לכבוד
מר יעקב גדיש
יו"ר הוועדה לרפורמה במנהל מקרקעי ישראל
רח` בנק ישראל 5
ירושלים
שלום רב,
הנדון: עמדת האגודה לזכויות האזרח בישראל
האגודה לזכויות האזרח בישראל הינה ארגון זכויות אדם, אשר פועל בין היתר למען הגשמת עקרונות השוויון והצדק החלוקתי בין אזרחי המדינה. האגודה לזכויות האזרח סבורה כי הרפורמה במבנה הארגוני של מנהל מקרקעי ישראל ובמדיניות הניהול, התכנון והפיתוח של מקרקעי ישראל מחייבת דיון ציבורי מעמיק, וצריכה להיעשות תוך הקפדה על עקרונות דמוקרטיים של שקיפות מלאה, שוויון, צדק חלוקתי, העדפה מתקנת ומנהל תקין.
חשוב לציין כי עמדתנו באה כדי להוסיף ולחזק את עמדת הארגונים החברים בפורום הקרקעות בעניין אחריותה של הוועדה להכיר במנדט הרחב שקיבלה, ובאופי הציבורי בעל המשמעויות מרחיקות הלכת של הנושאים בטיפולה. זאת, לנוכח כתב המינוי של הוועדה, המסמיך אותה "להגדיר את מטרות הפעולה העיקריות של המנהל". מכאן, שאנו מבקשים להדגיש כי סוגיות של זכויות אדם – ובהן צדק חלוקתי, הקצאת שוויונית של משאבי קרקע ציבורית וזכויות המיעוט הערבי בקרקע – הן סוגיות מפתח, העומדות בלב סמכותה של הוועדה, ומחייבות את התייחסותה ואת צעידתה במישור שמתווה הדין.
כמו כן, נבקש להדגיש כי אנו מצטרפים – ככלל – לדברים שהובאו בנייר העמדה של האגודה הישראלית לצדק חלוקתי מיום 22.8.04, בכל הקשור לסוגיות של החוק המסמיך, עקרונות הפעולה של המנהל, שקיפות והתייעלות בפעילות המנהל, צדק סביבתי, האכיפה הסלקטיבית וועדות הקבלה למתיישבים ביישובים הקהילתיים והחקלאיים; ובעיקר לדברים המופיעים בנייר העמדה של עמותת במקום – מתכננים למען זכויות תכנון מיום 18.8.04, ובמיוחד בכל הנוגע למארג היחסים בין קק"ל למינהל וריכוז זכויות הפיתוח וסמכויות התכנון בידי מוסדות התכנון. האגודה לזכויות האזרח מצדדת בדרישה לשנות את הרכב ומבנה מועצת מקרקעי ישראל בהתאם לעקרונות שהוצגו ע"י חברי פורום הקרקעות ולנייר העמדה של הקשת הדמוקרטית המזרחית מיום 22.8.04 בעניין זה (בלי להתחייב דווקא למודל הספציפי המוצע על ידם). כמו-כן, אנו מבקשים לתמוך באמור בנייר העמדה של ארגון עדאלה, והמתייחס, בין היתר, לאפליית האוכלוסייה הערבית בהקצאת משאבי קרקע.
בעמדתנו זו אנו מבקשים להוסיף התייחסות אל חובת הוועדה לתת משקל מיוחד בדיוניה לחובה לעגן את זכויות המיעוט הערבי בניהול ובהקצאת מקרקעי ישראל – ובכלל זה לתת משקל ניכר למצוקת הקרקעות של האוכלוסייה הערבית הבדואית בנגב. סוגיה זו יורדת לשורש המבנה החברתי והדמוקרטי של מדינת ישראל, ומן הראוי כי תזכה להתייחסות מקיפה, בעלת מימד ברור של עשיית צדק ושל תיקון עוול היסטורי, כחלק מדיוני הוועדה והמלצותיה. כמו-כן, אנו תובעים כי הוועדה תתייחס בהמלצותיה אל החשיבות בשמירת האוטונומיה של מוסדות התכנון ותמליץ על הפקעת אותן סמכויות תכנון ופיתוח, שמנהל מקרקעי ישראל נטל לעצמו, ובמיוחד סמכויות תכנון ופיתוח הנתונים כיום בידי המנהלה לקידום הבדואים בנגב.
אפליית האוכלוסייה הערבית בניהול ובהקצאת מקרקעי ישראל
נושא זה נדון בהרחבה בנייר העמדה, שהוגש לועדה ע"י ארגון "עדאלה" וזכה להתייחסות חברינו ב"פורום הקרקעות".1 עם זאת ובשל חשיבות הנושא האגודה לזכויות האזרח בישראל מבקשת להדגיש את הדברים הבאים:
אנו סבורים, כי נושא ייצוגם של ערבים במועצה הוא מרכיב קריטי בשאלת מבנה המנהל, בהשפיעו הן על המדיניות המעוצבת על ידו, סדרי העדיפויות, אופן קבלת ההחלטות וכיוצא באלה, והן על הפעולות ה"יום-יומיות", הננקטות בידי המנהל בכל הנוגע לניהול מקרקעי הציבור, המהווים 93% מהקרקעות במדינת ישראל. החובה להבטיח ייצוג הולם של האוכלוסייה הערבית במועצת מקרקעי ישראל עוגנה זה מכבר בפסק הדין בבג"ץ 6924/98 האגודה לזכויות האזרח נ` ממשלת ישראל ואח`, פד נה (5) 15. חובה זו תקפה לגבי קבוצות מיעוט שסבלו מקיפוח והדרה בניהול משאבי הקרקע הציבורית במדינת ישראל. לצורך מילוי חובה זו, יש להקפיד על מינוי אנשי ציבור ערביים, אשר עמדו במבחן של בחירות דמוקרטיות והוכיחו כי הם נתפסים כנציגי ציבור, כגון ראשי רשויות מקומיות.
המלצות הוועדה לרפורמה במבנה מנהל מקרקעי ישראל חייבות להתיישב עם חובת המנהל לפעול לפי עקרון השוויון בחלוקת משאבי קרקע, בהתאם לפסיקה בהקשר זה:
"מקרקעי הציבור צריכים להתנהל לפי אמות מידה ממלכתיות – אימוץ אמת מידה כאמור היא בגדר חובתן של רשויות ציבור בכל ענייניהן, ועל אחת כמה וכמה ככל שהדבר נוגע לטיפול ברכוש שהוא בבעלותו של הציבור כולו. תירגומן של אמות המידה האמורות לאופני התנהגות מצביע, בין היתר, על החובה לנהוג בהגינות ובשוויון ועל פי כללי המינהל התקין" (בג"ץ 5023/91 פורז נ` שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו (2) 793, 801).
"הנה כי כן, עקרון השוויון קובע, כי אל-לה למדינה להפלות בין פרטים שעה שהיא מחליטה להקצות להם מקרקעי המדינה" (בג"ץ 6698/95 קעדאן ואח` נ` מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נד (1) 258, 276).
שיקולים של צדק חלוקתי והקצאה שוויונית של משאב הקרקע הציבורית בין אזרחי המדינה צריכים לעמוד לנגד עיני המינהל – ולנגד עיני ועדה זו שקיבלה לידיה מנדט להמליץ בדבר מטרות הפעולה העיקריות של המינהל, מבנהו ודרכי פעולתו (וראו לעניין זה בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש נ` שר התשתיות הלאומיות, פד נו (6) 25). עקרון הצדק החלוקתי נושא עמו גם מימד של העדפה מתקנת, וזאת על רקע היסטוריה ארוכה ומתמשכת של קיפוח והדרה. מדיניות קרקעות דמוקרטית חייבת להכיר בצורך לתקן חלק מעוולות העבר על-ידי מימוש צדק חלוקתי בהווה, במיוחד בכל הנוגע למיעוט הערבי בישראל.
המיעוט הערבי בישראל סבל ועודנו סובל ממדיניות חריפה של הפקעת קרקעות, "ייהוד" המרחב ועיצובו בהתאם לאינטרסים האתניים, הפוליטיים, התרבותיים והכלכליים-חברתיים של קבוצת הרוב במדינה. ועדת החקירה הממלכתית לבירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000 (ועדת אור), עמדה על מדיניות האפליה נגד האוכלוסייה הערבית בישראל בהקצאת משאבי קרקע, שמינהל מקרקעי ישראל אף הוא היה אמון על ביצועה, בקובעה כי:
"בשנים הראשונות לקיומה נטלה המדינה לידיה שטחים נרחבים של אדמות ערבים. . . פעולות ההפקעה היו רתומות בבירור ובמוצהר לאינטרסים של הרוב היהודי. האדמות הועברו לידי גופים, כמו הקרן הקיימת, המיועדת על פי הגדרתה לשרת את ההתיישבות היהודית, או מינהל מקרקעי ישראל, אשר על פי דפוסי ניהולו שירת אותו היעד. על האדמות המופקעות קמו מאות יישובים יהודיים, כולל ערים חדשות כנצרת עילית וככרמיאל. . . אחת התוצאות של הפעולות שבוצעו בנושא המקרקעין היתה צמצום דרסטי בשטחי היישובים הערביים. . . בחמישים השנים הראשונות למדינה גדלה האוכלוסייה הערבית פי שבעה לערך. במקביל, נשאר השטח המאפשר בנייה למגורים בעיקרו כמעט ללא שינוי. . . יישובים חדשים לא קמו (להוציא את יישובי הבדווים) וקרקעות מינהל לא שוחררו בדרך כלל לבנייה ביישובים ערביים. . .2 (ההדגשות אינן במקור).
לאור כל האמור לעיל, הגיע הזמן לממש את זכאותם של הערבים אזרחי ישראל, כיחידים וכקבוצה, להשתתף בהקצאת משאבי הקרקע הציבורית בהתאם לגודלם היחסי בקרב כלל אזרחי המדינה, ולפי צורכיהם. דרישה זו תקפה, ביתר שאת, בכל הקשור להקצאת משאבי קרקע לאוכלוסייה הערבית הבדואית בנגב, שכן ממשלות ישראל לדורותיהן לא הכירו בזכותה המסורתית של אוכלוסייה זו לבעלות ולחזקה על קרקעות, שהוחזקו ועובדו על ידה במשך עשרות ואף מאות שנים.
ניהול מקרקעי הציבור בנגב מצביע על אפליה חמורה ועקבית נגד האוכלוסייה הערבית הבדואית בנגב. עד לאחרונה התאפיינה מדיניות זו מחד, בפיזור האוכלוסייה היהודית על מקסימום שטח3 ומנגד, בריכוז האוכלוסייה הערבית הבדואית בשבע עיירות, תוך פגיעה בזכותה של האוכלוסייה זו הערבית הבדואית לשוויון ולשימור תרבותה, וקיום אורח חיים כפרי התואם את תרבותה ואת מסורתה.4 בו בזמן שקיים מגוון צורות התיישבות עבור האוכלוסייה היהודית בנגב, נאלצים האזרחים הערבים הבדואים, המבקשים לשמור על אורח חיים כפרי, לחיות ביישובים לא מוכרים ולא מוסדרים תכנונית, הסובלים ממחסור משווע בשירותים בסיסיים ואשר נפגעות בהם קשות זכויות היסוד של תושביהם ובראשם הזכות לחיות בכבוד.
לאחרונה, ובעקבות הסכם שהושג בעתירה שהגישה האגודה לזכויות האזרח בישראל, בשם נציגי תושבי הכפרים הבלתי מוכרים וארגונים נוספים,5 מסתמנת אצל מוסדות התכנון מגמה חיובית של הכרה בצורך להסדיר התיישבות בדואית כפרית חקלאית ולהכיר במספר יישובים קיימים. עם זאת, מגמה זו לא תוכל לספק את צרכי כלל האוכלוסייה הערבית הבדואית בנגב, וככל הנראה לא תוביל להקצאה שוויונית וצודקת של קרקעות לאוכלוסייה זו, בכל הקשור להיצע של יישובים.
מינהל מקרקעי ישראל והמנהלה לקידום הבדואים רואים באוכלוסייה זו "פולשים" ומשחקים תפקיד מרכזי בדחיקת רגליה, מאדמות שאוכלוסייה זו תובעת את בעלותה עליה באמצעים שונים, כגון השמדת יבולים בריסוס רעלים מהאוויר. בהקשר זה, האגודה לזכויות האזרח מביעה דאגה עמוקה מההמלצות המופיעות בדוח של בן אליהו ויתקון, "מקרקעי ישראל, הצעה לצמצום המעורבות הציבורית בניהול המקרקעין", שהוצג באמצעי התקשורת כמצע לפעילות ועדת גדיש. המלצות אלה קוראות לאכיפה סלקטיבית של זכויות המינהל בקרקע ולעגן בחוק הענקת סמכויות דרקוניות לפקחי המינהל לסילוק ידם של בדואים, המחזיקים ומעבדים אדמות שהבעלות עליהם במחלוקת, כמעט בהעדר ביקורת שיפוטית, תוך העברת נטל הוכחת זכויות הקניין בקרקע אל המחזיק בקרקע. זאת, בניגוד למקובל בהליכים משפטיים מסוג זה ותוך ניצול העובדה, שהעברת זכויות קניין בקרב האוכלוסייה הבדואית נעשתה בדרכים מסורתיות. בעניין זה אנו מפנים לנייר העמדה של האגודה הישראלית לצדק חלוקתי. כמו-כן, אנו מצרפים את חוות דעתנו נגד הצעת חוק מקרקעי ישראל (סילוק פולשים)(תיקון), התשס"ג 2002, כפי שנמסרה לח"כ מיכאל איתן, יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט.
הפקעת סמכויות התכנון והפיתוח מהמנהלה לקידום הבדואים בנגב
כהרחבה וחיזוק לעמדה של עמותת "במקום – מתכננים למען זכויות תכנון" בנושא "קרקעות ציבוריות ותכנון מרחבי", בעמדתנו זו אנו מבקשים לעמוד על ניגוד העניינים בין תפקיד המנהלה לקידום הבדואים בנגב, כאורגן של מינהל מקרקעי ישראל, המופקד על הסדר תביעות הבעלות של אזרחים ערבים בדואים בנגב, ובין סמכויותיה, כגוף היוזם ומכין תכנון ופיתוח של העיירות הבדואיות ושל יישובים בדואים חדשים או יישובים המצויים בשלבי הכרה ומיסוד.
מינהלת הבדואים הוקמה לראשונה בשנת 1986, כיחידה אורגנית במסגרת ממ"י, בעיקר לצורך עריכת פשרות בנוגע לתביעות בעלות של האזרחים הערבים הבדואים בנגב. עם השנים, בעקבות החלטות ממשלה, שונו, צומצמו או הורחבו בפועל תפקידי המנהלה וסמכויותיה, באופן המקשה על המבקש לעקוב האם המנהלה פועלת במסגרת סמכויותיה. באפריל 1997 הוחלט להקים "מנהלה לקידום הבדואים בנגב" שתפקידיה: ייזום תוכניות להקמת ישובים למען האוכלוסייה הבדואית וקידום ביצוען, הכנה וקידום של פשרות בתביעות בעלות, ובנוסף, הוטל על המנהלה לפעול לפתרון הבעיות הבוערות של האוכלוסייה הבדואית בנגב. בפועל רק שונה שם המנהלה, אך לא הוקמה מנהלה חדשה עם כתב סמכויות והגדרת תפקידים חדשה. מועצת מקרקעי ישראל לא היתה שותפה לקביעת תפקידי המנהלה וסמכויותיה. עם הזמן צומצמו סמכויות המנהלה ובנובמבר 2000 שבה הממשלה והגבילה את תפקידה כשלוחה של ממ"י, בהסדרי הקרקעות והסכמי הפשרה עם בעלי תביעות בעלות מקרב הבדואים בנגב, אך בפועל החלטה זו לא יושמה. לאחרונה שבה הממשלה והטילה על המנהלה ליזום תכניות מתאר עבור היישובים והשכונות שבכוונת הממשלה לרכז בהם את האוכלוסייה הבדואית. כיום, מנהלת הבדואים מטפלת בהשלמת תשתיות בישובים קיימים, תכנון ישובים חדשים, הרחבת תוכניות מתאר ליישובים קיימים ופינוי אוכלוסיית הכפרים הלא מוכרים לישובים, שהוקמו עבורם, כאשר לא ברור האם נושאין אלה בסמכותה.6
מהקמתה בשנת 1986 פעלה המנהלה ללא הגדרה ברורה ועקבית של תפקידים וסמכויות. בפועל, סמכויותיה ותפקידיה של המנהלה חורגים הרבה מעבר לסמכויות ולתפקידים שהם במהות סמכויות מנהל מקרקעי ישראל. סמכויות ותפקידים אלה נגועים בניגוד עניינים אינהרנטי, היוצר מתח רב בינה לבין האוכלוסייה, אותה היא אמורה לשרת – האזרחים הערבים הבדואים המתגוררים בכפרים הבלתי מוכרים. מתח רב נוצר אף בינה לבין תושבי העיירות הבדואיות ונציגיהם ברשויות המקומיות, בשל היותה גורם החוסם את גישתם העצמאית למשרדי הממשלה השונים, במיוחד בכל הקשור לפיתוח יישובים אלה.
הבעייתיות הקשה ביותר נובעת מהעובדה שהמנהלה מופקדת בו זמנית הן על פינוי התושבים מאדמות, שעליהן הם תובעים בעלות וקביעת הסדרי פשרה לצורכי פינוי; והן על תכנון יישובים בדואים חדשים והרחבת תכניות המתאר ביישובים הקיימים. משרדי הממשלה נותנים מעמד בכורה לעמדתה בשאלת אספקת שירותים בסיסיים, כגון מים ושירותי בריאות וחינוך לכפרים הלא מוכרים. לא חסרות דוגמאות אודות התעקשות המנהלה לקדם תוכניות מתאר שאינן מתיישבות עם שיקולים תכנונים, והתנגדות לאספקת שירותים המחוייבים על פי חוק, כאמצעי לחץ על התושבים להגיע להסדר פשרה בתביעות הבעלות.
פעילות המנהלה בקרב תשובי הכפר הלא מוכר ואדי אל-נעם, באזור רמת חובב, מדגימה היטב את ההשפעות ההרסניות של ניגוד עניינים על חיי התושבים ומערך זכויותיהם. יישב זה הוקם בשנות החמישים, ותושביו הועברו אליו בידי גורמי צבא ושלטון. במשך שנים נעשו ניסיונות להסדיר התיישבות זו (המונה היום כ-6,000 תושבים) או לשנות את מיקומה, אך המנהלה התעקשה שהתושבים יעברו לעיירה שגב שלום. כדי "לשכנעם" להסכים לפתרון התכנוני המוצע על ידה, הגיש מנהל מקרקעי ישראל תביעות פינוי נגד 25 בתי אב ביישוב. בשנת 2000 עוגנה הצעת המנהלה בהחלטת ממשלה, שהתושבים התנגדו לה. החלטת משרד הבריאות להקים מרפאה בצמוד לבית הספר ביישוב טורפדה ע"י המנהלה במוסדות התכנון, והוחלט להקים את המרפאה במיקום המיועד למרכז השירותים לשכונות שהמנהלה תכננה עבור התושבים. מוסדות התכנון קידמו את התכנית שיזמה המנהלה, למרות שלא עמדו בקריטריונים תכנוניים מקצועיים. עם פרסום תוצאות הסקר האפידימולוגי שסקר את השפעת הפליטה מרמת חובב על התושבים בסביבה, היה ברור שהשכונות המתוכננות מסכנות את בריאות התושבים ובכ"ז דבקה המנהלה בתכניתה. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז דרום החליטה שיהא זה חסר אחריות לדבוק בתכנית האמורה והחליטה שלא להמליץ על הפקדתה. עם זאת, המרפאה תוקם במיקום שהמנהלה קבעה.
לאור זאת, האגודה לזכויות האזרח מצדדת בהצעות המבקשות להותיר את מלאכת התכנון אך ורק בידי מוסדות התכנון ולהוציא מידי מנהל מקרקעי ישראל, ובכללו המנהלה לקידום הבדואים, את תפקידי התכנון וייזום הפיתוח, בין אם נטל לעצמו תפקידים אלה ללא סמכות בדין ובין אם תפקידים אלה הוטלו עליו מכוח החלטות ממשלה. באשר למעורבת המנהלה לקידום הבדואים בתכנון, עמדתנו היא כי יש להגביל את סמכויות המנהלה לקידום הבדואים אך ורק לטיפול בהצעות פשרה בתביעות הבעלות של האזרחים הערבים הבדואים בנגב, ולהכפיפה אך ורק למועצת מנהל מקרקעי ישראל, זאת עד שיתייתר הצורך אף בתפקידה זה ותבוטל. עד אז, אנו ממליצים על ביטול מעורבות המינהלה בתכנון היישובים החדשים ובהרחבות היישובים הקיימים ועל ביטול מעמדה ותפקידה בכל הקשור להענקת שירותים בסיסים לאוכלוסייה.
בכבוד רב,
באנה שגרי-בדארנה, עו"ד
