטיבי… לפגוע פגיעת גוף, רכוש, מקצוע, מעמד וכיוצא בזה, אלא אם ניתנה לנפגע הזדמנות הוגנת להשמעת הגנתו בפני הפגיעה העתידה." (בג"צ 3/58 ברמן נ` שר הפנים, פ"ד יב 1493, 1508).
49. עד אשר נערך השימוע והושלם הליך שלילת האזרחות, יש לראות באדם אשר את מעמדו מבקשים לבטל, אזרח לכל דבר ועניין. במהלך עבודתם נתקלו העותרים 4 ו- 5 במקרים רבים בהם במשך חודשים ארוכים ולעיתים אף שנים הוחזק אדם בגדר "חשוד" לרכישת אזרחות שלא כדין מבלי שהושלם הליך הבדיקה ונשללה אזרחותו. כך, לדוגמא הוחזקה הגב` א` פ`, אשר סיפורה מובא בסעיף 40 לעתירה, במשך למעלה משלוש שנים בגדר "חשודה" בנישואין פיקטיביים, ורק בעקבות התערבות הח"מ נערך לה שימוע כדין, והוסר החשד מעליה.
50. בבג"צ 7059/98 קוצ`רוב נ` שר הפנים (לא פורסם) נדרש בית משפט זה למקרה דומה למקרים דנן, בו סרב משרד הפנים במשך שנה וחצי להעניק לעותרת אזרחות מכוח שבות בשל חשד לנישואין פיקטיביים. בית המשפט ציין כי "העותרים נאלצו לעבור דרך יסורים ממושכת, תוך שהם עומדים בפני מכשולים בירוקרטים שלא הוסרו מדרכם אלא לאחר הפניה לבית המשפט. גם אם היה מקום לבדיקת כנות הנישואים כדי למנוע מתן אזרחות ישראלית לעותרת על סמך "נישואין פיקטיביים", לא ברור מדוע נדרשה שנה ומחצה לשם כך".
העתק ההחלטה מצ"ב ומסומן ע/33.
51. בית משפט זה דן לא פעם בעבר במקרים בהם הקדימו המשיבים ליטול תעודת זהות או דרכון מאזרח, טרם הושלם הליך שלילת אזרחותו כדין. ברובם המכריע של מקרים אלו הושבו המסמכים לבעליהם בהסכמת המשיבים עם הגשת העתירה ושמיעת עמדת בית המשפט. כך, בבג"צ 7420/98 מאליש נ` שר הפנים (לא פורסם), בעקבות ביקורת קשה מצד בית המשפט הושבה לעותרת תעודת הזהות שנלקחה ממנה שלא כדין, והיא הונחתה לפנות לשר הפנים בבקשה כי יכריע סופית בהחלטה לשלול את אזרחותה. גם בבג"צ 809/01 סולומין נ` שר הפנים (לא פורסם), הודיעה הפרקליטות כי כיוון שטרם הוחלט על ביטול אזרחותה של העותרת תונפק לה תעודת זהות חדשה לאלתר.
העתקי פסקי הדין מצורפים ומסומנים ע/34 ו-ע/35.
52. בית משפט נכבד זה מתבקש לשוב ולהבהיר למשיבים כי נטילת מסמכים מזהים כדרכון ותעודת זהות, סירוב לחדשם עת התבלותם, סירוב לעדכנם וסירוב לנפקם עת אובדנם, כמו גם סירוב מתן כל שירות אחר – הם בלתי חוקיים, שכן, כאמור, עד אשר נשללה אזרחותו של אדם זכאי הוא לקבל שירות מפקידי מינהל האוכלוסין ככל אזרח אחר.
סמכות המשיב 2 לשנות את הרישום במרשם האוכלוסין
53. לגבי אופן שינוי הרישום במרשם קובע חוק מרשם האוכלוסין בסעיף 19 כדלקמן:
"(א) נוכח פקיד הרישום הראשי כי פרט או שינוי של פרט החייב רישום לא נרשם או שרישומו או תיקון רישומו אינו שלם או עומד בסתירה לרישום אחר שבמרשם או לתעודה ציבורית, רשאי הוא, מיזמתו ולאחר שברר את הדבר ונתן לכל מי שהפרט מתייחס אליו הזדמנות להשמיע טענותיו ולהביא ראיותיו – לרשום את הפרט או את שינוי הפרט או להשלים או לתקן את הרישום ובלבד שרישום שנעשה על פי תעודה ציבורית לא ישונה, לא יושלם ולא יתוקן לפי סעיף קטן זה אלא על פי תעודה ציבורית המעידה על אותו פרט.
(ב) לגבי הלאום, הדת או המצב האישי לא יעשה פקיד הרישום הראשי כאמור בסעיף קטן (א) אלא בהסכמת מי שהפרט מתייחס אליו, או על פי פסק דין הצהרתי של בית המשפט לעניני משפחה שניתן לבקשתו של פקיד הרישום הראשי; הבקשה תוגש לבית המשפט לעניני משפחה שבתחום שיפוטו נמצא מען האדם שהפרט מתייחס אליו; היא תוגש ותתברר בבקשה בדרך המרצה, וכל מי שהפרט מתייחס אליו יהיה משיב.
(ג) פקיד הרישום הראשי או פקיד רישום רשאי, אם ראה צורך דחוף לעשות כן, לרשום מיזמתו מענו של תושב, לשנותו או לתקנו, על אף האמור בסעיף קטן (א), ובלבד שנתן לתושב הודעה מוקדמת של שבעה ימים."
54. המחוקק, אם כן, הבחין הבחנה ברורה בין שינוי הרישום הנוגע לרובן המכריע של הקטגוריות במרשם האוכלוסין ובין שינוי הרישום הנוגע לקטגוריות הלאום, הדת והמצב האישי, ובמקרה האחרון קבע מפורשות, כי לא ניתן לעשותן אלא בהסכמת מי שהפרט מתייחס אליו, או על פי פסק דין הצהרתי של בית משפט לענייני משפחה שניתן לבקשת פקיד הרישום הראשי.
55. אלא שהמשיב 2 בחר לנקוט בדרך חלופית לזו הקבועה בחוק ותוך שימוש לרעה בסמכויות המוענקות לו כדין, הנהיג מדיניות מניעת טיפול, על פיה נמנעים פקידי מינהל האוכלוסין ממתן שירות לאזרחים ולתושבים אשר מסרבים לשנות את הרישום ברשומותיהם שבמרשם האוכלוסין לגבי הדת, הלאום או המצב האישי. כך, כאמור, נמנע מתן שירות מהעותרות 1-3 במשך שנים רבות.
חובות המשיב 2 בהפעלת סמכותו
56. בהיותו נאמן הציבור חייב המשיב 2, עת הוא נתקל בחשד לרישום שגוי במרשם או בחשד לרכישת אזרחות שלא כדין, לפעול לתיקון המצב לאלתר. חוק מרשם האוכלוסין וחוק האזרחות קובעים מפורשות כיצד יש לפעול בנסיבות אלו ועל המשיב 2 להפעיל סמכויותיו לפי חוקים אלו:
"בסבירות, ביושר, בטוהר לב ובתום לב. אסור לה למדינה להפלות, לפעול מתוך שרירות או חוסר תום לב או להימצא במצב של ניגוד ענינים. עליה לקיים את כללי הצדק הטבעי. קיצורו של דבר עליה לפעול בהגינות." (בג"צ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ` ממשלת ישראל, פ"ד לד(3) 729, 746).
57. ככל רשות מינהלית, חלה על המשיב 2 חובת ההגינות. חובת ההגינות היא חובה מחמירה:
"חובת ההגינות המינהלית – שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור – מחמירה יותר מחובת תום הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי ובין אם היא פועלת בתחום המשפט ציבורי". (בג"צ 4422/92 עפרן נ` מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853, 860).
58. זאת ועוד – חובת הנאמנות של הרשות המינהלית כלפי הציבור מחייבת אותה בכל מקרה להפעיל את סמכותה תוך זמן סביר לפי נסיבות המקרה:
"על רשות מוסמכת לפעול בסבירות. סבירות משמעה גם עמידה בלוח זמנים סביר." (בג"צ 6300/93 המכון להכשרת טוענות בית דין נ` השר לענייני דתות, פ"ד מח(4) 441, 451)."
ר` גם: י` זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב`, ירושלים, תשנ"ו, עמ` 706.
59. תחת זאת, לא פעם נתקלו העותרים 4 ו- 5 במקרים בהם השתהה המשיב 2 תקופות ארוכות בהפעלת סמכותו להכריע בדבר מעמדו החוקי של אדם כאשר במהלך כל אותה תקופה ארוכה מנע מאותו אדם את השירות לו הוא זכאי על-פי דין. כך גם במקרה דנן; מעל שמונה שנים משתהה המשיב 2 בהפעלת הסמכות המסורה לו בחוק לפנות לבית משפט לענייני משפחה, ובמקום זאת הוא מורה לפקידיו להפעיל סמכויות אחרות ושונות לחלוטין המסורות לו בחוק כדי להפעיל לחץ על העותרות, בתקווה שיקבלו את עמדתו וייאותו לשנות את רישומן בסעיף הלאום.
60. בהפעילו את שיקול דעתו אין המשיב 2 רשאי לפעול מכוח השררה בלבד ללא התחשבות במגבלות המוטלות עליו על ידי הדין. קל וחומר שאסור לו לפעול בהפקרות. על משמעותה של השרירות עמד השופט שמגר:
"כפשוטו ובעיקרו מתייחס ביטוי זה, לפי השקפתי, למעשה שנעשה על-ידי רשות, מבלי לתת את הדעת לנתונים ולנימוקים שלפניה, תוך הסתמכות על כוחה השלטוני ותו לא. לא המירמה שולטת בכיפה במעשה השרירות אלא העדר התחשבות וחוסר תשומת הלב." (בג"צ 376/81 לוגסי נ` שר התקשורת, פ"ד לו(2) 449, 460).
ר` גם: ר` הר-זהב, המשפט המינהלי הישראלי, ירושלים, תשנ"ז, 438.
61. בהפעילו את שיקול דעתו מחוייב המשיב 2 לפעול בתום לב:
"מקובל עלי כי העדר תום הלב משמעותו מירמה, חוסר יושר או כוונת זדון הכוללת כמובן גם כוונה להרע. …דוגמה אחרת מתגלמת במקרה, בו מתכוון בעל הסמכות להשיג מטרה, אשר שונה מזו, אשר לפי ידיעתו ואמונתו צריכה לשמש אותו בעת שיקוליו. הווה אומר, המירמה מתהווה כאשר יש שוני בין הטעם הגלוי, בעטיו נופלת החלטה פלונית, לבין הטעם האמיתי הנסתר; כאשר הרשות הנותנת את הטעם, המהווה הסוואה או כיסוי חיצוני לכוונה הנסתרת האחרת, יודעת אל נכון, כי אין זהות בין הדברים שבפה לבין אלו שבלב, הרי לפנינו דוגמא אופיינית להעדר יושר או מירמה." (השופט שמגר, עניין לוגסי, עמ` 459).
62. למשיב אסור לשקול שיקולים זרים או לפעול למען מטרה זרה "על כן, חייב שיקול הדעת השילטוני לקחת בחשבון אותם שיקולים, הנופלים לדל"ת אמותיו של החוק המסמיך אותו להפעיל שיקול דעת. שיקול החורג ממטרותיו של החוק המסמיך הוא שיקול זר, ועל כן פסול, ואין הרשות רשאית להתחשב בו." (בג"צ 953/87, 1/88 פורז נ` ראש עיריית תל אביב-יפו, פ"ד מב(2) 309, 302). פעולה של הרשות המבוססת על מטרות או על שיקולים הזרים לחוק המסמיך נחשבת לפעולה מחוץ לתחום סמכותה של הרשות ודינה בטלות. ככל הנוגע למדיניות המשיב 2 נשוא עתירה זו: מניעת טיפול כאמצעי לחץ לשם קבלת הסכמת העותרות ודומיהן לשינוי הרישום במרשם האוכלוסין, המטרה הזרה העומדת בבסיס פעולת הרשות גלויה על פניה ודומה כי אף לא נעשה נסיון להסוותה.
חריגה מסמכות
63. עקרון חוקיות המינהל דורש כי לגבי כל פעולה מנהלית ניתן יהיה להצביע על מקור סמכות הקבוע בחוק או מכוח החוק. רשות מינהלית, ובכלל זה המשיבים, רשאית לפעול אך ורק על פי הסמכויות שהעניק לה הדין וכל דבר החורג מדל"ת אמותיו של החוק בטל ומבוטל הוא (ultra vires):
"במדינה אשר בה שולט החוק, אין שוללים זכות מאדם, ויהא הוא הפושע המסוכן והבוגד הנבזה ביותר, אלא בהתאם לחוק בלבד. הכנסת היא הרשות המחוקקת, והיא אשר מסמיכה את מוסמכיה, אם רצונה בכך, לעשות לאיש כדרכיו וכפרי מעלליו. בהעדר הסמכה כזאת מאת המחוקק, לא ההגיון ולא הכורח ולא אהבת המולדת ולא שום שיקול אחר, יהא אשר יהא- מצדיקים עשיית דין על דעת עצמו ושלילת זכות הזולת." (השופט ח` כהן בע"ב 1/65 ירדור נ` יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השישית, פ"ד יט (3) 365).
64. והנה, הורה המשיב 2 לפקידים הכפופים לו שלא לתת שירות לאזרחים ולתושבים אשר ברשומותיהם בקובץ מרשם האוכלוסין מופיע סימון בדבר הגבלה למתן שירות, אם בשל סירובם להיכנע לדרישתו לשנות את הרישום ברשומותיהם שבמרשם האוכלוסין לגבי הדת, הלאום או המצב האישי ואם בשל חשד כי רכשו את אזרחותם שלא כדין. בעשותו כן חרג המשיב 2 מגדר סמכויותיו על-פי חוק מרשם האוכלוסין וחוק האזרחות, ודין מדיניותו כמו גם הנוהל אשר הוצא על פיה, להתבטל.
65. מעמדה המשפטי של הנחיה מנהלית, כדוגמת "נוהל הטיפול בהגבלות למתן שירותים" נשוא עתירה זו, כמעמדו של שיקול הדעת המנהלי:
"לעניין תחולת ההלכות של המשפט המנהלי אין בכך כדי לשנות ששיקול הדעת מופעל באמצעות הנחיות באופן קיבוצי על סוג של מקרים ולא רק ביחס למקרה מסויים." (י` זמיר "הנחיות מינהליות" הפרקליט לח(תשמ"ח) 18, 35)
66. יפים לענינו דברי המלומד ברוך ברכה בספרו "המשפט המינהלי":
"משגיבשה לעצמה הרשות מדיניות – הבאה לביטוי בהנחיותיה- להפעלת סמכותה, על שיקול הדעת הגלום בה, מיועדת אותה מדיניות… להנחות את הרשות באשר ליישומו של אותו שיקול דעת במקרה נתון. מכאן ברור, שהמדיניות חייבת להיות בדל"ת אמותיו של הדין המסמיך ולשקף את מטרת המחוקק בהענקת הסמכות. הנחיה עצמית על ידי מדיניות בלתי תקפה תוביל, כמובן, לאקט מינהלי חסר תוקף, ומכאן שאין להזדקק לה. ואכן כאשר מדיניות הרשות מובילה לאותו אקט, יבחן בית המשפט אם תקפה היא, שאם לא כן יקבע את בטלותה." (ב` ברכה, משפט מינהלי, כרך שני, ירושלים, תשנ"ו, עמ` 249).
67. יודגש, כי אין עסקינן בציון במחשב אשר נועד לשם מעקב פנימי והתנהלות ראויה של מרשם האוכלוסין, שאז ניתן היה לראות בהנחיית המשיב 2 בגדר סמכות עזר הנובעות מאחריותו לניהול תקין של מרשם האוכלוסין (לאור סעיף 17(ב) לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981), אלא כפי שמעיד עניינן של העותרות 1-3, בהנחיה בעלת תוצאות קשות ביותר בעולם המעשה.
68. יתרה מכך, כפי שיפורט בהמשך, מדיניות המשיב 2 פוגעת בכבודם של מנועי הטיפול ובזכויות המעוגנות כיום בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. כידוע, אין פוגעים בזכויות שלפי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו. מדיניות מניעת הטיפול אשר הנהיג המשיב 2 והנוהל שהוציא למימושה אינם עומדים בדרישה זו וגם מסיבה זו דינם להתבטל.
מניעת טיפול – פגיעה בזכויות יסוד
69. מדיניות המשיב 2 מובילה לפגיעה קשה בזכויות וחירויות המוקנות לאזרחי המדינה ולתושביה. כך, כאמור, נפגעת זכותן של העותרות 1-3 לצאת כרצונן מהארץ, זכות המוקנית להן בסעיף 6 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. כך גם עשויה הייתה להישלל זכות היסוד של העותרת 1 להצביע בבחירות לכנסת ולראש הממשלה, זכות המוקנית לכל אזרח בן שמונה-עשרה שנה ומעלה על-פי חוק יסוד: הכנסת. גם הזכות לביטוח בריאות ממלכתי, עשויה להיפגע עת נמנע המשיב 2 מרישום הילוד בתעודת הזהות של ההורה ועוד ועוד.
70. יתרה מכך, מדיניות המשיב 2 כשלעצמה, גם כאשר ביטויה בפועל מסתכם בסירוב פקיד הרישום לבצע שינוי ברישום כתובתו של הפונה, כפי שארע למר ש` ט` (סעיף 41 לעתירה), פוגעת בכבוד האדם של החשופים לה, שכן משמעותה בפועל, הפלייתם לרעה לעומת אזרחים ותושבים אחרים: "ההפליה היא נגע היוצר תחושת קיפוח ותסכול. היא פוגמת בתחושת השייכות ובמוטיווציה החיובית להשתתף בחיי החברה ולתרום לה. החברה אשר בה נוהגת הפליה איננה חברה בריאה, ומדינה שבה נהוגה הפליה לא תוכל להיקרא מדינה מתוקנת" (בג"צ 104/87 נבו נ` בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מד(4) 749, 760). ביסוד עקרון השוויון עומדים שיקולים של צדק והגינות: "עקרון השוויון הוכר במשפטנו, זה מכבר, כאחת ממידות הצדק וההגינות" (בג"צ 453/04 שדולת הנשים נ` ממשלת ישראל, פ"ד מח(5) 501, 521). כל דבר חקיקה מתפרש באופן שתכליתו היא להגשים שוויון בין אדם לחברו ולא להפלות ביניהם, מכאן שכל רשות שלטונית חייבת לפעול מתוך שוויון.
71. נוהל הטיפול בהגבלות למתן שירותים, האוסר על פקיד הרישום להודיע לתושב כי קיימת הגבלה למתן שירות ברשומתו, ודורש ממנו ליצור מצג שווא לפיו השירות המבוקש יינתן בהקדם, מחמיר את הפגיעה בכבודם של מנועי הטיפול עוד יותר, שכן פירושו שלילת מידע חיוני מהאדם אליו הוא נוגע והולכתו שולל לגבי הטיפול בפנייתו.
מדיניות המשיב 2 פוגעת בחופש התנועה של העותרות
72. במסגרת הלחצים הפסולים בהם נקט המשיב 2 על מנת לכפות על העותרות 1-3 להסכים לשנות את רישומן במרשם האוכלוסין, נכלל גם הנפקת דרכונים לתקופה קצרה בלבד. כאמור בחלק העובדתי של עתירה זו, בפעם האחרונה הוארך תוקף דרכוניהן של העותרות 1-3 בחצי שנה בלבד. ניפוק דרכונים לתקופה קצרה מגביל את חירותן של העותרות ומקשה עליהן לממש את זכותן לצאת מהארץ, זכות אשר עוגנה כזכות יסוד בסעיף 6 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
73. לטענת המשיב 2 פעולותיו נסמכות על הוראת סעיף 6 לחוק הדרכונים לפיה רשאי המשיב 1, לפי שיקול דעתו, לסרב ליתן דרכון או תעודת מעבר, ולסרב להאריכם. כן רשאי המשיב 1 לקבוע תנאים למתן דרכון או תעודת מעבר ולהארכתם.
74. לא פעם פסק בית משפט זה, כי בבוא המשיבים להפעיל את שיקול דעתם אסור להם לשקול שיקולים זרים או לפעול למטרה זר:
"אין לה לרשות השלטונית חופש לעצב לעצמה את המטרות שלשמן היא רשאית להפעיל את שיקול דעתה. שיקול-דעת המופעל מכוח חוק, חייב להתקיים במסגרת המטרות שהחוק קבען, ובמסגרת זו בלבד. אפילו נאמר בדבר חקיקה במפורש, כי שיקול דעת הוא מוחלט, הרי גם אז מתפרש שיקול הדעת כמחייב את בעל הסמכות לפעול לשם הגשמת מטרות החקיקה שמהן יונקת סמכותו." (בג"צ 1/88, 953/87 פורז נ` ראש עיריית תל אביב- יפו, פ"ד מב(2) 309, 324)
ראו גם: בג"צ 953/89 אינדור נ` ראש עיריית ירושלים, פ"ד מה (4) 689, 694;
בג"צ 5016/96 חורב נ` שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1, 40.
75. ברי כי ניפוק דרכונים לתקופה קצרה כאמצעי לחץ על אזרחים ותושבים, המסרבים לבקשת המשיב 2 לשנות את הרישום ברשומותיהם לגבי סעיף הדת, הלאום והמעמד האישי, כדוגמת העותרות 1-3, אינו נופל בגדר מטרות החוק לשמן ניתנה סמכות למשיבים לסרב להאריך את תוקף הדרכון.
76. יתרה מזו, משעוגנה זכותו של אדם לצאת מישראל ולהיכנס אליה כזכות יסוד בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו כלל הוא כי יש לפרש את הסעיפים הקבועים בחוק הדרכונים באופן העולה בקנה אחד עם הוראות חוק היסוד וברוחו. כך יש לבחור מבין פירושים אפשריים באותו פירוש המתיישב עם החוקה (בש"פ 537/95 גנימאת נ` מ"י, פ"ד מט(3), 355, 412). בהתאם לזאת ייתן בית-המשפט פירוש דווקני להוראות חוק הפוגעות בזכות החוקתית (בש"פ 537/95 גנימאת נ` מ"י, פ"ד מט(3), 355, 375; בש"פ 6654/93 בינקין נ` מ"י, פ"
