מבט מבפנים: רימון לביא על שירות התעסוקה

מבט מבפנים: ניוונו של שירות ממלכתי חיוני בדרך להפרטתו – המקרה של שירות התעסוקה

רימון לביא, לשעבר מנהל אגף פיתוח ההון האנושי בשירות התעסוקה (2005-1971)[1]

עבדתי בשירות התעסוקה משנת 1971 ועד 2005 במגוון תפקידים, ולצערי לאורך השנים הייתי עד לשורה ארוכה של החלטות מדיניות אשר פגעו בתפקודו ובתפקידו של השירות, שלגישתי אין חשוב ממנו להגברת התעסוקה בישראל.

לאורך השנים השתנו לחלוטין התנאים הבסיסיים של שוק העבודה בישראל, וכלכלת ישראל התפתחה למבנה מורכב של עיסוקים ולכן נזקקה לכוח אדם לפי התמחויות מקצועיות מעודנות. במקום לאפשר לשירות התעסוקה לפתח כלים המאפשרים מתן מענה לשינויים בשוק, הופחתו המשאבים שהוקצו לו, ולא ניתנה לו אפשרות אמיתית להתפתח.

המהלכים להחלשתו של שירות התעסוקה הממלכתי החלו כבר עם הקמת ממשלת המהפך בשנת 1977. אז החלה חדירת רוחות ניאו-ליבראליות למשרד האוצר, ובמקביל התבססו חברות תיווך והעסקה קבלנית פרטיות. בהמשך, הקיצוצים התקציביים והקפאת התקנים גרמו עם הזמן לחיסול הניסיונות להבטיח טיפול המתמחה באוכלוסיות יעד בעלות צרכים ייחודיים (נוער, אקדמאים, אנשים עם מוגבלות, חיילים משוחררים וכו').

רוב הכוחות המקצועיים שהוכשרו בעבר, כגון: לשכות התעסוקה לנוער, יועצי התעסוקה, עובדי "השמה בוררת" שהוכשרו לליווי השמתם של בעלי מוגבלויות, המרכז שהתמחה במקצועות אקדמיים ולבסוף הפסיכולוגים התעסוקתיים, נספגו לתוך התקנים הכלליים של ההשמה. במקרה של הפסיכולוגים, שירותיהם הוצאו למיקור-חוץ (אבחונים, סדנאות, ייעוץ פסיכולוגי תעסוקתי). ניסיתי לחדש את תהליך ההתמקצעות הא-פוליטי, הן כממונה על ההדרכה והן אחר כך כיועץ תעסוקה ראשי, אך המהלך נבלם בשל הקיצוצים התכופים בתקציב והעברת העובדים המקצועיים למלא תפקידי רישום וקבלת קהל ב"חזית" הביורוקרטית.

כמו כן, במהלך כל עבודתי בשירות התעסוקה הייתי עד להפעלת לחץ פוליטי לצמצום הסטטיסטיקה של האבטלה ולצמצום ההעברות של דמי האבטלה ושל קצבאות הבטחת הכנסה למי שהוגדרו כ"מתחזים". כתוצאה מלחץ זה סרבו מנהלי הלשכות (בניגוד לחוק שירות התעסוקה) לרשום ולשרת מחפשי עבודה נטולי זכאות בביטוח הלאומי או כאלה שעבדו ורצו למצוא עבודה טובה יותר. גם בחלוקת העבודה גרם הלחץ הפוליטי לעיוותים, לדוגמה: הצעת עבודה מקצועית למהנדס בניין לא ניתנה לתובע הבטחת הכנסה בעל ותק רב באבטלה ועולה חדש, כי אותו אפשר היה לחייב לצאת לכל עבודה בלתי מקצועית (ניקיון לדוגמה). את המשרה "שמרו" למקרה שיגיע מהנדס בניין מובטל טרי ויהיו חייבים להציע לו עבודה רק במקצועו. כך הפך שירות התעסוקה ל"לשכת אבטלה" עבור קהל שבוי, כשעצם תדמיתו זו מהווה תירוץ להמשך קיצוץ השירותים שהוא אמור לספק לתושבים לקראת הפרטת תפקידיו.

תקציבו של שירות התעסוקה, מצבת כוח האדם והכלים שעמדו לרשותו הלכו והצטמצמו עם השנים, בלי התייחסות כלשהי לגידול האוכלוסייה, כוח האדם האזרחי ומספר המעסיקים. כלים מעטים סייעו לעבודת השירות, אך פותחו מחוצה לו: מסגרות ההכשרה המקצועית וכלים של הפסיכולוגיה התעסוקתית פותחו במשרד העבודה (אחר כך משרד התמ"ת). תחומי ההכשרות המקצועיות פוזרו בין משרדי ממשלה שונים ומוקצבים להם תקציבים נמוכים שאינם מספקים את הביקוש. כמו כן, ההחלטות על הקורסים נעשות באופן ספוראדי במהלך השנה ולכן קשה לתכנן ולהפנות אליהם בזמן אמת את הזקוקים להכשרות.

מגמות הקיצוץ בתקציבי ההכשרה המקצועית ושירות התעסוקה, שהחלו כבר בשנות ה-80' של המאה הקודמת, התגברו בעיקר מ-2003. הן נשענות על טענות לחוסר יעילות ולתוצאות מאכזבות בעיקר בהיבט של צמצום ישיר של תשלומי העברה (ביטוח אבטלה והבטחת הכנסה). כמו כן, נשענו מהלכי הקיצוץ על התדמית הלא "מקצועית" של השירות, על התחלופה המהירה של מנכ"לים ועל מינויים פוליטיים בלתי הולמים שאפיינו אותו במשך שנים רבות ויצרו מעגל סגור, שסייע להצדיק את צעדי האוצר.

באמצע העשור הראשון של המאה הנוכחית (2008-2004) נאלץ השירות לוותר על שליש ממצבת כוח האדם שלו ונותר עם כ-600 עובדים במקום כ-900. כמו כן, אולץ השירות לוותר על התוכנית להפעיל בעצמו אחד ממרכזי הטיפול הניסיוניים של תוכנית ויסקונסין (העשירים במשאבים ובכלים חדשים). מעבר להסתייגויות הרבות מתוכניות ויסקונסין, אפשר לזהות שאותם התקציבים והכלים המקצועיים להסרת חסמים, להכוונה אישית ולליווי של מחפשי העבודה שנשללו או נדחו משירות התעסוקה, ניתנו ביד רחבה למפעילים הפרטיים שנבחרו על ידי האוצר למלא חלק מהתפקידים של השירות הממלכתי.

תוכניות רבות לרפורמה ולהתחדשות של שירות התעסוקה נדחו על הסף או טורפדו על ידי משרד האוצר, במגמה ברורה להחריף את המצב ולקדם את הפרטת השירותים הישירים בתחום שוק העבודה, כחלק מה"הגמשה" שבה תולה את כל יהביה הגישה הניאו-ליבראלית. קיצוץ מתמשך זה והתקצוב הלא סדיר של השירותים המקצועיים פגעו בעיקר באוכלוסיות המוחלשות ממילא בפריפריה הגיאוגרפית והחברתית, היות והאוכלוסיות המבוססות יותר יודעות לקבל שירותים גם בערוצים אחרים ודרך הרישות החברתי. המדיניות בתחום זה אף תרמה רבות להתבססותן של חברות תיווך ושל קבלני כוח אדם ולהתחזקות התופעה של העסקה פוגענית.

במקום לאפשר לשירות הממלכתי למלא את תפקידיו, לצמוח ולהתאים עצמו לתנאים המשתנים, לגידול המשק ולגידול אוכלוסיית היעד שלו, משמשת דעיכתו המכוונת להצדקת העברת תפקידיו המקוריים לגופים לא ממלכתיים (רובם במימון קופת המדינה). חלק מהתוכניות שהוקמו מחוץ לשירות עלולות בבוא העת להחזיר לתחום התעסוקה תופעות של פלגנות והעדפות סקטוריאליות שאפיינו את שוק העבודה עם קום המדינה, ושלמניעתם חוקק חוק שירות התעסוקה.

התוצאה היא שכיום שוק העבודה הישראלי נעדר גורם ממלכתי מרכזי שמסדיר את שוק התעסוקה. בשוק קטן כמו בארץ, משמעות הדבר היא שאין דרך לווסת את הלחצים ולהקל על משברים. הפיצול שנוצר גורם נזק לא רק לשירות התעסוקה, אלא לחברה ולמשק: בשוק תעסוקה קטן, במיוחד בפריפריה, תחרות פרועה ולא מתואמת על המעסיקים מולידה ניצול לרעה, שימוש בכלים לא נכונים, ודלת מסתובבת כדי לזכות בהטבות עם כל עובד "חדש". היעדרו של שירות תעסוקה אפקטיבי ויעיל והתחרות הבלתי מאוזנת על מקורות המידע ועל המשאבים פוגעת בחתירה לשוויון הזדמנויות ולקידום מוביליות תעסוקתית וחברתית.