4 ביוני 2008
לכבוד
ח"כ/שר
שלום רב,
הנדון: הצעת חוק למניעת הסתננות, התשס"ח-2008
אנו פונים אליך בבקשה להתנגד להצעת החוק שבנדון . המדובר באחת ההצעות הקשות והמסוכנות אשר הונחו על שולחן הכנסת בשנים האחרונות.
ההצעה מבקשת להחמיר באופן קיצוני את התייחסות המדינה לאנשים, אשר נכנסו לישראל ללא היתר – אם כפליטים, אם כמבקשי מקלט, אם כמהגרי עבודה, ואם בנסיבות אחרות – ללא הליך הוגן וראוי ומבלי לקחת בחשבון את הנסיבות, אשר הביאו אותם לכך. זאת, תוך הפרה בוטה של כללי המשפט הבינלאומי, של עקרונות המשפט החוקתי הישראלי, ושל חובתה הבסיסית של החברה לנהוג באנושיות כלפי אנשים, שכל חטאם הוא הניסיון למצוא מקלט בטוח להם ולילדיהם.
יש לציין, כי רוב האנשים, אשר ייתפסו ברשתו של החוק הם מבקשי מקלט מסודן או מאריתריאה, מדינות שאליהן לא ניתן בשלב זה לגרש איש, ושרשויות המדינה עצמן מכירות בכך, שהרקע להסתננותם אינו בטחוני.
כפי שנפרט בהמשך, החוק פסול מאחר והוא:
מאפשר לעשות שימוש פסול באמצעים מינהליים כדי "להחמיר" עם אנשים, בניגוד לעקרון שאין מענישים אדם אלא לאחר שאשמתו הוכחה מעל לכל ספק סביר בהליך שיפוטי הוגן.
כבר היום מעניק חוק הכניסה לישראל כלים רחבים ומגוונים לרשויות, לטיפול ב"מסתננים" ובשוהים שלא כדין. גם היום רשאית המדינה לעצור אנשים כדי לגרשם, ולהחזיק אותם במעצר כל עוד קיים חשש, כי נשקפת מהם סכנה כלשהי. הוראות חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 מרחיקות לכת ומגבילות זכויות בסיסיות כבר היום, ואין כל סיבה מוצדקת להחמירן.
רצ"ב נספח המפרט הרקע להצעת החוק.
כפי שעולה אף מדברי ההסבר להצעת החוק, המדינה מבקשת להחמיר את ההסדרים לגבי "מסתננים", לעומת שוהים שלא כדין אחרים, שכניסתם לישראל נעשתה כחוק, מתוך הנחה שלהסתננות "אופי בטחוני" (ראו, למשל, דברי ההסבר לסעיף 15 להצעת החוק, בהם נטען כי יש לצמצם את עילות השחרור של "מסתננים" בשל האופי הביטחוני של התופעה). ואולם, מנסחי הצעת החוק עצמם הכירו בכך שרוב רובם של מי שייכלאו, יגורשו או יוענשו מכוח החוק אינם מהווים "סיכון ביטחוני" וציינו בדברי ההסבר: "לגבי מרבית המסתננים לישראל בשנים האחרונות נמצא, לאחר בחינת נסיבות הסתננותם, כי לא היה רקע ביטחוני להסתננותם" (עמ' 548 להצעת החוק).
דברי ההסבר של הצעת החוק סותרים עצמם פעם אחר פעם בהקשר זה. אולם, מעבר למופרכות העובדתית של הנחת המדינה, כי "מי שמסתנן מעבר לגבולות החוקיים של המדינה עושה זאת במטרה להזיק", הרי שאין לעשות שימוש באמצעים מינהליים, ובמיוחד באמצעי של מעצר מינהלי, כדי להעניש אדם. לאור העובדה, שחוק הכניסה לישראל מספק כבר היום את כל הכלים המינהליים הדרושים כדי להתמודד עם סכנה ביטחונית אינדיווידואלית, הנשקפת משוהה בלתי חוקי, וקובע מפורשות כי אין לשחרר מי שנשקף ממנו סיכון לביטחון המדינה, נראה כי ה"החמרה" המוצעת באה לשרת מטרות עונשיות והרתעתיות מובהקות. מטרות אלה זרות לחלוטין להליך מינהלי, הננקט ללא הוכחת אשמתו הספציפית של האדם.
להלן נתאר בתמצית חלק מהבעיות המרכזיות העולות מההצעה:
התעלמות מהמציאות בשטח – מבקשי מקלט ומהגרי עבודה
כאמור, כמעט כל מי שייתפסו ברשתו של החוק הם מבקשי מקלט או מהגרי עבודה, שלא נשקף מהם סיכון בטחוני כלשהו. הצעת החוק אמנם מאפשרת להעבירם ל"מסלול" המעצר שמתווה חוק הכניסה לישראל, אך אינה מחייבת העברה כזו ואינה קובעת נסיבות, בהן יועברו עצורים למסלול זה. יוצא שככלל וכברירת מחדל, הוראות חוק דרקוניות, שנועדו לכאורה להתמודד עם סיכונים ביטחוניים, יחולו בעיקר על מי שנמלטו מרדיפה או מרצח עם או על אחרים שמטרת כניסתם לישראל אין לה דבר וחצי דבר עם סיכונים ביטחוניים.
הוראה עונשית מפלה
הצעת החוק מבקשת להטיל עונש כבד יותר על מי שנכנסו ללא היתר ומוצאם ממדינות מסוימות, שהוגדרו כמדינות עוינות. כך, למשל, על פליט סודני יוטל עונש קשה יותר על כניסתו ללא היתר אך ורק משום מדינת מוצאו. אחד העקרונות הבסיסיים בדין הפלילי הוא שענישה מוטלת על יסוד מעשיו של אדם ולא על יסוד הסטטוס שלו, עניין שאינו נתון לבחירתו במקרים רבים. במקרה זה, הצעת החוק מבקשת להחמיר את ענישתם של אנשים מסוימים לא על בסיס מעשיהם, אלא על בסיס מדינת אזרחותם. יש בכך משום פגיעה חמורה בעקרון השוויון ובעקרון הענישה האינדיווידואלית. למעשה, הסעיף מאפשר להעניש אדם בשל ההנחה, כי עשה את המעשה המיוחס לו בנסיבות חמורות יותר, אך זאת מבלי לדרוש כי התביעה תוכיח זאת מעל לכל ספק סביר, כנהוג במשפט הפלילי, ואפילו אם אותו אדם יוכיח כי אין לכניסתו ללא היתר זיקה ביטחונית כלשהי.
מעצר וגירוש ללא הליך הוגן
צו הגירוש וצו המעצר נגד "מסתנן" יוצא, לפי הצעת החוק, מבלי שיתאפשר לאדם לטעון את טענותיו בפני הגורם המוציא את הצו. היחיד שבפניו יוכל האדם להשמיע את דברו הוא החייל או השוטר שיעצור אותו. מדובר בפגיעה קשה ביותר בחובה לאפשר לכל אדם שנפגע לטעון את טענותיו, ובמיוחד כשמדובר בפגיעה כה קשה בחירותו של האדם.
נוסף על כך, החוק מעגן את הפרקטיקה האסורה של "החזרה חמה", שמשמעותה גירוש מיידי ללא אפשרות להגיש בישראל בקשה למקלט. משמעותה של פרקטיקה זו היא כי ייתכן שפליטים יגורשו לסכנת חיים, עינויים או רדיפה, מבלי שטענותיהם בדבר הסכנה הנשקפת להם ייבדקו. דברי ההסבר אמנם משלמים מס שפתיים לחובה שלא לגרש אדם שנשקפת לו סכנה, אולם החוק אינו כולל את המנגנונים הבסיסיים הדרושים כדי להבטיח, כי פליט, שנשקפת לו סכנה, לא יגורש. הסיכון שפליט יגורש הוא גדול יותר בהליך הגירוש המקוצר ("החזרה חמה"), אולם גם בהליך הגירוש הרגיל שבהצעת החוק, לא קבועים מנגנונים שיבטיחו כי פליטים לא יגורשו.
נוסף על כך, הצעת החוק מאפשרת להחזיק עצור במשך 14 ימים ללא ביקורת שיפוטית. יש לציין שגם חוק הכניסה לישראל קובע הוראה דומה אולם נוכח הבעייתיות שבעניין זה, היועץ המשפטי לממשלה הנחה את המדינה לקצר את פרק הזמן לארבעה ימים. כמו כן יש לציין שבעבר קבע בית המשפט העליון שגם פרק זמן של 4 ימי מעצר ללא ביקורת שיפוטית אינו חוקתי.
הליכי מינוי בית הדין
בית הדין לביקורת משמורת אמור להיות גוף עצמאי, ממש ככל ערכאה שיפוטית אחרת, הדנה בענייני מעצרים. אולם על פי הצעת החוק, מינויו הוא "לפי הצעת שר הביטחון" ולפרק זמן מוגבל שניתן לחדשו. הדבר יוצר תלות במערכת הביטחון, שהיא צד להליכים בבית הדין. ההסדר המוצע דומה לכך שפרקליט המדינה הוא שיחליט על מינוי שופטים לבית המשפט העליון לתקופה מוגבלת, ושהוא אף יחליט את כהונתם של אילו שופטים להאריך.
מעצר שרירותי גם ברמה המהותית
עילות השחרור שבהצעת החוק מצומצמות משמעותית מאלה שבחוק הכניסה לישראל, וללא הצדקה. כאמור, התואנה לכך היא "האופי הביטחוני של ההסתננות", אולם כאמור, גם הצעת החוק עצמה מכירה בכך שרוב רובם של ה"מסתננים" אינם מהווים סיכון ביטחוני, ומכל מקום גם חוק הכניסה לישראל קובע כי אין לשחרר עצור שנשקף ממנו סיכון.
להבדיל מחוק הכניסה לישראל, לפי הצעת החוק התמשכות המעצר ללא יכולת לגרש, אינה מהווה עילה לשחרור מן המעצר המינהלי, גם כשלא נשקף מן האדם סיכון ביטחוני. פירושו של דבר הוא, שבמקום סמכות מעצר מינהלי, שנועדה להוציא אל הפועל את הגירוש, מדובר בסמכות מעצר מינהלי, שלא מגשימה מטרה כלשהי למעט ענישה. הפעלת הוראות החוק משמעותה, למשל, שכל מבקשי המקלט הסודנים ששוחררו, בין השאר משום שלא ניתן לגרשם לסודן, היו מבלים שנים בכלא.
כמו כן, הצעת החוק קובעת, כי לא ישוחרר בשום מקרה אדם, שקיימת חוות דעת של השב"כ, לפיה במדינת מוצאו מתקיימת פעילות שמסכנת את ביטחון המדינה. לפי הצעת חוק זו, כל הפליטים הסודניים, למשל, היו מוחזקים שנים במעצר, משום שלפי חוות דעת של השב"כ קיימים בסודן תאי אל-קאעדה (יש לציין כי היום גם בלונדון ובפריס קיימים תאי אל-קאעדה). שוב, משמעות הדבר לאפשר מעצר שרירותי ממושך של אדם, בשל טעמים שאינם נוגעים בו באופן אישי.
עבירת סיוע בלתי סבירה
הצעת החוק קובעת כי עונשו של אדם, שסייע לאחר "להסתנן" או שסייע לו "כדי להקל על הסתננותו או על שהותו שלא כדין בישראל", יהיה זהה לזה של ה"מסתנן" עצמו. מדובר בחריגה קיצונית ובלתי מוצדקת מדיני העונשין הכלליים, שלפיהם עונשו של מסייע לעבירה יהיה, לכל היותר, מחצית מהעונש על העבירה עצמה. כמו כן, עבירת הסיוע המוצעת אינה מוגדרת והנה רחבה מדי. האם, למשל, ארגוני הסיוע והאזרחים המודאגים הרבים, שסיפקו מגורים ומזון למבקשי מקלט, על מנת שאלה לא יתגוררו ברחוב ולא ירעבו, ייחשבו כמי שסייעו לשהייתם שלא כדין בישראל?
סייג בלתי מוצדק לחובה להחזיק עצור בתנאים, שאינם פוגעים בבריאותו או בכבודו של העצור
ההצעה מבקשת לאפשר הטלת מגבלות מיוחדות על החובה להקפיד על תנאי מעצרו של "מסתנן" ולהעניק לו את הזכויות המוענקות לכל עצור, בין השאר מטעמים של "טובת החקירה" (סעיף 14(ד)). הוראה זו אינה מתקבלת על הדעת. אם "מסתנן" מצוי בחקירה "ביטחונית", יש להקפיד על קיום הכללים, המסדירים מעצר במסגרת ההליך הפלילי. אין לקבוע במסגרת המינהלית של מעצר לצורכי הרחקה, הסדרים שמטרתם לאפשר קיום חקירות מסוג זה.
מעצר ילדים
כבר היום עצורים למעלה ממאה ילדים במעצר מינהלי לפרק זמן בלתי מוגבל באגפי אוהלים בכלא "קציעות". הצעת החוק, שנועדה לכאורה להתמודד עם "סיכון ביטחוני" תחמיר את מצבם של ילדים אלה. ההצעה אינה כוללת מנגנונים מיוחדים המתאימים לקטינים, היא אינה קובעת את עקרון טובת הילד כעילת שחרור, היא אינה מחייבת מעורבות גורמי הרווחה בהליך המעצר, והיא למעשה מפקירה את הילדים לשירותיות הוראות המעצר הדרקוניות של הצעת החוק.
הפגיעות המתוארות לעיל הן רק חלק מהפגיעות הקשות והחמורות, שהצעת החוק מבקשת לעגן. אנו פונים אליך בבקשה להתנגד להצעה, ולפעול על מנת להבטיח שמדינת ישראל תקיים את חובתה הבסיסית לנהוג גם בזרים באנושיות ובכבוד.
אנו שבים ומבקשים כי תתנגד להצעת החוק ותפעל לכך שלא תקודם חקיקתו, וזאת כדי להבטיח ההגנה על זכויות אדם בסיסיות.
בכבוד רב,
יונתן ברמן, עו"ד
לילה מרגלית, עו"ד
