3 בפברואר, 2008
לכבוד
ח"כ פרופ’‘ בן ששון, יו"ר
ועדת חוקה, חוק ומשפט
הכנסת
לכבוד
חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט
הכנסת
חברי כנסת נכבדים,
הנדון: דיון בועדת חוקה בעניין הרפורמה בחוק ההוצל"פ: ס’‘ 38 – הגנת דירת המגורים – נייר עמדה של האגודה לזכויות האזרח
בימים אלו נדונה רפורמה נרחבת בחוק ההוצל"פ בועדת חוקה. לקראת הדיון בוועדה, הקבוע ליום 5.2.08 בשעה 9:00 בקשר לסעיף 38 לחוק, הדן בהגנת דירת המוגרים, רצ"ב נייר עמדה של האגודה לזכויות האזרח.
אנו קוראים לכם לתמוך בביטול האפשרות של בנק לדרוש מנוטל משכנתא לוותר על הגנת הדיור החלופי – ע"י ביטול סיפת ס’‘ 38(ג) להצ"ח הנדונה – וזאת כדי להבטיח ההגנה המבטיחה לחייב, למשפחתו ולילדיו הגנה מינימאלית של קורת גג במקרה בו המשפחה עומדת בפני פינוי מבית המגורים עקב אי-יכולת לשלם המשכנתא.
הגנה זו ניתנת בזהירות, במקרים הקשים בהם אין למשפחה כל דיור חלופי, ועל-פי שיקול דעת של רשם ההוצאה לפועל. הגנה זו מבטאת גם אינטרס חברתי חשוב, שימנע ריבוי מחוסרי דיור ויאפשר לחייבים להשתקם ולהחזיר חובות.
הבנקים מבקשים להתנער מחובתם לדאוג לדיור חלופי על ידי הכנסת תניות פטור בחוזי ההלוואה. לנוטלי משכנתאות אין למעשה מנוס מויתור על זכותם לדיור חלופי כתנאי לקבלת משכנתא. תניות פטור אלו אפשריות לאור סעיף 38(ג), המתיר להתנות על הגנת הדיור החלופי, אולם ספק רב אם הכנסת צפתה, כי העיקרון החברתי והערכי שנקבע בחוק יהפוך לאות מתה.
הביקורת שנמתחה על סעיף 38(ג) רבה. משרד המשפטים עצמו הציע עד לאחרונה לבטל כליל את האפשרות להתנות על הגנת הדיור החלופי. ח"כים מימין ושמאל הציעו הצעות דומות. אולם נראה כי משרד המשפטים נכנע לדרישת הבנקים. בהצעה שעומדת עתה לדיון מבקש משרד המשפטים להותיר על כנה את האפשרות לדרוש מנוטל משכנתא לוותר על הגנת דירת המגורים.
אנו קוראים לכם להתנגד לדרישת הבנקים, ולתמוך בעמדתנו לפיה הגנת הדיור החלופי של דירת המגורים אינה ניתנת לויתור.
במקום לבטל את סעיף 38(ג) מוצע בהצ"ח המונחת בפני הועדה לקבוע, כי שר המשפטים יקבע נסיבות בהן יהיה חייב בנק למצוא דיור חלופי חרף ויתור על הגנת דירת המגורים.
אלא שדרך זו אינה יכולה לתקן את הפגם הבסיסי של החוק, פגם שבגינו אלפי משפחות נדרשות מידי שנה לעזוב את דירת המגורים ללא דיור חלופי. אם יש מקום לחריגים מהחובה לדאוג לדיור חלופי, יש לעשות זאת בחקיקה של הכנסת.
אנו קוראים לכם לבטל לחלוטין את הסיפא של סעיף 38(ג), וזאת בכדי להבטיח הגנה על הזכות הבסיסית לקורת גג של חייבים ומשפחתם.
מצ"ב נייר העמדה המלא בו אנו מרחיבים על הטעמים שבבסיס עמדתנו.
בכבוד רב,
גיל גן-מור, עו"ד
נייר עמדה של האגודה לזכויות האזרח בישראל: הזכות לקורת גג – תיקון סעיף 38 לחוק ההוצאה לפועל
1. במסגרת דיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת נדונה בימים אלו הרפורמה בחוק ההוצאה לפועל. על פי ההצעה שעלתה בדיוני הוועדה יתוקן סעיף 38, שעניינו הגנת חייבים מפני פינוי מדירת המגורים ללא דיור חלופי. תיקון זה מותיר על כנה את האפשרות של בנקים לחייב לוקחי משכנתאות לוותר על זכותם לדיור חלופי אם לא יצליחו לעמוד בתשלום המשכנתא ויאבדו את דירתם. האגודה לזכויות האזרח בישראל מבקשת להביע את התנגדותה לתיקון המוצע.
2. הכלל המרכזי והערכי שקבע המחוקק בסעיף 38(א) הוא כי רשם ההוצאה לפועל רשאי להורות על פינוי חייב מבית המגורים "ובלבד שהוכח תחילה, להנחת דעתו, שיהיה לחייב ולבני משפחתו הגרים עמו מקום מגורים סביר, או שהועמד לרשותם סידור חלוף".
3. הגנה זו על דירת המגורים באה להגן על החייב ובני משפחתו מפני פגיעה בזכותם לדיור, אשר נכללת בזכות לתנאי מחיה נאותים. על פי פסיקתו של בית המשפט העליון הזכות לקורת גג היא חלק מכבוד האדם ועל כן מוגנת על ידי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.1 בני משפחה המפונה מדירת המגורים, ללא דיור חלופי, עומדים בפני סכנה ממשית של מצוקה קיומית קשה, הזנחה רפואית ופגיעה גופנית, פיטורין ממקום העבודה, פגיעה בשלומם ובחינוכם של הילדים, בחיי המשפחה ובפרטיות.
4. להגנה על דירת המגורים גם צד חברתי מובהק, שכן חברה דמוקרטית המבוססת על ערכים של צדק חברתי ולכידות חברתית אינה יכולה לסבול מצב בו אלפי משפחות נותרות ללא קורת גג וללא תנאי מחיה בסיסיים. הוצאתם של חייבים מביתם אף מטילה עומס רב על רשויות השיכון והרווחה, שיידרשו לתת פתרונות למפונים. האינטרס של כלל הנושים אף הוא מחייב את מתן הגנת הדיור החלופי, כיוון שסילוקם של חייבים לרחוב פוגם בסיכויים של החייבים להשתקם ולהשיב חובות.
5. אכן, לנושה זכות קניינית מוגנת לממש את נכסי החייב, אולם ההגנה שבסעיף 38 מאזנת בין הזכות של הנושה לזכות החייב ולאינטרס החברתי, בין היתר על ידי כך שהיא קובעת זכות לדיור חלופי בלבד ואינה מגנה על הזכות להישאר בדירת המגורים:
ניכר בו, בסעיף 38, כי הוא בא לאזן בין זכות הקניין של הנושה לבין הזכות למדור של החייב . . . הזכות למדור – כחלק מן הזכות למינימום תנאי קיום אנושיים – נתפסת גם היא כזכות יסוד בעלת תוקף חוקתי. 2
6. דא עקא, שבסעיף 38(ג) נקבע חריג לפיו ניתן להתנות על הגנת הדיור החלופי בחוזה המשכנתה או בהסכם משכון, כלומר – שהחייב יוותר על ההגנה המגיעה לו בחוק. עד מהרה הפך החריג לכלל והבנקים, ללא יוצא מן הכלל, הוסיפו תניה בחוזי ההלוואה האחידים לפיה הלווה מוותר על הגנת הדיור החלופי במקרה והבנק יבקש לפנותו מדירת המגורים. כך עשו גם מלווים חוץ בנקאיים. הניסיון מראה כי ללווים מן המניין אין כל יכולת להתנגד להכנסת תניה מעין זו לחוזה ההלוואה, או שכלל אינם מודעים לה ואינם מבינים את משמעותה. בפועל, הכלל הערכי שקבעה הכנסת היה לאות מתה.
7. על המצב שנוצר נמתחה ביקורת רבה על ידי בתי המשפט, אשר נמנעו מלבטל את החוק לאור העובדה כי נחקק קודם לחקיקת חוקי יסוד: כבה"א וחירותו וחל עליו סעיף שמירת הדינים.3 בתי המשפט ביקשו לצמצם את הפגיעה בזכות לקורת גג על ידי מתן פרשנות המצמצמת את תנית הפטור שבחוזה ההלוואה. נפסק כי על התניה להיות ברורה ומפורשת, וכי על המלווה לגלות ללווה את משמעותה המפורשת של תנית הפטור מהגנת הדיור החלופי.4 עוד נקבע, כי על המלווה להציע ללווה לחתום על חוזה הלוואה שאין בו ויתור על הגנת הדיור החלופי, ולו במחיר הרעה כלשהי בתנאי הריבית.5
8. ביקורת נמתחה גם מצד הממשלה וחברי כנסת, מכל קצוות הקשת הפוליטית. משרד המשפטים, במסגרת הרפורמה הכללית בחוק ההוצאה לפועל, הציע לבטל כליל את האפשרות להתנות על הגנת דירת המגורים.6 הצעה זהה הונחה על שולחן הכנסת בשנת 2006 על-ידי קבוצת חברי כנסת ממפלגת ישראל ביתנו.7
9. לא הביקורת הציבורית והפרלמנטרית, ולא הפרשנות המצמצמת של בתי המשפט שינו את מדיניות הבנקים או הביאו לתוצאות המיוחלות, וכפי שמסר נציג הבנקים לוועדת חוקה, חוק ומשפט, מידי שנה מפנים הבנקים בין שבע-מאות לאלף משפחות מבתיהן. אלפי בני אדם, ועמם אלפי ילדים מוצאים עצמם בסכנה ממשית להיוותר ללא קורת גג.
10. לאור זאת, עומדת עתה לדיון, במסגרת הרפורמה בחוק ההוצאה לפועל, הצעה חדשה לנוסח סעיף 38. בבסיסה, הצעה זו הינה כניעה לעמדת הבנקים, שכן היא מותירה את המצב הנוכחי על כנו. משרד המשפטים, שזה מקרוב תמך בביטול אפשרות ההתניה שינה את עמדתו במפתיע. אמנם הוצע לצמצם במעט את הפגיעה הקשה בזכות לקורת גג של חייבים על ידי קביעת חריגים, שבהם לא תימכר דירת החייב ללא דיור חלופי אף אם חתם על ויתור בחוזה ההלוואה, אולם לעמדתנו, אין בהצעה זו כדי לתקן את הפגם הבסיסי שבסעיף, שהוא עצם האפשרות להתנות על הגנת דירת המגורים.
11. הגנת דירת המגורים לחייב חסר אמצעים, שאין לו ולמשפחתו דיור חלופי, אינה יכולה להיות החריג אלא הכלל. היא אינה פרס לחייב, אלא הגנה של זכות בסיסית ומינימאלית לקורת גג, בהיעדר יכולת של החייב או משפחתו למצוא בכוחות עצמם דיור חלופי. היא אמצעי להבטחת זכויותיו הבסיסיות ביותר של החייב וילדיו – לקיום אנושי מינימאלי, לחיים ובריאות.
12. הגנה זו אינה אוטומטית, אלא נתונה לשיקול דעת ובחינה של רשם ההוצאה לפועל, ומוחלת במקרים בהם הבעיה היא קשה ואמיתית. בית המשפט העליון אף סייג את חובת הנושה, וקבע כי הדיור החלופי אינו מחייב מתן דירה "בעין" או דיור שווה בגודלו, או ברמתו, ובלבד שיהיה זה מקום מגורים סביר.8
13. החובה לדאוג לדיור חלופי מטילה על הבנקים עלות מסוימת, אולם גם בכך אין חדש. למשל, סעיף 20(א) לחוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי, התשנ"ב-1992 מגן על דירה המשמשת למגורים מפני נושים פרטיים וסעיפים 131-133 לחוק חוק הגנת הדייר מטיל על בעל בית המבקש לפנות דייר בשכירות מוגנת לצורך הריסת הבית ובנייתו מחדש למצוא לדייר דיור חלופי או לפצותו בכסף. אם כך נהג המחוקק לגבי נושה פרטי או בעל בית פרטי, מדוע לא ינהג כך עם נושים ממוסדים כמו בנקים, אשר נתפסים בציבור כגופים ציבוריים, בעלי תפקיד חברתי רב מעלה. כדברי בית המשפט המחוזי בירושלים:
מדוע בעל בית שחפץ לפנות דייר כדי להרוס בית ולבנותו מחדש צריך להוציא מכיסו כסף או למצוא דירה אחרת לדייר ומדוע חבר מושב או קיבוץ שחוסים תחת הגנת חוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי, התשנ"ב-1992 יחיו לבטח בדירתם, תחת גפנם ותאנתם, גם אם התרוששו, ואילו אדם מהישוב אם ירד מנכסיו יישלח לרחוב. 9
14. המחוקק הכריע בשורה של הוראות חוק כי האינטרס החברתי הוא כי אדם יוכל לשמור על ביתו, ולצורך כך קבע מספר הוראות חוק, המגנות על נוטלי משכנתאות שאינם עומדים בתשלום המשכנתא. למשל, נקבע כי ביצוע שטר המשכנתא יהיה על ידי פנייה להוצאה לפועל ולא כסעד עצמי,10 וכי חייב אשר מפגר בתשלומים ייהנה מתקופת חסד סטטוטורית של ששה חודשים להסדרת התשלום.11 גם הוראות אלו מטילות עלות כספית מסוימת על הבנקים, אך אין חולק כי הן מחויבות המציאות. המחוקק אף הכריע וקבע, כי גם כאשר אדם נקלע לחובות יש לאפשר לו ולמשפחתו תנאי קיום בכבוד. נקבע, למשל, כי אין לעקל חלק משכר העבודה, את הבגדים או כלי המיטה.12 ברי, כי הדבר עלול לפגוע בכיסם של נושים, אך הדבר הכרחי וראוי בחברה דמוקרטית.
15. ישנה, אם כן, בישראל מסורת חקיקתית, משפטית ותרבותית, הרואה בחייב ובני משפחתו אנשים הראויים להגנה מינימאלית, ובוודאי שמסורת זו חלה על דירת מגורים, בנסיבות שבהן עשוי החייב למצוא עצמו ללא קורת גג. מסורת זו מחייבת את המדינה ואת הנושים הפרטיים, גדולים כקטנים, כאחד, ויש להגן עליה.
לאור האמור, עמדתנו היא כי יש לבטל לחלוטין את האפשרות להתנות על הגנת הדיור החלופי.
16. היה ולא תתקבל עמדתנו, נבקש להוסיף, כי אנו מסתייגים מהאופן שבו הוצע להסדיר את העיוות בעניין הגנת דירת המגורים. על פי ההצעה תוסף הפסקה הבאה:
שר המשפטים רשאי לקבוע, בהתייעצות עם שר האוצר ועם שר הבינוי והשיכון, הוראות שיחולו על זוכה המבקש ביצועה של משכנתה או מימוש של משכון שפורש בהם שהחייב לא יהיה מוגן לפי סעיף זה, אשר יבטיחו כי החייב ובני משפחתו הגרים עימו לא ייוותרו ללא קורת גג, וזאת לרבות בדרך של קביעת חובת תשלום שכר דירה בסכום שיקבע ולתקופה שיקבע.
17. ראשית, אנו סבורים כי הסדרים המתירים פגיעה בזכויות אדם כה בסיסיות, כמו הזכות לתנאי קיום נאותים וקורת גג צריכים להיקבע בחקיקה ראשית, ולמצער בחקיקת משנה, ולא בהוראות מנהליות או הנחיות פנימיות. אם סבור המחוקק כי יש מקום לקבוע מקרים בהם חרף הויתור על הגנת הדיור החלופי יש לחייב את הבנק או הנושה לדאוג לדיור חלופי, הרי שיש לקבוע בחקיקה ראשית את התנאים והמקרים הללו. ברי, כי הוראות מסוג זה קובעות בפועל לא רק את המקרים בהם יקל החוק עם חייבים, אלא גם את המקרים בהם תעמוד תנית הפטור על תילה.
18. העברת ההסדר המוצע להליך של חקיקה יוכל גם לתקן את הפגמים שבהצעה הנוכחית – היעדר בהירות, והעדר ביטחון כי כלל ייקבעו תנאים אלו וכי אלו יהיו מספקים. אין מקום להותיר לשיקול דעת שר מי ובאילו תנאים יפונה לרחוב ומי לא – זוהי החלטה שפוטנציאל הפגיעה בזכויות אדם בסיסיות שבה הוא כה גדול, שיש לעשות זאת בחקיקה. קביעת התנאים בהם יחויב או לא יחויב בנק להעמיד דיור חלופי צריכה להיעשות בהליך דמוקרטי, לאחר דיון ציבורי, בו נשמעות עמדות כל הצדדים הנוגעים בדבר, לרבות נציגות של נוטלי המשכנתאות, העומדים בפני פינוי.
19. שנית, ההצעה הנוכחית היא מסובכת. אם ישנן טענות לגיטימיות של בנקים לגבי אופן והיקף חיובם לדאוג לדיור חלופי, הרי שהדרך הראויה לדון בהם היא לקבוע שהגנת הדיור החלופי היא הכלל, שאין להתנות עליו, ולקבוע לו חריגים. במילים אחרות, יש לקבוע בצורה ברורה כי אין תוקף לוויתור על הגנת הדיור החלופי, ואם יש צורך אמיתי, לקבוע חריגים בהם בנק יהיה פטור מהחובה למצוא דיור חלופי לחייב ומשפחתו. זוהי דרך המלך ליצירת חקיקה בהירה ובלתי מסורבלת.
