צילום: טל דהןהמטרה המרכזיות של מדיניות דיור צריכה להיות מימוש הזכות לדיור נאות, תוך חתירה לתמהיל חברתי בכל שכונה, כמאמץ נגדי למגמות הקיימות של קיטוב והתבדלות.
תכנון ובנייה של שכונות מגורים חדשות
א. במקום תכנון מהיר וחסר אחריות – הטמעת שיקולים חברתיים בהליכי תכנון
התפיסה השולטת כיום רואה בהליכי תכנון בירוקרטיה מעיקה שיש לקצצה ולקצרה. אכן יש צורך בהאצת הליכי תכנון, אולם את מערכת התכנון יש לייעל, לא להחליש. במקום "ייבוש" מערכת התכנון, יש להגדיל את התקנים ואת המשאבים העומדים לרשותה, על מנת שתהיה יעילה יותר ובמקביל תשמור על סטנדרט תכנוני גבוה. ראוי שהליכי התכנון של ערים ושל שכונות בישראל יעסקו יותר בהיבטים חברתיים, בצורכי האוכלוסייה ובמטרות החברתיות שיש להשיג, ולא יתמקדו רק או בעיקר בהיבטים פיזיים הנדסיים. יש לכלול בהליכי התכנון הכנת תסקיר חברתי ובחינת צורכי דיור, יש לשלב יועצים חברתיים ונציגי ארגונים חברתיים בוועדות התכנון, ולהגביר את מעורבותו של משרד הרווחה והשירותים החברתיים בהליכי התכנון.
ב. הוראות לדיור מכיל בבנייה חדשה
במדינות רבות קיימת רגולציה שמטרתה להבטיח כי בנייה חדשה תאפשר למשקי בית בעלי מגוון הכנסות להתגורר באותה שכונה. ישנם מודלים שונים לעשות זאת, אולם המשותף לכולם הוא העיקרון של הקצאת אחוז מסוים מהדירות הנבנות בכל פרויקט לצורך "דיור בר השגה" מסובסד, שמיועד לקבוצות זכאים, שאחרת לא היו יכולים להשתלב באותה שכונה או אזור מגורים. ישנן מדינות שבהן החיוב גורף, באחרות הדבר תלוי בצרכים המשתנים בכל אזור ועיר. במקומות מסוימים יש דגש על דיור בר השגה להשכרה ובאחרים על מכירה, ויש גם מודלים של דרך ביניים, שבהם הזכאי רוכש חלק מהזכויות ושוכר את השאר בהתאם ליכולתו. בכל המדינות יש סל תמריצים, מנגנון להקצאת הדירות ופיקוח, והוראות המיועדות לשמור על מאגר הדיור בר ההשגה ככזה לאורך זמן, ולא כהטבה חד פעמית למשק בית אחד. לכן, ישנן הוראות המגבילות את יכולתו של משק הבית הזכאי להשכיר או למכור את הדירה.
בתיקון 101 לחוק התכנון והבניה נקבע לראשונה כי ניתן לתת זכויות בנייה נוספות תמורת הקמת בניין להשכרה בהישג יד, אך ההגדרה שנכללה היא בעייתית וחלקית – דיור להשכרה ארוכת טווח במחיר שוק, עם פיקוח על עליית השכירות לתקופה של חמש שנים. יש לתקן את החוק ולקבוע כי דיור בהישג יד הוא דיור במחיר מוזל המתאים להכנסת המשפחה, ואשר לא יעלה על 30% מהכנסת משפחה ממוצעת בעשירון היעד.
ג. שינוי שיטת המכרזים בשיווק מקרקעי מדינה ובנייה תקציבית
העובדה שישראל מחזיקה מאגר גדול של קרקעות פנויות היא הזדמנות לשימוש חברתי במשאב הקרקע, ולא רק דרך רגולציה תכנונית. מועצת מקרקעי ישראל מוסמכת לשנות את שיטת המכרזים כדי להקים שכונות בתמהיל חברתי.
רשות מקרקעי ישראל יכולה לקבוע הוראות מהותיות במכרז באשר לסוג הבנייה שעל היזם לבנות, כדי להבטיח הקמת שכונות בתמהיל חברתי, תוך עירוב בין דיור למכירה ולהשכרה ושילוב של דיור בר השגה ודיור ציבורי, וולהקפיד כי המחיר המוזל יהלום את יכולתו של קהל היעד. במקביל, במקרים מסוימים ראוי לשקול בנייה ציבורית של דיור בהישג יד להשכרה, בדומה למודל שיישמה עיריית תל-אביב, כשהמדינה נשארת בעלי הקרקע ובעלי הפרויקט.
שינוי שיטת המכרזים מחייב תפיסה שונה מזו הקיימת היום, לפיה הקרקעות הן משאב כלכלי ויש להאיץ את הפרטתן. לחברות הבנייה יש עניין למקסם רווחים, ובהיעדר מעורבות ציבורית הן נוטות לבנות שכונות הומוגניות, של דירות למכירה בלבד, ובעיקר – דירות גדולות.
ד. עידוד בניית דיור להשכרה
בנייה למכירה בלבד היא מטבעה בעלת אופי שמדיר קבוצות רבות באוכלוסייה, שכן חלק לא מבוטל ממשקי הבית בישראל מתקשים לגייס הון ראשוני גבוה לצורך נטילת משכנתא. זאת במיוחד על רקע הקשחת תנאי הסף למתן הלוואות אלו על ידי בנק ישראל, והדרישה לגיוס הון ראשוני גבוה בשיעור של 40% משווי הדירה. הגדלת היצע הדיור להשכרה יכול לתת מענה, אם ניתן יהיה להבטיח למשק הבית יכולת לשכור דירה לאורך זמן, בוודאות יחסית, ובלי להיחשף לעליות תלולות במחיר השכירות.
שוק השכירות הפרטית מבוסס כיום על אנשים פרטיים המשכירים דירות שבהן אינם מתגוררים, ושל שחקנים קטנים הרוכשים דירות להשקעה. לא קיימת בישראל שכירות מוסדית, כמו במדינות אחרות, וזאת חרף חוקים שנועדו לעודד סוג כזה של שכירות.
יש לפעול להגדיל את היצע השכירות, ובמיוחד שכירות מוסדית, גם ביוזמה ציבורית וגם באמצעות תמריצים. יש לקבוע בתוכניות מתאר ייעוד להשכרה, שמחייב בנייה להשכרה וכי ההשכרה תיעשה בתנאים נאותים ומוסכמים, לרבות הגבלות על העלאת שכר הדירה משנה לשנה.
ה. הנמכת דרישות תכנוניות המייקרות את הדיור
דרישות תכנוניות מסוימות, כמו תקני חנייה ושימור, או רף שטח מינימלי גבוה של הדירות, גורמים לייקור ניכר של הבנייה, ומקשים על יצירת תמהיל דירות. יש להעניק חופש רב יותר למוסדות התכנון לערוך את האיזון בין הוראות תכנוניות המייקרות את הבנייה, לבין האינטרס החברתי שבבניית דירות המיועדות גם לאוכלוסיות מוחלשות.
טיפול בשכונות קיימות
א. התחדשות עירונית
הבנייה החדשה מגדילה את מאגר הדירות רק במעט, והפניית המאמץ דווקא אל השטחים הפתוחים שבשולי הערים אינה נכונה – לא מבחינה חברתית ולא מבחינה סביבתית. לעומת זאת, דווקא התחדשות ערים והגדלת הצפיפות בהן היא דרך נכונה יותר להבטחת ערים תוססות ולהגדלת היצע הדירות.
המדינה מקדמת התחדשות עירונית בעיקר במתכונת של "פינוי-בינוי", המבוססת על מנגנוני השוק החופשי, ואשר נותנת ליזמים תמריץ להרוס דיור זול לצורך הקמת דיור חדש ויקר. לצד יתרונותיה, התחדשות עירונית בשכונות עוני מפחיתה את מלאי הדיור הזול הקיים ומובילה לעיתים קרובות לג'נטריפיקציה ולדחיקה של אוכלוסייה ותיקה ענייה.
כדי שהתחדשות עירונית תצליח גם מבחינה חברתית, על הממשלה להשקיע משאבים רבים יותר, ולא להסתפק בתמריצים לשוק הפרטי בלבד. יש להבטיח ליווי כלכלי ומשפטי לתושבים ולקבוע מנגנונים שיבטיחו כי הליכי ההתחדשות עירונית יכללו גם בניית דיור בר השגה ודיור ציבורי במטרה למנוע דחיקת אוכלוסייה לשכונות עוני אחרות, וכי מי שמתגוררים במתחמי ההתחדשות העירונית יוכלו להמשיך לעשות זאת גם מבלי לשאת בעלויות נוספות ויקרות על תחזוקה.
ב. שכירות הוגנת
אחת הדרכים ליצירת מאגר דיור בר השגה שלא דרך בנייה חדשה היא פיקוח על מחירי השכירות, באופן שמוריד אותם מתחת למחיר השוק. כיום, בהיעדר שכירות מפוקחת, משקי בית מתקשים להתגורר לאורך זמן ובביטחון בסיסי בדירה שכורה, ולראות בה את ביתם. שוכרי הדירה עלולים להיות מפונים באופן שרירותי, חוזה השכירות יכול לכלול תנאים מקפחים ופוגעניים, שאין אפשרות להתמקח עליהם, ושכר הדירה תמיד בסיכון לעליות קיצוניות. תופעה זו גם דוחפת אנשים ליטול הלוואות לדיור בסיכון גבוה מדי.
בכל המדינות המפותחות כמעט, הממשלה מעורבת בהסדרה ובפיקוח על שוק השכירות הפרטית. מבין המדינות החברות ב-OECD, ישראל נמצאת במקום השני מהסוף בתחום של הסדרת השכירות ופיקוח על מחירי השכירות. הסדרה ופיקוח מסוג זה צריכים לאזן בין זכותו של השוכר לדיור נאות לזכותו של בעל הדירה לקניין, בעיקר בתחום יחסי השכירות וייצוב מחירים. היא צריכה לכלול היבטים בסיסיים של יחסי שכירות, לרבות עילות פינוי, חובות וזכויות הצדדים, ופיקדונות וערבויות מותרים. יש להגביל בחקיקה את האפשרות להעלות את שכר הדירה מעבר לשיעור מסוים, בתנאים שייקבעו. פיקוח זה קרוי Tenancy Rent Control והוא מקובל גם על מומחי ה-OECD כפשרה הוגנת בין הזכות לדיור והזכות לקניין.
נוסף על כך יש לבחון בחיוב הקמת נציבות ממשלתית לטיפול בתלונות של שוכרים ומשכירים על הפרת הכללים, לרבות אפשרות לפינוי מהיר של שוכרים שאינם משלמים את שכר הדירה. זהו אמצעי להגברת הוודאות של שני הצדדים, שמאפשר למשכירים להפחית מדרישות הסף לקבלת שוכר חדש.
סיוע ממשלתי ישיר
בעבר, מדינת ישראל פעלה באופן אקטיבי להגנה על הזכות לדיור של אזרחיה, באמצעות השקעת משאבים כספיים רבים בדיור ציבורי ובסיוע לרכישת דירה. הממשלה אף שימשה כיזמית של בנייה בכל הארץ, באמצעות חברות בנייה ממשלתיות.
הנתונים המספריים ממחישים את הנסיגה הדרמטית של המדינה ממעורבותה בשוק הדיור: בעוד שבשנת 1999 היווה תקציב משרד הבינוי והשיכון 4.5% מתוך תקציב המדינה, בתקציב 2008 הוא עמד על 1.6% בלבד. בערכים ריאליים, זוהי ירידה של 56% בתוך עשור. מגמה זו נמשכה גם בשנים האחרונות.
את מדיניות הסיוע בדיור יש לעגן בחקיקה ראשית במטרה לשמור על עקביות ושקיפות.
א. דיור ציבורי
מזה קרוב לשני עשורים "מייבשת" המדינה את הדיור הציבורי. מכירת דירות לדיירי הדיור הציבורי היא צעד ראוי, אולם הדבר נעשה כשבמקביל לא נבנו וכמעט שלא נרכשו דירות חדשות למאגר. כך, אם בסוף שנות הששים מנה מאגר הדירות בדיור הציבורי כ-23% מסך הדירות במדינה, הרי שכיום יכול הדיור הציבורי לשרת בקושי 3% מהאוכלוסייה, ובמאגר המדולדל נותרו רק כ-60 אלף דירות, חלקן במצב גרוע. בהיעדר דירות, הוקשחו התנאים להחלפת דירה והתנאים לזכאות. הזכאים כיום לדיור ציבורי הן רק משפחות עם שלושה ילדים ומעלה ונכים הרתוקים לכסא גלגלים. התורים לקבלת דירה הם ממושכים מאוד, ולמעשה, הדיור הציבורי הפך לתיאורטי עבור מרבית מחוסרי הדיור.
יש לחתור להגדלת מאגר הדיור הציבורי, ויש לעשות זאת תוך שילובו בשכונות רגילות, במטרה למנוע היווצרות ריכוזי עוני. נוסף על כךיש לוודא כי מאגר הדיור הציבורי משמש לייעודו, ולהסב חזרה כל דירה של הדיור הציבורי שהוסבה בעבר לשימוש אחר. יש למנוע מכירת דירות מוזנחות של הדיור הציבורי, ותחת זאת להחזירן לשימוש.
ב. סיוע לרכישת דירה
סיוע לרכישת דירה באמצעות משכנתאות מסובסדות היה אמצעי מוביל במדיניות הסיוע בדיור אפילו בשנות התשעים. אלא שבינתיים צנחה הריבית במשק, והמשכנתאות המסובסדות איבדו מקסמן והפכו להיות בלתי רלוונטיות עבור מרבית הציבור. אחת התוצאות הבולטות של נסיגת המדינה מתחום הסיוע לרכישת דירה (ביחד עם סיבות נוספות) היא מגמת ירידה משמעותית בשיעור משקי הבית הגרים בדירה בבעלותם. בעוד שבשנת 1995 עמד הנתון על 73% ממשקי הבית, במפקד שנערך בשנת 2008, נמדד שיעור של 66% בלבד.
כך, המדינה גם לא פועלת כדי לאפשר שכירות בטוחה וארוכת טווח, וגם נמנעת ממתן סיוע אפקטיבי למעוטי אמצעים לצורך רכישת דירה. יש לשוב ולסייע לתושבי המדינה לרכוש דירה, ולפרוש רשתות ביטחון למי שנקלעו לקשיים בתשלומי המשכנתא. אחת הדרכים לכך היא פרויקטים של בעלות משותפת, שבה הבעלות בדירה נרכשת בהדרגה משותף ללא מטרות רווח, דבר שיסייע גם למי שאין לו הון עצמי וסיוע מההורים כדי להיכנס לשוק הבעלות.
ג. סיוע לשכירת דירה
סיוע לשכירת דירה ניתן בהתאם למבחן מיצוי כושר השתכרות, מבחן הכנסה ומצב משפחתי, וכיום הוא הכלי המרכזי באמצעותו מסייעת המדינה בדיור.
התהליך שבו במקום זכאות לדיור ציבורי ניתן סיוע בשכר דירה העמיד את הזכאים במצב נחות, שכן במקום להתמודד עם חברות ממשלתיות שאמורות לפעול לרווחתם וללא מטרת רווח, עליהם למצוא דירה להשכרה בשוק הפרטי, שאין בו הגנות מינימליות לשוכרים, כמו איסור אפליה.
בשנים האחרונות קיצצה הממשלה בתקציב הסיוע: בשנת 2003 קוצץ תקציב הסיוע לכדי מחצית; בשנים האחרונות לא עודכן גובה הסיוע, ובמרכז הארץ הוא נשחק בכ-30% עקב עליות המחירים. מספר הזכאים ירד מ-195,000 בשנת 2001 ל-137,000 בשנת 2009. חלק מהזכאים אף אינו מממש את זכאותו, בשל חוסר היכולת למצוא דירה עם סכומי הסיוע הנוכחיים, שנעים בין 550 ש"ח ל-1,250 ש"ח. מי שמממשים את הסיוע, מתקשים לעשות זאת בשכונות עם תנאי מחיה נאותים ונגישות לשירותים טובים. המשמעות היא הגדלת הקיטוב החברתי, וזאת אף שבבסיסו, אמור הסיוע בשכר דירה לאפשר לזכאים חירות רבה יותר לבחור את מקום מגוריהם.
יש לקבוע כי הזכאים לא ישלמו לא יותר מ-30% משכר הדירה, וכי השאר ישולם על ידי המדינה. כך נהוג ברוב מדינות ה-OECD, אף כי חלקן משלמות את ההפרש לפי גובה של שכר הדירה החציוני באזור.
