הערות האגודה להצעת חוק העיתונות, התשס"ח-2008

נייר עמדה שהגישה האגודה ב-19.5.08 לחברי ועדת הכלכלה, לקראת דיון בהצעת חוק העיתונות

לכבוד
ח"כ גלעד ארדן
יו"ר ועדת הכלכלה
הכנסת
קריית בן גוריון
ירושלים

שלום רב,

הנדון: הצעת חוק העיתונות, התשס"ח-2008

כללי

1. האגודה לזכויות האזרח מברכת על ההצעה לבטל את פקודת העיתונות ואת תקנות 96-94 לתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945 בעקבות עתירה שהגשנו לבג"צ (בג"ץ 2459/02 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שר הפנים). תיקון חשוב הוא ביטול הדרישה להצטייד ברישיון ממשרד הפנים כתנאי להוצאתו לאור של עיתון. עם זאת האגודה מבקשת להביא את עמדתה, שכן בחוק המוצע נותרו שרידים מההסדרים הישנים, שמקומם לא יכירם במדינה דמוקרטית, אשר חופש הביטוי וחופש העיסוק הם נר לרגליה.

הסמכות לאסור או להגביל הוצאתו לאור של עיתון

2. החוק המוצע אמנם מבטל את סמכותו של שר הפנים להורות על הפסקת פרסומו של עיתון, אך מעביר סמכות זאת לבית המשפט המחוזי (סעיף 7 להצעת החוק). סמכות גורפת להפסיק פרסומו של עיתון פוגעת בחופש הביטוי ובחופש העיסוק מעבר למידה הדרושה, גם אם מתיימרת היא לשרת תכלית ראויה של שמירה על ביטחון המדינה והציבור.

3. סעיף 7 בהצעת החוק נותן בידי ביהמ"ש המחוזי את הכוח:

א. "לאסור או להגביל את הוצאתו לאור של עיתון… אם השתכנע כי הוצאתו לאור של העיתון עלולה לסכן את ביטחון המדינה או את ביטחון הציבור… החלטה כאמור תהיה לתקופה ובתנאים שיקבע ביהמ"ש.

ב. …לא יורה [ביהמ"ש] על הגבלה כאמור אלא במידה הדרושה לשם הגנה על ביטחון המדינה או ביטחון הציבור…

ג. בדיון לפי סעיף זה רשאי ביהמ"ש לסטות מדיני הראיות, אם סבר כי נסיבות העניין מצדיקות זאת, ורשאי הוא לקבל ראיה… אף שלא בנוכחות שאר בעלי הדין ובאי כוחם, או שלא לגלותה להם, כולה או חלקה, אם שוכנע כי הדבר דרוש לשם מניעת פגיעה בביטחון המדינה או בביטחון הציבור…".

4. הפגיעה החמורה ביותר מצד רשויות שלטון בחופש העיתונות הינה לאסור פרסומו והוצאתו לאור של עיתון. חופש העיתונות שואב חיותו מעיקרון חופש הביטוי, הנחשב ל"ציפור נפשה של הדמוקרטיה",[1] והוא נועד להבטיח ולחזק את המשטר הדמוקרטי.[2] חופש העיתונות אין משמעו הזכות של כלי התקשורת לפרסם ידיעות, כי אם הזכות של כל אחד מיחידי החברה להיות חשוף למגוון דעות.[3] חופש הביטוי משמעו אף "אי הנחת מעצורים מראש על פרסומים".[4] על כן נקדים ונאמר, ככל שעיתון יפרסם פרסומים אסורים על פי חוק (למשל, הסתה לאלימות או הסתה לגזענות), די בסמכויות הנתונות לרשויות אכיפת החוק, כדי לפעול נגד המפרסמים לאחר מעשה. ואולם סגירה של עיתון כצעד מניעתי היא פגיעה לא מידתית בחופש הביטוי, ואינה יכולה לעמוד.

השיקולים ליתן כוח בידי השלטון לסגור כלי תקשורת עמדו גם בפני ועדת צדוק:[5]

"ניתן בהחלט להעלות על הדעת כי יתכנו פרסומים, חריגים ככל שיהיו, שעצם הופעתם הסדירה עלולה לגרום נזק קרוב לוודאי, ואולי אף ודאי, לערכים חברתיים חשובים ביותר. במקרים כאלה, לא ניתן לומר כי הטלת אחריות מאוחרת על העורך או על העיתונאי האחראיים לפרסום תיתן תמיד תשובה הולמת לחשש לנזק החברתי, העלול להיות חמור ובלתי הפיך, הנגרם ע"י הפרסום. ניתן אף להעלות על הדעת כי קיומו של משפט פלילי נגד העורך והעיתונאי יתן להם במה נוספת להשמיע את דעותיהם המקוממות והפוגעות… מבחינתם, תביעות חוזרות ונשנות יכולות להיראות כהזדמנות פז להציג עצמם כגורמים נרדפים, שחופש הביטוי שלהם מוגבל… הצורך לשקול סגירת עיתון, להבדיל מהטלת אחריות פלילית מאוחרת בשל פרסום זה או אחר על העיתונאי והעורך, מתחזק כאשר העיתון הוא ביטאונו של ארגון בלתי חוקי, המסייע לו בהתגבשות וברכישת לגיטימציה. דמוקרטיה מתגוננת יכולה למצוא את עצמה במצב בו היא חייבת להלחם בארגונים הקמים עליה, וסגירת ביטאוניהם של ארגונים כאלה יכולה להיות מרכיב חשוב במאבק כזה".[6]

ואף על פי כן, החליטה הוועדה, כי אין להגביל את חופש העיתונות ע"י אמצעי כה חריג בחומרתו, ועמדה על הסכנות הממשיות לדמוקרטיה:

"למרות כל אלה, ממליצה הוועדה לשלול מכל וכל קיומה של סמכות סגירה של עיתונים, אף כאשר זו מופעלת ע"י בית המשפט, ואף כאשר הסמכות מוגבלת למקרים חמורים ומתמשכים של פרסומים בלתי חוקיים, בוטים ומסוכנים, שהם הקו השיטתי של עיתון מסוים…

הנימוקים לעמדה זו… [הם] שימוש לרעה בסמכות ולהפליה באכיפת החוק. התוצאה עלולה להיות כי עיתונים יסגרו בשל טעמים בלתי מוצדקים, וחופש העיתונות וגיוונה, יחד עם הדיון הציבורי ועושר נקודות המבט, יצאו נפסדים.

הועדה מודעת לטיעונים כבדי המשקל, טיעונים מסדר ראשון, בעד סמכות סגירה זהירה ומצומצמת, כפי שפורט לעיל. המלצת הועדה מושתתת בעיקר על נימוקים מסדר שני, המכריעים, לדעתנו, את הכף נגד הענקת סמכות סגירה לגורם שלטוני, כולל בית המשפט. נימוקים אלה כוללים את החשש שעצם קיומה של סמכות לסגור עיתון יביא ליוזמה של הליכי סגירה נגד עיתונים הנותנים במה לדעות חריגות, מקוממות או מתסיסות, גם כאשר אין הצדקה ממשית לסגירתם. חשש זה עולה במשקלו על החשש מפני קיומם של פרסומים שאכן קיימת הצדקה למניעתם… על רקע העובדה כי גורמים מגוונים במערכת הציבורית והפוליטית פונים למערכת אכיפת החוק חדשות לבקרים על מנת שתפעיל את סמכויותיה לשימוש בכלים משפטיים… מוטב שלא לחשוף את מערכת אכיפת החוק לקיומה של סמכות, במסגרת חקיקה ישראלית, שתאפשר להגיש בקשה לסגירת עיתונים מסוימים. העובדה כי העיתונות הכתובה היא רק צינור תקשורת אחד, וכי לצידה פועלים צינורות אחרים, שקשה או כמעט בלתי אפשרי למנוע הפצת דעה באמצעותם, מחזקת את המסקנה כי המערכת המשפטית צריכה לוותר, בתנאים הנוכחיים, על הכלי של סגירת עיתונים במאבקה החשוב נגד ביטויים בלתי חוקיים ומזיקים"[7] (ההדגשות שלי, ד' י').

5. אנו מתקשים להבין את ההיגיון, העומד מאחורי סעיף 7 להצעת חוק זו, ההולך בנתיב הפוך מזה שהתוותה ועדת צדוק. גם דברי ההסבר לחוק המוצע אינם מפרטים הגיון ורציונל כלשהו, בניגוד להסברים המלומדים של חברי הוועדה. קשה להעלות על הדעת נסיבות, שבהן המשך קיומו של עיתון כולו, להבדיל מפרסום מסוים וספציפי, יכול להקים סכנה ברורה ומיידית לביטחון המדינה או לביטחון הציבור. קשה אף לדמיין מצב, בו עיתון כולו יהיה מוקדש להסתה נמשכת ועקבית, המצריכה את סגירת העיתון, ולא נקיטת צעדים מידתיים יותר ופוגעניים פחות לדמוקרטיה, כגון שימוש בהוראות עונשיות קיימות[8] נגד המפרסם ו/או העורך. אם יקרה המקרה, ועיתון ישמש שופרו של ארגון טרור או התארגנות בלתי חוקית כלשהי ניתן יהיה ממילא לנקוט נגדו שורה של צעדים, הקבועים בפקודת מניעת טרור, התש"ח-1948, בסעיפים 149-145 לחוק העונשין, התשל"ז-1977, העוסקים בהתאגדות אסורה ובתקנות 85-84 לתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945, העוסקות בהתאחדות בלתי מותרת.

6. דרישת המידתיות מחייבת, לכל הפחות, שהסמכות למנוע את הפרסום תהיה מוגבלת בזמן, היינו שלא ניתן יהיה למנוע את הפצת העיתון ללא הגבלת זמן. בנוסף יש לקבוע, כי עיון מחדש (סעיף 8) בהחלטה על פי סעיף 7 יתבצע בתוך פרק זמן קצר ביותר – לכל היותר 7 ימים ובהרכב מורחב. הסדר מעין זה תואם את חובתה הכללית של הרשות לבחון מחדש את החלטותיה תוך מתן זכות השימוע למי שעלול להיפגע מהן. רק כך תמולא החובה לפעול בהגינות ובסבירות.

7. זאת ועוד. בשים לב לחומרה היתרה שבהגבלת פרסום עיתון, ובשים לב המקרים, שבהם נעשה השימוש בסמכות זו, מן הדין לייחד את הסמכות להורות על הגבלה של פרסום עתידי של עיתון לנשיא בית המשפט המחוזי (ולמצער גם לסגנו), בדומה להסדר הקבוע בסעיף 6 לחוק האזנת סתר, התשל"ט-1979.

8. הצעת החוק נוקטת ניסוח עמום לגבי המבחן לסגירת עיתון או להגבלתו – על ביהמ"ש להשתכנע, כי הוצאת העיתון לאור "עלולה לסכן את ביטחון המדינה או את ביטחון הציבור". זאת בניגוד למבחן, שקבע בג"צ עוד בשנת 1954, לפיו נדרשת ודאות קרובה לסכנה לביטחון המדינה או לסדר הציבורי, מבחן הסתברותי מחמיר הרבה יותר עם המבקש למנוע את הופעת העיתון[9]. על מנת להבין עד כמה ההגדרה משאירה פתח לפרשנות מרחיבה של בית המשפט, ועד כמה פוטנציאל הפגיעה בחופש העיתונות גבוה הוא, ניתן להשוות את 7(א) להצעת החוק לסעיף 144ד2 בחוק העונשין, הקובע מהי הסתה: "אפשרות ממשית ש[תוכנו] יביא לעשיית מעשה אלימות או טרור". קרי, לא די בחשש גרידא, אלא נדרשת "אפשרות ממשית" לקרות אירוע אלים או טרוריסטי.

9. ס"ק (ג) מבקש להעניק לביהמ"ש את הסמכות לאסור או להגביל פרסומו של עיתון על בסיס ראיות חסויות, כאשר לבאי כוחו של העיתון לא תהא גישה אליהן. ברי, כי מניעת היכולת להתגונן בפני בית המשפט ולתקוף את הראיות שמציגה המדינה, פוגעת בזכותו של העיתון להליך הוגן. על מנת להבטיח את קיומו של חופש העיתונות, יש לעגן, לכל הפחות, מנגנון דומה לזה המופיע בפקודת הראיות, לפיו השופט יוכל להורות על גילוי הראיה אם שוכנע ש"הצורך לגלותה לשם עשיית צדק עדיף מן העניין שיש לא לגלותה".[10]

10. על אף ההערות הקונקרטיות יובהר, כי האגודה לזכויות האזרח מתנגדת באופן גורף לסעיפים 8-7 בהצעת החוק. התיקונים המוצעים אינם אלא בגדר תיקון הרע במיעוטו, ועמדתנו הברורה דומה לעמדת ועדת צדוק שדנה בעניין – אין מקומו של סעיף כזה בספר החוקים של מדינה דמוקרטית. היטיבה לתאר זאת נשיאת מועצת העיתונות, השופטת דליה דורנר:

קיימת פקודת עיתונות וקיימת פסיקה של בית המשפט העליון, שנתנה פירוש שמגביל מאוד את הרשות לסגור עיתון. בחוק החדש עירערו את הסמכות הזו, ועוד העבירו אותה לבית המשפט המחוזי במקום לשר הפנים, ולא דרך בג"ץ. השופט יכול לעשות מה שהוא רוצה – מותר לו לסגור עיתון במעמד צד אחד בלי לשמוע את הצד השני, על סמך ראיות מודיעיניות. לא ישתמשו בסמכות הזו נגד העיתונים הגדולים, אלא נגד עיתונים שמחוץ לקונצנזוס, כמו העיתונות הערבית. זה מסוכן, ולכן מועצת העיתונות מתנגדת. הניסוח הנוכחי של החוק פוגע בזכות לפרטיות ובחופש הביטוי.[11]

סעיף 5 – הגבלות על מוציא לאור ועורך של עיתון רב תפוצה

11. סעיף 5 לחוק המוצע קובע, כי בית המשפט יוכל למנוע מאדם שהורשע בפלילים, לשמש כמוציא לאור של עיתון "רב תפוצה" או כעורכו, עד שתפוג תקופת ההתיישנות לגבי העבירה בה הורשע. סעיף ההגדרות (סעיף 1) מגדיר מספר מקרים, שבהם יחשב עיתון ל"רב תפוצה", ולפיו ייתכנו מקרים של עיתון, המופץ באלפים בודדים של עותקים בכל יום.

12. גם אם מקבלים את הנחת המוצא שבדברי ההסבר, ולפיה "אדם אינו יכול למלא תפקיד של עורך אם קיים בסיס של ממש לספק בדבר טוהר מידותיו או בדבר יושרו האישי או יושרתו המקצועית", הרי שבדרך כלל מוטב להותיר את יישומה לזירה הציבורית ולא לזו המשפטית. יש להניח לציבור קוראי העיתונים לשפוט ולהחליט.

13. בנוסף עולה חשש, כי הסדרת עניין זה בחקיקה תאיין את הנורמות הציבוריות והאתיות של עורכי עיתונים ומוציאים לאור, קרי, כל עוד לא יורשע העורך בפלילים וייקבע, כי הוא אינו יכול לשמש עוד בתפקידו – הוא ייחשב כשיר לתפקיד. ועדת צדוק הוטרדה אף היא מנושא זה, והוסיפה כי ייתכן מצב, לפיו עורך עיתון, שמתנהלים נגדו הליכים משפטיים, ימשיך לכהן בתפקידו, והציבור יתרגל למצב לא רצוי, לפיו "אדם, שלכאורה פגע בנורמות אתיות של העיתונות, ממשיך לכהן בתפקידו כאילו לא ארע דבר, כל עוד נמשך מאבקו המשפטי הממושך".[12]

14. ברור שההסדר בחוק המוצע מבקש לאזן בין חופש ההתאגדות, העיסוק והביטוי, לבין האפשרות, כי עבריינים ואנשים נעדרי טוהר מידות ישלטו בשוק התקשורת הישראלי. החשש מפני כשלי שוק כה חמורים רלוונטי שעה שמדובר באמצעי תקשורת אלקטרוניים או בעיתונים בתפוצה ארצית של מאות אלפי עותקים למהדורה (יומית או שבועית). לבטח שאין מקום להטיל מגבלות כה חמורות על חירויות היסוד במקום שבו מדובר על עיתון, המופץ באלפים או ברבבות בודדים של עותקים למהדורה:[13]

מטבע הדברים, ככל שעיתון נפוץ יותר, חשיבותו למרקם החיים הדמוקרטיים של המדינה רבה יותר. טיעון זה נכון גם בכיוון ההפוך, היינו ככל שעיתון נפוץ פחות, קטן האינטרס הציבורי בהסדרת אופי פעולתו.[14]

15. בשים לב לפוטנציאל הפגיעה החמור בזכויות האדם יש להוסיף להצעת החוק, כי בסמכות ביהמ"ש לקבוע, שהחלטתו הינה בסייגים או לזמן מוגבל – הפחו?ת מתקופת ההתיישנות של העבירה (סעיף 5(ג) להצעת החוק).

הסדרים נוספים שנדונו בוועדת צדוק, אך חסרים בהצעת החוק:

חלק מההסדרים, שהועלו בוועדת צדוק, ואשר נועדו להבטיח את חופש העיתונות בישראל, נעדרים מהצעת החוק. נבקש להזכיר את העיקריים שבהם:

ריכוזיות בשוק העיתונות:
16. במדינת ישראל מספר מועט של עיתונים בעלתי תפוצה ארצית משמעותית, ומתוכם עיתון אחד, החולש על רוב השוק באחוזי תפוצה גבוהים וניכרים מהעיתונים האחרים. החשש לפגיעה בחופש הביטוי ובזכות הציבור לדעת רק מתגבר לנוכח קיומו של "כשל שוק" ב"שוק" העיתונות בישראל. כפי שמסביר פרופ' ברק:

"[…] העיתון שולט בבמת הדיבור, שהיא מהבמות הציבוריות החשובות ביותר במשטר הדמוקרטי. עקרונית, כל אחד יכול לרכוש לעצמו במה זו. למעשה מעטים הם הרוכשים. ישנה ריכוזיות של שליטה בבמה זו. קיים 'כשל שוק חוקתי' בתחום זה. מי ששולט בבמה זו שולט בנכס שהוא חיוני למשטר דמוקרטי ."[15]

17. מצב זה אינו שונה מהמצב, השורר בכמה מדינות מערביות אחרות, אולם בעולם נודעו מספר הסדרים, שנועדו לענות על חלק מהבעיות העלולות להיווצר, במקרה שאחד מהעיתונים משתלט על עיתון אחר, או כתוצאה מהתמזגות. כך, למשל, ניתן לקבוע, כי מיזוג עיתונים רבי תפוצה יתאפשר רק אם תובטח עצמאותו המערכתית של העיתון הנרכש. לדעת הוועדה יש לעגן עיקרון זה בחוק ההגבלים העסקיים, אולם בשל חשיבות הדבר להבטחת חופש העיתונות, ניתן לדעתנו לעשות זאת גם במסגרת הצעת החוק לעיל.

עצמאות העיתונאי
18. בשנים האחרונות אנו עדים פעם אחר פעם להתרחשויות בשדה התקשורת הפרטית, אשר מציבות אתגרים חדשים בפני חופש הביטוי ובפני זכות הציבור לדעת. שוב ושוב התבשרנו, כי בעלים או עורכים של אמצעי תקשורת זה או אחר מנעו פרסום (או שידור) של כתבות ותחקירים משיקולים עסקיים או משיקולים זרים אחרים. לא אחת גם פוטרו עיתונאים, לאחר שניסו להתעקש על מילוי שליחותם העיתונאית או סרבו לקבל תכתיבים ולפרסם דברים לא מדויקים או מוטים.

19. מקרים אלה, שהסתיימו בהתאם לרצונם של בעלי השליטה באמצעי התקשורת שהיו מעורבים בהם, עלולים לשדר מסר קשה בכל שדרות העיתונות בארץ: עיתונאי, החפץ לשמור על מקום עבודתו, חייב להכפיף את שיקול דעתו המקצועי, את האינטרס הציבורי ואת האתיקה שלו לרצונו של המו"ל או העורך. ככל שמסר מעין זה יחלחל וישתלט על שדה העיתונות בישראל, כי אז תיגרם פגיעה קשה לחופש הביטוי, לזכות הציבור לדעת ולדמוקרטיה. "שוק הרעיונות' עלול להפוך ל'שוק הרעיון' הבלעדי".[16]

20. גם כאן סברה הוועדה, כי יש לערוך שינויים בחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-1957, ובחוק פיצויי פיטורים, התשכ"ג-1963, על מנת שיובטח כי עיתונאי לא יאולץ, במישרין או בעקיפין, להפר כללי אתיקה עיתונאיים לשם ביצוע תפקידו.

21. לדעתנו, ראוי לכלול הצהרה כללית בדבר חשיבות עצמאותו של העיתונאי. גם לוועדת צדוק ברור היה, כי באווירה בה פועל שוק התקשורת בישראל, הסדר מעין זה הוא מתבקש:

בחינה מדוקדקת של מצב העיתונות בארץ ובעולם מגלה כי סכנה חמורה נשקפת גם ממקום אחר, הלא הוא מערכת השיקולים הפנימית של העיתון עצמו, כעסקו של אדם או של גוף שהוא בעל השליטה בו. למעשה, התנאים השוררים כיום בעולם העיתונות בישראל, מאפשרים להפעיל על העיתונאי לחצים משמעותיים, בעיקר לחצים בעלי אופי כלכלי… קיים חשש… שאם ימנע מלרצות את העורך או את המוציא לאור יופעל עליו לחץ שישבור את מטה לחמו או יפגע בו באופן חמור אחר.[17]

סיכום

22. עמדתנו היא כדלהלן:

א. יש לבטל את סעיף 7 לחוק המוצע, או למצער:

לקבוע כי הסמכות למנוע פרסום עיתון תהיה מוגבלת בזמן.

לקבוע כי עיון מחדש בהחלטה יתבצע תוך פרק זמן קצר ביותר ? לכל היותר 7 ימים.

לייחד את הסמכות להורות על הגבלה של פרסום עתידי של עיתון לנשיא בית המשפט המחוזי.

לנסח את המבחן להגבלת פרסום באופן מחמיר, שיבטיח את חופש הביטוי ואת עצמאות העיתון.

לאמץ את ההסדר בפקודת הראיות, ולקבוע כי בית המשפט יוכל להורות על גילוי ראיות חסויות אם שוכנע שהדבר נדרש כדי להבטיח הליך הוגן.

ב. לבטל את סעיף 5 להצעת החוק, או למצער:

לקבוע כי מגבלות אלו יחולו על עיתונים בעלי תפוצה ארצית משמעותית, ולא כפי שנקבע בסעיף ההגדרות לעניין "עיתון רב תפוצה".

לקבוע כי ביהמ"ש יכול לפסוק שהחלטתו תהא מוגבלת בזמן, או תחת סייגים מסוימים שיקבעו.

ג. לקבוע כללים שיבטיחו את עצמאות העיתונים במקרה של התמזגות או רכישה.

ד. לכלול הצהרה כללית בדבר חשיבות עצמאות העיתונאי אל מול עורכיו והבעלים של העיתון.

בכבוד רב,

דן יקיר, עו"ד
היועץ המשפטי

---