עת"מ 2282/04
בבית המשפט המחוזי בחיפה
בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים
העותרים:
1. המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי
2. האגודה לזכויות האזרח בישראל
ע"י ב"כ עוה"ד עאוני בנא ו/או דן יקיר ו/או דנה אלכסנדר ו/או דנה פריבך חפץ ו/או אבנר פינצ`וק ו/או מיכל פינצ`וק ו/או לילה מרגלית ו/או פאטמה אלעג`ו ו/או באנה שגרי-בדארנה ו/או שרון אברהם-ויס ו/או לימור יהודה ו/או סוניה בולוס ו/או עודד פלר
מהאגודה לזכויות האזרח בישראל,
שדרות הנדיב 9, חיפה 34611
טל`: 8348876-04 פקס: 8348878-04
נגד
המשיבים:
1. מינהל מקרקעי ישראל
רח` שמאי 6
ירושלים 94631
2. הקרן הקיימת לישראל
רח` קק"ל מס` 1
ירושלים 91002
3. עיריית כרמיאל
שדרות קק"ל 100
ת"ד 660
כרמיאל
4. ערים חברה לפיתוח עירוני בע"מ
רח` יפו 169
ירושלים 94382
מוגשת בזאת עתירה להורות למשיב 1 כדלקמן:
1. לאפשר לאזרחים ערבים להשתתף במכרז לחכירת מגרשים לבניה עצמית בשכונת גבעת מכוש בכרמיאל, מכרז מספר צפ/198/2004;
2. לבטל את מדיניותו, לפיה ערבים מנועים מלגשת למכרזים בקרקעות הקק"ל, הנתונות לניהולו עפ"י חוק;
3. להורות למשיב לנהוג בשוויוניות בקבלת כל החלטה בנוגע לכל קרקע הנתונה לניהולו עפ"י חוק.
ואלה נימוקי העתירה:
עניינה של העתירה במדיניותו של המשיב 1, שלא לאפשר לאזרחים ערבים להשתתף במכרזים לחכירת מגרשים לבנייה עצמית בשכונת גבעת מכוש בכרמיאל. לדידי המשיב, מינהל מקרקעי ישראל (להלן – "המשיב" או "המינהל"), הערבים אינם יכולים להשתתף במכרזים אלה מאחר שמדובר במגרשים שבבעלותה של הקרן הקיימת לישראל (להלן – הקק"ל), ואשר מיועדים, לטענת המשיב, ליישוב יהודים בלבד. בהתאם למדיניות זו, כל ערבי באשר הוא מנוע מלהשתתף במכרז, וכל יהודי באשר הוא כשיר ומוזמן להשתתף במכרז.
משמעותה של מדיניות זו היא, כי מינהל מקרקעי ישראל, הגוף הממלכתי המופקד על ניהול הקרקעות הציבוריות של מדינת ישראל, נוהג בהפליה ברורה על בסיס לאום במילוי התפקידים הציבוריים, שהוטלו עליו בחוק. המינהל מודה בפה מלא, כי הוא אכן נוקט במדיניות של הפליה כאמור ככל שמדובר בניהול קרקעות של הקרן הקיימת לישראל. באומרו כך מצהיר המינהל, ולמעשה מצהירה מדינת ישראל, כי אין הם כפופים לזכויות החוקתיות לכבוד ולשוויון בהקצאת משאבי קרקע ציבוריים.
כפי שיפורט בעתירה, מדיניות זו הינה בלתי חוקית ומנוגדת תכלית הניגוד לכללי מינהל תקין ולעקרון השוויון, שאמור לעמוד בתשתית מבנהו, ייעודו ותפקידו של המינהל.
ייחוד קרקעות שבניהול המינהל ליהודים בלבד, ומניעתן מערבים בשל השתייכותם הלאומית, מהווה פגיעה בוטה בזכותם של האזרחים הערבים לכבוד ולשוויון וסטייה חמורה מחובותיו של המינהל לפי המשפט הציבורי. בכל פעולותיו והתקשרויותיו כפוף המינהל לנורמות התנהגות ציבוריות. נורמות אלה חלות על כל רשות ציבורית ומכתיבות את כל מהלכיה. בראש ובראשונה מחוייב המינהל לפעול בשוויון בהקצאת הקרקעות, שהחוק הפקיד בידיו בתור נאמן הציבור. בתור שכזה, אסור לו למינהל לעשות שימוש בסמכויותיו השלטוניות באופן מפלה, ואסור לו לנקוט במדיניות של העדפת יהודים על פני ערבים בניהול קרקעות שבאחריותו. מחויבותו של המינהל לשוויון קודמת לכל והיא "עיקר העיקרים". היא קודמת לכל שיקול ו/או מחויבות לקק"ל, כפי שיפורט בהמשך.
לעתירה זו ישנן השלכות חשובות ביותר על המדיניות הקרקעית של מדינת ישראל ועל אופיו ומעמדו הציבורי של המינהל. העתירה באה להבטיח, כי המינהל יפעל בהתאם לכללי המינהל התקין, וכי משאבי קרקע ציבוריים יוקצו לכלל האוכלוסייה בשוויוניות תוך קיום ערך-העל של צדק חלוקתי, היינו חלוקה הוגנת וצודקת של המשאבים.
העותר מספר 1 הוא עמותה, הפועלת בין היתר למען שיפור רמת התכנון והבניה בקרב הציבור הערבי, ולמען קידום זכויות האזרחים הערבים בתחום הקרקע והדיור.
העותרת מספר 2 הינה עמותה, הפועלת לקידום זכויות האדם בישראל, לרבות קידום זכויותיה של האוכלוסייה הערבית בישראל.
1. ביום 22.7.04 פרסם המינהל מכרז לחכירת 26 מגרשים לבניה עצמית בשכונת גבעת מכוש ב` ו- ג` בכרמיאל (מכרז מספר צפ/198/2004) (להלן – "המכרז"). הגשת הצעות למכרז החלה ביום 9.8.04 והיא אמורה להסתיים ביום 12.9.04 בשעה 00:12 בצהריים.
2. במודעה שפורסמה בעיתונות אודות המכרז הוספה, שלא כנהוג לגבי מכרזים דומים, הערה, שבה נאמר: "לידיעת המשתתפים, מדובר בקרקע בבעלות קרן קיימת לישראל (להלן: קק"ל) אשר חלה עליה האמנה שבין מדינת ישראל לבין קק"ל אשר פורסמה בילקוט הפרסומים מספר 1456 מיום יא` בסיוון תשכ"ח (7.6.1968) בעמוד 1597".
מצ"ב העתק המודעה, אשר מסומן עת/1.
3. למכרז הנ"ל קדם מכרז אחר לחכירת 43 מגרשים לבניה עצמית באותה שכונה ובאותם תנאים (מכרז מספר צפ/2004/59) (להלן – "המכרז הקודם"). המודעה שפורסמה בעיתונות אודות המכרז הקודם לא כללה הערה דומה לזו לעיל.
מצ"ב העתק המודעה, אשר מסומן עת/2.
4. למכרז הקודם ניגשו 19 מועמדים בלבד, וכולם, כמובן, זכו.
5. בין יתר המועמדים שניגשו למכרז הקודם וזכו בו היו כ-6 משפחות ערביות. זכייתן של אלה עוררה סערה בקרב חוגים יהודיים, ובכללם חלק מהזוכים היהודים, אשר ביקשו להקפיא את המכרז. בכתבה שפורסמה בעיתון הארץ ביום 30.7.04 תחת הכותרת: "שכונת וילות חדשה בכרמיאל ליהודים בלבד" (להלן – הכתבה בעיתון הארץ) נאמר, כי גם ראש עיריית כרמיאל, מר עדי אלדר, היה בין הקולות, שביקשו להקפיא את המכרז, וזאת, כפי שפורסם בכתבה, "מחשש לפגיעה ביחסי יהודים-ערבים באזור".
מצ"ב העתק הכתבה, אשר מסומן עת/3, וכן העתק כתבה אחרת, שהופיעה בעיתון צפון 1, היוצא לאור בכרמיאל, ביום 11.6.04 תחת הכותרת "מלכוד המגרשים של שכונת גבעת מכוש", שעניינה הסערה הציבורית שעוררה זכייתם של ערבים במכרז הקודם, אשר מסומן עת/4.
6. לאחרונה, ובעקבות הסערה שעוררה זכייתם של ערבים במכרז הקודם, החליט המשיב על הקפאת המכרז. בהתייחסה להחלטה זו צוטטה דוברת המינהל, גב` אורטל צבר, בכתבה בעיתון הארץ כמי שאומרת, כי "במקרה של כרמיאל התברר כי מדובר בקרקעות של קק"ל, שאינה גוף ממשלתי, וכי על-פי תזכיר התאגדות הקרן, מטרתה היא רכישת מקרקעין לשם יישוב יהודים והמינהל מחויב לנהל מקרקעין אלה (מקרקעי קק"ל) בהתאם לעקרון זה."
7. עוד נאמר בכתבות הנ"ל, כי למרות בעלותה של הקק"ל על המגרשים נשוא המכרז הקודם, אין בכוונת המינהל לבטל את זכייתן של המשפחות הערביות במכרז. לדבריה של הגב` צבר, כפי שצוטטו בכתבות, "מאחר והמכרז כבר בוצע ולא ניתן לבטל את העיסקה, תמורת הקרקעות שנמכרו לערבים יציע המינהל לקרן הקיימת אדמות חילופיות".
8. כאמור, המודעה בעיתונות אודות המכרז נשוא העתירה כללה הערה מפורשת בדבר בעלותה של הקק"ל על המגרשים, המוצעים לחכירה במכרז. הערה זו נועדה, כפי שיפורט להלן, להזהיר מראש, כי המגרשים מיועדים ליהודים בלבד, וכי האזרחים הערבים לא יכולים להתחרות על זכייה בהם.
9. ההערה חושפת מדיניות חמורה, לפיה חסומה בפני הציבור הערבי ההזדמנות לחיות בשכונות ו/או במקומות מסוימים במדינת ישראל, המיועדים ליהודים ורק להם. זאת בתואנה, כי שכונות ו/או מקומות אלה מוקמים על קרקעות של הקרן הקיימת לישראל.
10. מדיניות זו מקבלת משנה חומרה לאור כך, שהגוף "המופקד" על ביצועה הוא לא אחר מאשר מינהל מקרקעי ישראל, שהוא "המדינה בכבודה ובעצמה". כפי שנראה בהמשך, מדיניות זו הינה בלתי חוקית, וחורגת בצורה קיצונית מכללי מינהל תקין וממחויבותו של המינהל לשוויון.
11. מדיניות זו מוסיפה עוד נדבך להפליה הקשה, שממנה סובל הציבור הערבי בתחום הקרקע והדיור, ושעליה נעמוד בפרק להלן.
מצוקת הקרקע והדיור בקרב האזרחים הערבים
12. בעוד מינהל מקרקעי ישראל מקצה משאבי קרקע ציבוריים לציבור היהודי, ומייחד קרקעות ליהודים בלבד, ממשיכים האזרחים הערבים, בעיקר אלה המתגוררים בגליל בסמיכות גיאוגרפית לעיר כרמיאל, לסבול מהפליה ממסדית ומהזנחה רבת שנים בתחומי הקרקע והדיור. ההפליה בתחומים אלה באה לידי ביטוי, בין היתר, במדיניות הפקעת קרקעות מבעלות ערבית (והעברתן, למעשה, לשימוש הקולקטיב היהודי בלבד) ובצמצום מרחבי התכנון של יישובים ערביים.
13. הפקעת קרקעות מבעלות ערבית וצמצום שטחי השיפוט של הרשויות המקומיות הערביות, כמו גם הגבלות השימוש למיניהן, המוטלות על קרקעות שנותרו בבעלות ערבית ו/או הנמצאות בתחום שיפוט של יישובים ערבים, יצרו מצוקת דיור חמורה בקרב הציבור הערבי.
14. העדר תוכניות ממשלתיות, שיש בהן כדי לתת מענה, ולו מינימלי, לצורכי הדיור של האוכלוסייה הערבית, ההולכים וגדלים בקצב מהיר, כגון, הקמת שכונות ו/או יישובים ערבים חדשים, בנייה ציבורית הראויה לשמה וכיוצא באלה תוכניות סיוע, שמהן נהנה הציבור היהודי, החריפו עד מאוד את המצוקה.
15. מצוקת הקרקע והדיור ביישובים הערבים מאופיינת בשטחי שיפוט מצומצמים, העדר תשתיות, מבני ציבור ותעשייה, צפיפות דיור גבוהה ורמת שירותים נמוכה למדי. להמחשת המחסור בעתודות הקרקע עבור הציבור הערבי יצויין, כי שטח השיפוט של כלל הרשויות המקומיות הערביות כיום אינו מגיע לכדי 2.5% משטחה של המדינה, וכי למרות קצב הצמיחה המהיר של האוכלוסייה הערבית, שמאז 1948 גדלה פי שבעה, הרי שמאז הקמת המדינה הצטמצמו עתודות הקרקע של אוכלוסייה זו בכמחצית. בנוסף, לא הוקם מאז קום המדינה אף יישוב ערבי חדש (למעט ישובים בנגב, שנועדו לרכז לתוכם את הבדואים ולפנות שטחים), זאת לעומת מאות יישובים יהודים חדשים שהוקמו מאז.
16. יתרה מזו, בו בזמן שמדינת ישראל מקימה שכונות ליהודים בלבד, ממשיכה המדינה בסירובה להכיר ביישובים בדואים בנגב ובגליל, שמרביתם היו קיימים לפני 1948, ושבהם מתגוררים יותר מ-80,000 אזרחים ערבים. מדיניות התכנון של מדינת ישראל מתעלמת לחלוטין מקיומם של יישובים אלה ומזכויות תושביהם בקרקע. לא צריך להכביר מילים על סבלם של תושבי יישובים אלה, אשר חיים בתנאים קשים מנשוא, ונמנעים מהם שירותים ממשלתיים בסיסיים, כגון חשמל ומים.
לעניין הפליית האוכלוסייה הערבית בתחום הקרקעות והדיור ר`:
פרופ` אורן יפתחאל, קרקעות, תכנון ואי-שוויון: חלוקת המרחב בין יהודים וערבים בישראל, מרכז אדוה, נובמבר 2000;
עוזי בנזימן ועטאללה מנצור, דיירי משנה – ערביי ישראל, מעמדם והמדיניות כלפיהם, (הוצאת כתר 1992) פרק ט`;
ראסם חמאייסי, השיכון בקרב האוכלוסייה הערבית בישראל, סיכוי – המרכז לקידום שוויון הזדמנויות, 1993;
| David Kretzmer, The Legal Status of the Arabs in Israel (Westview Press, 1990), p. 90-98 ;
Oren Yiftachel, Power Disparities in the Planning of a Mixed Region: Arabs and Jews in the Galilee, Israel, Urban Studies, Vol 30, No. 1, 1993, 157. |
נעמה ישובי, "איפה ואיפה: מאזן השוויון בישראל", האגודה לזכויות האזרח בישראל, דצמבר 1999.
17. ההפליה ההיסטורית בתחום הקרקע והדיור זכתה להתייחסות מפורשת ומודגשת בדו"ח ועדת אור, שפורסם בחודש אוגוסט 2003. הוועדה עמדה על חומרת מצוקות הקרקע והדיור בקרב האוכלוסייה הערבית, וכן על המדיניות השיטתית, שננקטה במטרה להגביל את התפתחותם והתרחבותם של היישובים הערבים. במטרה להמחיש את היקף ההפליה, בחרה הוועדה להביא כדוגמה את העיר סח`נין, ולהשוותה, מבחינת הצפיפות וגודל שטח השיפוט, דווקא לכרמיאל:
"בשנים הראשונות לקיומה נטלה המדינה לידיה שטחים נרחבים של אדמות ערבים. . . פעולות ההפקעה היו רתומות בבירור ובמוצהר לאינטרסים של הרוב היהודי. . . על האדמות המופקעות קמו מאות יישובים יהודיים. . . אחת התוצאות של הפעולות שבוצעו בנושא המקרקעין היתה צמצום דרסטי בשטחי היישובים הערביים. לדוגמה, בסח`נין היה "שטח אדמות הכפר" בתקופת המנדט ועד סוף שנות השבעים כ-70,000 דונם. שטח השיפוט בסוף המאה היה 9,700 דונם, ושטח תכנית המיתאר – 4,450 דונם בלבד. בשל כך, נמצאו בסח`נין בתחום תכנית המיתאר רק 191 מ"ר לנפש, שעה שבכרמיאל היו 524 מ"ר לנפש. יישובים ערביים רבים "הוקפו" בשטחים כמו אזורי ביטחון, מועצות אזוריות יהודיות, גנים לאומיים ושמורות טבע, כבישים מהירים וכיוצא באלה, המונעים או הפוגעים באפשרות התרחבותם בעתיד. עם גידול האוכלוסייה ביישובים הערביים גבר הצורך בשטחים לצורכי מלאכה ותעשייה, אזורי מסחר ומבני ציבור. ביישובים רבים לא נמצאו עתודות הקרקע הנחוצות לשם כך. . . בחמישים השנים הראשונות למדינה גדלה האוכלוסייה הערבית פי שבעה לערך. במקביל, נשאר השטח המאפשר בנייה למגורים בעיקרו כמעט ללא שינוי. כתוצאה מכך גדלה הצפיפות ביישובים הערביים במידה ניכרת. מצוקת השטחים לבנייה פגעה קשות בזוגות צעירים שחיפשו להם דיור. הבנייה הציבורית לא סייעה להם באופן משמעותי. יישובים חדשים לא קמו (להוציא את יישובי הבדווים) וקרקעות מינהל לא שוחררו בדרך כלל לבנייה ביישובים ערביים. האזרחים הערבים גם לא זכו לתנאים שווים בקבלת משכנתאות, שכן רובם לא היו יוצאי צבא. תושבי יישובים ערביים שביקשו לבנות על אדמות בבעלותם, שנכללו בשטחי רשויות אזוריות יהודיות שכנות, נחסמו על ידי חוקי רשויות אלה. . ." (דו"ח הוועדה, שער ראשון, פיסקאות 33-36).
18. הוועדה המליצה, כי המדינה תפעל להקצות קרקעות לאוכלוסייה הערבית עפ"י עקרונות של שוויון וצדק חלוקתי:
"בטיפול במגזר הערבי נודעת חשיבות רבה לנושא הקרקע. נושא זה מעורר הדים מצטברים של מאבקים בני מאה שנה ויותר. קשה להתעלם מן המימד הרגשי העז הנלווה לסוגיה זו. ברם, המטענים וההקשרים הלאומיים אינם גורעים מחובת המדינה לנהוג באזרחיה הערבים, על פי עקרונות ראויים של צדק חלוקתי. למגזר הערבי צרכים לגיטימיים, הנובעים, בין היתר, מגידול טבעי. המדינה חייבת להקצות לו קרקע על פי דפוסים ועקרונות שוויוניים, כמו למגזרים אחרים" (דו"ח הוועדה, שער שישי, פיסקה 13).
19. הנתונים שהוצגו לעיל מלמדים בבירור, כי מצוקת הקרקע והדיור בקרב הציבור הערבי הינה קשה וחמורה ביותר, ומחייבת מציאת פתרונות מידיים. לא רק שמדינת ישראל אינה נוקטת בפעולות ו/או בתוכניות כלשהן לפתרון מצוקה ייחודית וקשה זו, אלא שהיא יוזמת ומקדמת תוכניות דיור, שנועדו לשרת את האוכלוסייה היהודית בלבד. תוכניות אלו מנציחות, ואף מעמיקות, את הפערים התהומיים בתחום הקרקע והדיור בין יהודים לערבים. בפועלה כך חורגת המדינה מכללי מינהל תקין ופוגעת בזכותה של האוכלוסייה הערבית לשוויון ולכבוד, כפי שיפורט להלן.
תכתובת עם המשיבים
20. ביום 4.8.04, ולנוכח הוספת ההערה במכרז החדש, פנה ב"כ העותרים למשיב 1 בבקשה לקבל הבהרות אודות המטרה מאחורי הוספת ההערה. בפנייתו התריע ב"כ העותרים, כי הקצאת קרקעות שבניהולו של המינהל ליהודים בלבד מהווה הפרה חמורה של חובתו הבסיסית של המינהל לנהוג בשוויוניות. ב"כ העותרים הדגיש, כי החובה לנהוג בשוויון חלה על כל הקרקעות שבאחריות המינהל, לרבות קרקעות הקק"ל. בפנייה נאמר, כי הוספת ההערה בדבר בעלותה של הקק"ל על המגרשים נשוא המכרז אינה יכולה לפטור את המינהל מחובתו לנהוג בשוויון בקבלת כל החלטה בנוגע למגרשים אלה. בין היתר, ביקש ב"כ העותרים ממנהל המינהל, כי ידאג לכך, שתפורסם הודעת הבהרה מטעם המינהל, שלפיה אין מניעה שאזרחים ערבים ישתתפו במכרז. זאת, כדי למנוע מצב, שבו אזרחים ערבים, שתכננו לגשת למכרז, יירתעו מלעשות כך לנוכח ההערה הנ"ל.
מצ"ב העתק הפנייה, אשר מסומן עת/5.
21. התשובה לפנייה הנ"ל ניתנה על ידי היועצת המשפטית של המינהל, עו"ד רחל זכאי-נוימן. במכתבה מיום 15.8.04, אישרה עו"ד זכאי, כי אכן ההערה בדבר בעלותה של הקק"ל על המגרשים נשוא המכרז נועדה כדי למנוע השתתפותם של "לא יהודים" במכרז. לדבריה, הצורך להדגיש הערה זו "נובע מהעובדה שבמכרז קודם במקרקעי קק"ל זכו מספר משפחות של מי שאינם יהודים". בתשובה הודגש, כי המינהל מחויב "בנהלו את מקרקעי קק"ל לנהלם בהתאם לתזכיר התאגדותה ולמטרותיה ואין הוא יכול להשתחרר מחובתו זו, שהינה חלק מחובת הנאמנות בה הינו מחויב בהיותו מנהלם כאמור". עו"ד זכאי-נוימן ציטטה בתשובתה את סעיף 3 לתזכיר התאגדותה של הקק"ל, שקובע את המטרות שלמן הוקמה הקק"ל: "לקנות, לרכוש…קרקעות, יערות…לשם ישוב יהודים על הקרקעות והנכסים האמורים". עוד צוין בתשובה, כי "הגבלה זו אינה חלה על הקצאות קרקע במקרקעי מדינת ישראל ורשות הפיתוח אשר ההשתתפות בהם פתוחה לכלל הציבור".
מצ"ב העתק התשובה, אשר מסומן עת/6.
הקדמה – חוקי המקרקעין של מדינת ישראל
22. משטר המקרקעין של מדינת ישראל מבוסס על שלושה חוקים מרכזיים: חוק יסוד: מקרקעי ישראל (להלן – חוק היסוד); חוק מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן – חוק מקרקעי ישראל); חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן – חוק המינהל). בחוקים אלה הוסדרו מעמדן ודרך ניהולן של הקרקעות הציבוריות שבתחום מדינת ישראל.
23. בחוק היסוד נקבע, כי הבעלות ב"מקרקעי ישראל", והם המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל, לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת (סעיף 1 לחוק). החוק מבטא את העיקרון בדבר שמירת הבעלות ב"מקרקעי ישראל" בידיים ציבוריות והאיסור על העברת הבעלות בהם לידיים פרטיות. בסעיף 2 לחוק נקבע, כי האיסור על העברת הבעלות כאמור לא יחול על סוגי מקרקעין וסוגי עסקאות, שנקבעו לעניין זה בחוק. החוק מסווג את קרקעות הקק"ל כ"מקרקעי ישראל", ומעניק להן מעמד זהה לזה של קרקעות המדינה ושל רשות הפיתוח בכל הנוגע לאיסור העברת הבעלות בהן.
24. חלקן של המדינה, רשות הפיתוח וקק"ל ב"מקרקעי ישראל" הוא בערך כדלקמן: מדינת ישראל – 72% (כ-14,100,000 דונם) (1) ; רשות הפיתוח – 13% (כ-2,569,000 דונם) (2) ; קק"ל – 13% (כ- 2,600,000 דונם). באשר לקרקעות הקק"ל, יצוין כבר עתה, כי חלק גדול מהן הועברו לבעלות הקק"ל ע"י מדינת ישראל בשנים הראשונות לאחר קום המדינה (3) .
25. בחוק מקרקעי ישראל נקבעו סוגי המקרקעין והעסקאות שלא יחול עליהם סעיף 1 לחוק היסוד. בין היתר, קובע חוק זה, כי האיסור על העברת הבעלות שבחוק היסוד לא יחול על העברת בעלות ב"מקרקעי ישראל" בין המדינה, רשות הפיתוח והקרן הקיימת לישראל לבין עצמם (סעיף 2(6) לחוק). למעשה, מעניק החוק לקק"ל, ורק לה, האפשרות לרכוש בעלות בקרקעות, הרשומות על שם המדינה או על שם רשות הפיתוח.
26. חוק המינהל הקים את מינהל מקרקעי ישראל, שתפקידו לנהל את "מקרקעי ישראל" כהגדרתם בחוק היסוד (סעיפים 1 ו-2 לחוק). בחוק נקבע, כי הממשלה תמנה "מועצת מקרקעי ישראל" (להלן – המועצה), "שתקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל, תפקח על פעולות המינהל ותאשר הצעת תקציבו שייקבע בחוק." (סעיף 3 לחוק). החוק קובע, כי המועצה תהא מורכבת מחברים, שמספרם לא יפחת משמונה עשר, כאשר מחציתם מטעם הממשלה ומחציתם מטעם קק"ל ועל פי הצעתה (סעיף 4א לחוק). משמעות קביעה זו היא, כי החוק הופך את הקק"ל לשותפה מלאה (לממשלה) בקביעת המדיניות הקרקעית של מדינת ישראל.
ויודגש: שותפותה של הקק"ל בקביעת המדיניות הקרקעית של מדינת ישראל אינה מוגבלת אך לקרקעות שלה, המנוהלות על-ידי המינהל, אלא חולשת על "מקרקעי ישראל" כולם.
מחויבות המינהל לכללי המשפט הציבורי ולמינהל תקין
27. בתור אורגן של המדינה, מחויב המינהל לפעול עפ"י כללי המשפט הציבורי בכל מהלכיו.
28. מחויבות המינהל לנורמות התנהגות ציבוריות ולמינהל תקין אינה ניתנת לחלוקה ואינה תלויה בסוג הקרקע שבניהולו. מחויבות זו טבועה באופיו של המינהל והוא לא יכול להשתחרר ממנה לגבי חלק מהתקשרויותיו ו/או ביחס לחלק מהקרקעות, הנתונות לניהולו.
29. כללי מינהל תקין אוסרים על המינהל לעשות שימוש בסמכויותיו השלטוניות ובמשאביו הציבוריים, הן הפיזיים והן הכספיים, לשם קידום ענייניה של קבוצה אחת באוכלוסייה, תוך נקיטת מדיניות של הפליה על בסיס לאום. סמכויות ומשאבים אלה הוקנו למינהל בתור נאמן הציבור ולמען הציבור כולו.
30. מחויבותו של המינהל לכללי המשפט הציבורי זכתה להתייחסות מיוחדת בפסיקה. בשורה ארוכה של פסקי דין עמד בית המשפט העליון על אופיו הציבורי הייחודי של המינהל, כמי שמופקד על ניהולו של אחד המשאבים המוגבלים והחשובים ביותר, וכן על החובות הנגזרות מאופי זה:
"מקרקעי הציבור צריכים להתנהל לפי אמות מידה ממלכתיות. אימוץ אמת מידה כאמור הוא בגדר חובתן של רשויות ציבור בכל ענייניהן, ועל אחת כמה וכמה ככל שהדבר נוגע לטיפול ברכוש שהוא בבעלותו של הציבור כולו. תירגומן של אמות המידה האמורות לאופני התנהגות מצביע, בין היתר, על החובה לנהוג בהגינות ובשוויון ועל-פי כללי המינהל התקין". (בג"צ 5023/91 פורז נ` שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו(2) 793, 802-801).
". . . מינהל מקרקעי ישראל מחזיק בקרקעות שהוא מחזיק בהן על דרך של נאמנות, וממילא חלות עליו כל אותן חובות החלות על נאמן. והואיל והמינהל הוא – גם להלכה וגם למעשה – המדינה בכבודה ובעצמה, חלות עליו מעצמן כל החובות החלות על רשות הציבור." (רע"א 5817/95 רוזנברג נ` משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נ(1) 221, 231).
"למינהל אין אישיות משםטית נפרדת מזו של המדינה. הוא מנגנון מינהלי הכפוף לממשלה, והוא פועל כאורגן של המדינה." (בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש ואח` נ` שר התשתיות הלאומיות ואח`, פ"ד נו(6) 25, 36 (להלן – עניין עמותת שי חדש)).
"ואכן, זאת יש לזכור: מינהל מקרקעי ישראל הוא רשות מינהלית, וחלים עליו העקרונות והכללים של המשפט הציבורי במלוא היקפם." (שם, בעמ` 38).
לעניין מחויבותו של המינהל לנורמות התנהגות ציבוריות בהתקשרויותיו עם הציבור ראו גם:
בג"צ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל ואח` נגד משרד הביטחון ואחרים, פ"ד לד(3) 729, 746;
בג"צ 294/75 בן חיים נ` מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד ל(1) 412, 415.
הזכות לשוויון ומחויבות המינהל לה
31. כמו כל רשות ציבורית, הפועלת על פי דין, חייב המינהל לשמור על זכויות היסוד של האזרח, ובראשן הזכות לשוויון, ובכלל זה שוויון על בסיס לאום.
32. הזכות לשוויון הינה זכות יסוד מרכזית בשיטת המשפט הישראלית. בשורה ארוכה של פסקי דין עוגן המעמד החוקתי, שזכה לו עקרון השוויון בעקבות חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
בג"צ 5394/92 הופרט נ` "יד ושם", פ"ד מח(3) 353, 362;
בג"צ 721/94 אל-על נתיבי אויר לישראל נ` דנילוביץ, פ"ד מח(5) 749, 760;
בג"צ 453/94 שדולת הנשים בישראל נ` ממשלת ישראל, פ"ד מח(5) 501, 521, 526;
בג"צ 4541/94 מילר נ` שר הביטחון, פ"ד מט(4) 94, 133;
בג"צ 1113/99 עדאלה נ` השר לענייני דתות, פ"ד נד(2) 164, 186 (להלן – עניין עדאלה).
33. בעניין עדאלה, לעיל, הבהיר בית משפט נכבד זה הבהר היטב, כי הקצאת משאבים ציבוריים צריכה להיעשות על בסיס שוויוני:
"עקרון השוויון מחייב כל גוף ציבורי במדינה. הוא מחייב, קודם כל, את המדינה עצמה. עקרון השוויון חל על כל התחומים בהם פועלת המדינה. הוא חל, בראש ובראשונה, על הקצאת משאבים של המדינה. המשאבים של המדינה, אם קרקע ואם כסף, וכן גם משאבים אחרים, שייכים לכל האזרחים, וכל האזרחים זכאים ליהנות מהם על פי עקרון השוויון, ללא הפליה מחמת דת, גזע, מין או שיקול פסול אחר" (שם, בעמ` 170-171).
ראו גם:
בג"צ 1703/99 ק.א.ל קווי אוויר למטען נ` ראש הממשלה, פ"ד נב(4) 193, 203-205;
בג"צ 727/00 ועד ראשי הרשויות המקומיות הערביות נ` שר הבינוי והשיכון, פ"ד נו(2) 79, 88.
34. החובה לנהוג בשוויון כלפי קבוצות האוכלוסייה השונות בדתן ובלאומן הוחלה גם בהקשר של הקצאת קרקעות ודיור:
"חובתה של המדינה לנהוג בשוויון משתרעת על כל פעולותיה. היא חלה, איפוא, גם לעניין הקצאת מקרקעי המדינה . . . ההחלטות של מועצת מקרקעי ישראל המגבשות את מדיניות הקצאת מקרקעי המדינה חייבות להתקבל על בסיס של שוויון . . . עקרון השוויון קובע, כי אל-לה למדינה להפלות בין פרטים שעה שהיא מחליטה להקצות להם מקרקעי המדינה." (בג"ץ 6698/95 קעדאן נ` מינהל מקרקעי ישראל ואח`, פ"ד נד(1) 258, 274-275 (להלן – עניין קעדאן)).
"כנדרש מכל גוף מינהל, על המינהל לפעול בהגינות על פי שיקולים ענייניים ובשוויון, תוך מתן הזדמנויות שוות לכלל הציבור. אחת התכליות הכלליות של כל גוף מינהלי היא לנהוג בשוויון. כך גם בקביעת מדיניות הקצאת קרקעות ויישומה." (עניין עמותת שיח חדש, בעמ` 64).
וראו גם:
בג"צ 392/72 ברגר נ` הועדה המחוזית לתכנון ובניה ואח`, פ"ד כז(2) 764;
בג"צ 114/78 בורקאן נ` שר האוצר ואח`, פ"ד לב(2) 800, 805-806;
בג"צ 528/88 אביטן נ` מינהל מקרקעי ישראל ואח`, פ"ד מג(4) 297, 304.
35. משמעות החובה, המוטלת על מינהל מקרקעי ישראל לנהוג בשוויון בניהול מקרקעי הציבור, היא, כי אסור למינהל לייחד קרקעות מסוימות עבור קבוצה, המאופיינת על בסיס לאום בלבד, באופן המגביל את בני ובנות הקבוצה האחרת מלעשות שימוש בקרקע לשם מגורים בשל השתייכותם הלאומית.
36. טענת המשיב, כי ההגבלה על הקצאת קרקעות לערבים חלה רק ביחס לקרקעות הקק"ל, וכי פתוחה בפני הציבור הערבי הדרך להשתתף במכרזים במקרקעי מדינת ישראל ורשות הפיתוח, אינה מרפאה את הפגיעה בזכותו לשוויון ואינה מצדיקה אותה.
37. ראשית כל יצויין, כי מכרזים לשיווק מגרשים לבניה עצמית דוגמת המכרז נשוא העתירה אינם זמינים בכל מקום ובכל עת. המכרזים לא נערכים באופן שווה ומסודר ותנאיהם אינם אחידים. למותר לציין, כי זמינותן של קרקעות לבניה אינה נחלקת באופן שווה בכל המקומות במדינה, וכי מחירי הקרקע, טיבה ותנאי חכירתה משתנים ממקום למקום. מכאן שהאפשרות להשתתף במכרזים אחרים, אם בנמצא כאלה, אינה בהכרח מעניקה לאלה, שנמנעו מלהשתתף במכרז מסוים, הזדמנות שווה בחיפוש אחר מקום מגורים הולם (4).
38. לא יהא למותר להזכיר, כי חלוקת המרחב הקרקעי בין יהודים לערבים בגליל נוטה בבירור לטובת היהודים. אין זה סוד, כי קרקעות לבניה זמינות יותר, זולות יותר וטובות יותר ביישובים היהודיים (5). למעשה, זו אחת הסיבות לכך, שיותר ויותר צעירים ערבים מחפשים פתרונות דיור ביישוב כמו כרמיאל, שבו הקרקעות והמכרזים זמינים ואטרקטיביים יותר.
39. מכל מקום העובדה, כי פתוחה בפני ערבים ההזדמנות להשתתף במכרזים במקרקעין של המדינה ורשות הפיתוח, מחוץ לשכונת גבעת מכוש בכרמיאל, איננה יכולה להצדיק את ההפליה. מדיניות, לפיה ערבים מנועים להתגורר במקום מסוים באשר הם ערבים, מעוררת באופן ישיר בעיה של הפליה, שהרי חסומה בפניהם הזדמנות, הפתוחה בפני יהודים, בשל השתייכותם הלאומית.
40. ייחוד שכונות ו/או קרקעות ליהודים בלבד פוגע בכבודם של האזרחים הערבים, שכן הפרדה שכזו "משדרת עלבון כלפי קבוצת מיעוט המוצאת מן הכלל, מחדדת את השוני בינה לבין האחרים, ומקבעת תחושות של נחיתות חברתית" . יפים בהקשר זה דבריה של השופטת דורנר בג"צ 4541/94 מילר נ` שר הביטחון, פ"ד מט(4) 94:
"אכן, לא כל פגיעה בשוויון עולה כדי השפלה, ועל-כן לא כל פגיעה בשוויון פוגעת בזכות לכבוד. . . לא כך הדבר בסוגים מסוימים של הפליה לרעה על רקע קבוצתי, ובתוכם הפליה מחמת מין, כמו גם הפליה מחמת גזע. ביסודה של הפליה כזו עומד ייחוס מעמד נחות למופלה, מעמד שהוא פועל יוצא ממהותו הנחותה כביכול. בכך טמונה, כמובן, השפלה עמוקה לקורבן ההפליה. כך, למשל, בפסק הדין המפורסם של בית המשפט העליון האמריקני בפרשת BROWN V. BOARD OF EDUCATION (1954) [44], AT 494 נדחתה הגישה שהייתה מקובלת עד אז בדבר מתן חינוך נפרד אך שווה ("SEPARATE BUT EQUAL"). לעניין השפעת החינוך הנפרד כתב נשיא בית המשפט, השופט וורן (C. J WARREN), את הדברים הבאים:
| " TO SEPARATE THEM FROM OTHERS OF SIMILAR AGE AND QUALIFICATIONS SOLELY BECAUSE OF THEIR RACE ENERATES A FEELING OF INFERIORITY AS TO THEIR STATUS IN THE COMMUNITY THAT MAY AFFECT THEIR HEARTS AND MINDS IN A WAY UNLIKELY EVER TO BE UNDONE" |
. . . סגירת מקצוע או תפקיד בפני אדם מחמת מינו, גזעו או כיוצא באלה, משדרת מסר כי הקבוצה שעמה הוא נמנה היא נחותה, ובכך נוצרת לבנות הקבוצה ולבניה תדמית נמוכה. כך מתהווה מעגל קסמים המנציח את ההפליה." (שם, בעמ` 132-133).
41. למותר להדגיש, כי אין בקרב היהודים המשתתפים במכרז נשוא העתירה כל מאפיינים המייחדים אותם, והמצדיקים הקצאת קרקע לאותה קבוצה בלבד. השכונה פתוחה בפני כל יהודי באשר הוא. כל יהודי במדינת ישראל, שחפץ במגורים בשכונת גבעת מכוש, כשיר להשתתף במכרז. מכאן עולה, כי התכלית הכללית של המכרז היא שיווק קרקעות לבניה עצמית באותה שכונה ולא מעבר לכך.
42. על תכלית זו ניתן ללמוד מנסיבות עריכתו והקפאתו של מכרז קודם באותה שכונה. כפי שכבר נאמר לעיל, המכרז הקודם כוון בעת פרסומו כלפי הציבור כולו, יהודים וערבים כאחד, ועובדה היא, כי ערבים ניגשו אליו ואף זכו בו. עובדה זו אינה מותירה מקום לספק, כי תכלית המכרז נשוא העתירה היא שיווק קרקעות לבניה עצמית ותו לא. הבעיה בכרמיאל התעוררה רק בעקבות הסערה הציבורית, שעוררה זכייתן של משפחות ערביות במכרז הקודם. רק אז "נזכר" המינהל, כי מדובר במגרשים שבבעלות הקק"ל, וזאת בניסיון למנוע את השתתפותם של ערבים במכרז.
43. בנסיבות העניין, הוספת קריטריון הלאום מהווה הפליה פסולה על בסיס לאום. שכן לעניין השגת התכלית הכללית של המכרז, כפי שתוארה לעיל, מהווים ערבים ויהודים קבוצת שוויון אחת. מכאן שייחוד הקרקעות ליהודים בלבד מנוגד לזכות לשוויון, המחייב יחס של שוויון כלפי כל אלה הנמנים על אותה קבוצת שוויון.
בג"צ 3792/95 תיאטרון ארצי לנוער נ` שרת המדע והאמנויות, פ"ד נא(4) 259, 283-284.
44. הקצאת קרקעות למגורים לקבוצת לאום אחת באוכלוסייה, ומניעתן מקבוצה אחרת בשל השתייכותה הלאומית מהווה פגיעה בזכות לשוויון בדיור. זכות זו מעוגנת היטב במשפט הבינלאומי. בסעיף 2(2) לאמנה בדבר זכויות חברתיות, כלכליות ותרבותיות משנת 1966 (כתבי אמנה 1037 כרך 31, בעמ` 205), שאושררה על-ידי מדינת ישראל בשנת 1991, נקבע:
| "The State Parties to the present Covenant undertake to guarantee that the rights enunciated in the present Covenant will be exercised without discrimination of any kind as to race, colour, sex, language, religion. . ." |
ובסעיף 11 לאמנה נקבע:
| " The State Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to an adequate standard of living for himself and his family including adequate food, clothing and housing?" |
45. הוראות האמנה הנ"ל צריכות להוות מקור השראה לעיצוב הנורמות החלות על רשויות המדינה. על החובה המשפטית לפרש דברי חקיקה ישראליים בהתאם לעקרונות המשפט הבינלאומי בכלל ולהוראות האמנות הנ"ל בפרט, ראו:
ע"פ 3112/94 אבו חוסין נ` מדינת ישראל, פ"ד נג (1) 422, 430;
ע"א 1137/93 אשכר נ` היימס, פ"ד מח (3) 641, 659;
אהרן ברק פרשנות במשפט: כרך ב` – פרשנות בחקיקה (1993) 575;
| Eyal Benvenisty, "The Influence of International Human Rights Laws on The Israeli Legal System: Present and Future". 28 Is.L.Rev. 137 (1994). |
46. האיסור על הפלייה בדיור נקבע מפורשות בפסיקת בית המשפט העליון. בבג"צ 1/98 כבל נ` ראש ממשלת ישראל, פ"ד נג(2) 241, עמד בית המשפט על הפסול שבמתן הטבות בדיור לסקטורים ספיציפיים באוכלוסייה, ומניעתן משאר האוכלוסייה, ללא כל הבחנה מוצדקת:
"אנו סוברים, כי ייחוד שיכוני-השכירות אך-ורק לבני ישיבה – קרא: לסקטור ספציפי ומצומצם באוכלוסיה – הינו, כפי שראינו, מעשה הפליה שאין להשלים עימו. יתר-על-כן: כפי שלמדנו מפי המשיבים עצמם, אלפי אנשים – כ-1,700 משפחות – הינם נעדרי-דיור וממתינים הם לפיתרונות-דיור שמשרד הבינוי והשיכון יעמיד לרשותם. על אלה יוסיפו עצמן מספר גדול – מספר לא ידוע – של משפחות שניתנה להן דירה אך נדרשות הן להחלפת הדירה. והנה, תחת אשר יבוא לעזרם של כל אלה, החליט משרד הבינוי והשיכון לייעד סכומי-עתק אך לקבוצה מסויימת ומצומצמת באוכלוסיה, בלא שנתן את דעתו לשאר האוכלוסיה. . . כזאת לא ייעשה במקומנו, כך סברנו, ועל-כן אמרנו לפסול את ההחלטה ואת המעשה." (שם, בעמ` 262).
כפי שפורט בחלק העובדתי לעיל, האוכלוסייה הערבית סובלת ממצוקה קשה ביותר בתחום הדיור, המחייבת מציאת פתרונות מיידיים. והנה כי כן, תחת אשר יבוא לעזרה של אוכלוסייה זו, מחליט המינהל להקצות מגרשים לבניה עצמית ליהודים בלבד, זאת ללא כל הצדקה עניינית, ואף מבלי ליתן את הדעת למצוקותיו ולצרכיו של הציבור הערבי בתחום הדיור.
47. מדיניות, לפיה מוקצים משאבי קרקע ציבוריים לקבוצה אחת באוכלוסייה, תוך התעלמות מצרכיה וממצוקותיה של קבוצה אחרת, אינה מגשימה את ערך העל של צדק חלוקתי.
48. בפסיקת בית המשפט העליון ניתן לאחרונה מעמד מפורש לשיקול של צדק חלוקתי בבחינת חוקיותן של החלטות המינהל בדבר חלוקת משאבי קרקע ומשאבים ציבוריים אחרים. בעניין עמותת שיח חדש, לעיל, נקבע, כי כל החלטה של מועצת מקרקעי ישראל בנוגע לחלוקת משאבי הקרקע המנוהלים על-ידי המינהל חייבת להגשים את ערך העל של צדק חלוקתי, היינו חלוקה הוגנת וצודקת של המשאבים:
"החובה לשקול שיקולים של צדק חלוקתי היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של רשות מינהלית, אשר בסמכותה להחליט על הקצאת משאבים מוגבלים. . . . הערך של צדק חלוקתי הינו ערך כבד משקל, אשר כל רשות מינהלית חייבת לתת לו משקל ראוי בכל החלטה שלה בדבר חלוקת משאבים ציבוריים. לדברים אלה משקל מיוחד במקרה שבפנינו. מינהל מקרקעי ישראל הינו גוף המופקד על כלל מקרקעי ישראל. לא ניתן להפריז בחשיבותו של נכס זה, ובחשיבות שיש לחלוקתו והקצאתו באופן צודק וראוי. להחלטות נשוא העתירות שבפנינו יש השלכות כבדות משקל על חלוקת משאב מוגבל, ורב ערך זה. קיים אינטרס ציבורי רב משקל בכך, שמשאבים מסוג זה יחולקו על ידי המדינה, או הרשויות הפועלות מטעמה, באופן הוגן, צודק וסביר." (שם, בעמ` 64-66).
לעניין זה ר` גם: בג"צ 6268/00 קיבוץ החותרים נ` מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(5) 639, 666.
49. לא זו אף זו. לא תמיד די בצדק חלוקתי בהקצאת משאבים. במקרים בהם מדובר בקיפוח היסטורי, יבואו בחשבון גם שיקולים של צדק חלוקתי מתקן:
"מטבע הדברים, גדר השיקולים שניתן וצריך לשקול במסגרת שיקול העל של צדק חלוקתי אינה נתונה לתחימה מראש. נזכיר רק, כי במסגרת זו של צדק חלוקתי יתכנו גם מקרים בהם יהיו מעורבים שיקולים של צדק מתקן בצד צדק מחלק." (עניין עמותת שיח חדש, בעמ` 65).
50. כפי שפורט בהרחבה בחלק העובדתי לעתירה, הציבור הערבי סובל מהזנחה מתמשכת ומאפליה מוסדית רבת שנים, וקיימים פערים ניכרים בינו לבין המגזר היהודי בתחום הקרקע והדיור. מציאות זו דווקא מחייבת נקיטת מדיניות של צדק חלוקתי מתקן, שתביא לקידום שוויונם של האזרחים הערבים (7) .
סמכויות מינהל מקרקעי ישראל ע"פ חוק
51. עמדת המינהל היא, כי הוא חב חובת נאמנות כלפי הקק"ל, וכי חובה זו גוברת על חובתו לנהוג בשוויוניות ככל שמדובר בניהול קרקעות קק"ל. מקור החובה באמנה, שנחתמה בין הקק"ל לבין מדינת ישראל ביום 28.11.1968 (להלן – האמנה). בסעיף 4 לאמנה נקבע, כי אדמות הקק"ל ינוהלו, בנוסף לכללי ניהולם הרגיל של מקרקעי ישראל, בכפיפות לתזכיר ההתאגדות של הקק"ל (להלן – התזכיר). בתזכיר נקבע, כי מטרות הקק"ל הן "לקנות, לרכוש בחכירה או בחליפין, לקבל בתמורה או באופן אחר – קרקעות, יערות… לשם ישוב יהודים על הקרקעות והנכסים האמורים".
מצ"ב העתק האמנה, אשר מסומן עת/7.
52. כפי שיפורט להלן, הוראות האמנה אינן יכולות להכתיב למינהל מדיניות של הפליה על בסיס לאום בניהול הקרקעות שבאחריותו.
53. חובות הנובעות מהאמנה, ככל שישנן כאלה, אינן יכולות לשחרר את המינהל ממחויבותו לזכות לשוויון בכל פעולותיו והתקשרויותיו. בניהול קרקעות הקק"ל עדיין פועל המינהל כגוף ציבורי. בתור שכזה אסור לו לאמץ לעצמו כללים נפרדים ומפלים בניהול קרקעות אלה.
54. כאמור, עם חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו עוגנה הזכות לשוויון על רקע השתייכות קבוצתית במסגרת הזכות לכבוד כזכות על חוקתית, שהפגיעה בה תתאפשר רק במגבלות הקבועות בחוק היסוד.
55. משמעות ההכרה בזכות לשוויון כזכות יסוד חוקתית של האזרח הינה, כי כל רשות, המבקשת לפגוע בזכות זו, מוטל עליה נטל כבד ביותר להצדיק את הפגיעה או הסטייה מן הזכות. מכוח הלכותיו של בית משפט זה, רשות המבקשת לפגוע בזכות לשוויון, יכולה לעשות כן רק אם קיים מקור חוקי המסמיך במפורש להגביל זכות זו, וכן עליה להוכיח, כי הפגיעה נעשית לשם הגשמת המטרה, אותה בא להשיג החוק המסמיך, וכי לא ניתן להשיג את המטרה, שלשמה פועלת הרשות, בדרך הפוגעת פחות בשוויון.
בג"צ 153/87 שקדיאל נ` השר לענייני דתות, פ"ד מב(2) 221;
בג"צ 953/87 פורז נ` ראש עיריית תל אביב יפו, פ"ד מב(2) 309.
56. חוקיותן של סמכויותיו וחובותיו של המינהל צריכה להיבחן, אם כן, בהתאם לפיסקת ההגבלה שבחוק היסוד. אומנם, פיסקת ההגבלה חלה רק על סמכויות שיסודן בחוקים שהתקבלו לאחר חקיקת חוק היסוד, אך לפי ההלכה הפסוקה, פיסקת ההגבלה חלה גם על סמכויות שיסודן בדינים שקדמו לחוק היסוד. מה עוד, שיסודותיה של פיסקת ההגבלה דומים למדיי לאמות המידה, שגובשו בפסיקה בטרם חקיקת החוק לעניין פגיעה של רשות מינהלית בזכות יסוד של האדם, ואשר לפיהן אין לפגוע בזכויות אלה אלא בחוק או לפי הסמכה מפורשת בו.
בג"צ 200/57 ברנשטיין נ` המועצה המקומית בית-שמש , פ"ד י"ב 264;
בג"צ 337/81 מיטרני ואח` נ` שר התחבורה , פ"ד לז(3) 337, 359;
בג"צ 4541/94 מילר נ` שר הביטחון, פ"ד מט(4) 94, 140-138.
57. חוק מינהל מקרקעי ישראל, כמו גם חוק מקרקעי ישראל וחוק יסוד: מקרקעי ישראל, נועדו כדי להבטיח, כי משימת ניהול הקרקעות הציבוריות שבתחום מדינת ישראל תופקד בידי גוף שלטוני אחד, שיפעל עפ"י מדיניות קרקעית ממלכתית מתואמת, שתיקבע על ידי מועצה המתמנה ע"י הממשלה, והנתונה לפיקוחה:
"כאשר מתבוננים אל הדברים הכתובים בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, בחוק מקרקעי ישראל, תש"ך-1960, ובחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960 – ושלושת החוקים הללו נחקקו ונכנסו לתקפם בעת ובעונה אחת – אזי בולטת מגמתו של המחוקק להבטיח שהמדיניות המקרקעית, לפיה יבוצעו בעתיד כל הפעולות והעיסקאות הנוגעות למקרקעין של המדינה בישראל, של רשות הפיתוח ושל הקרן הקימת לישראל, תהא מדיניות ממלכתית מתואמת, שיחולו עליה העיקרים שנקבעו בחוק מזה, ואשר תיקבע, בנתון לעיקרים אלה. על-ידי מועצה המתמנית על-ידי הממשלה, מזה; וכן להסדיר שדבר עשייתן של הפעולות והעיסקאות ההן, בהתאם למדיניות שנקבעה כאמור, ירוכז, מכאן ואילך, בידי מינהל אחד ויחיד, מינהל המתמנה על-ידי הממשלה ופועל תחת פיקוחה של המועצה הנ"ל, ואשר מעשיו נתונים, עקב חובתה של הממשלה לדווח עליהם, גם לשבט הביקורת של הכנסת." (ע"א 55/67 קפלן נ` מדינת ישראל, פ"ד כא(2) 718, 726-727).
58. בחוקים הנ"ל לא הבחין המחוקק בין אזרחים לפי לאומם לצורכי ניהול "מקרקעי ישראל" ע"י המינהל. בחוק מינהל מקרקעי ישראל לא נאמר, כי קרקעות של הקק"ל, בשונה משאר הקרקעות שבניהול המינהל, ינוהלו לטובת היהודים בלבד או לשם יישוב יהודים בלבד. במילים אחרות, אין בחוק כל הוראה, שלפיה המינהל מוסמך להפלות בין יהודים לערבים ככל שמדובר בניהול קרקעות הקק"ל.
התכליות המיוחדות שביסוד סמכויות המינהל
59. בעניין קעדאן, לעיל, עמד בית משפט נכבד זה על מטרותיו של חוק מינהל מקרקעי ישראל ועל סמכויותיו של המינהל. לאחר שסקר את ההיסטוריה החקיקתית של החוק ואת החלטות הממשלה ומועצת מקרקעי ישראל, הנוגעות למדיניותו ולתפקידו של המינהל (8) , סיכם הנשיא ברק את התכליות המיוחדות, המונחות ביסוד סמכויותיו של המינהל עפ"י החוק:
"נמצא אם כן, כי התכליות המיוחדות המונחות ביסוד סמכותו של המינהל הן שמירת מקרקעי ישראל בבעלות המדינה וריכוז הניהול והפיתוח של המקרקעין בישראל בידי רשות סטטוטורית אחת. זאת, על מנת למנוע את העברת הבעלות בקרקע לידי גורמים בלתי רצויים, לבצע מדיניות בטחון ולאפשר ביצוע פרוייקטים לאומיים, דוגמת קליטת עליה, פיזור אוכלוסין והתיישבות חקלאית. כן מונחות ביסוד החקיקה התכליות המיוחדות שנועדו להקל על מלאכת התכנון תוך שמירת רזרבה קרקעית לצרכים ממלכתיים והקצאת שטחים פתוחים לצרכי הציבור, כל זאת כדי לאפשר יישום תכניות מיתאר ולמנוע סחר ספקולטיבי בקרקעות המדינה (וראו לעניין זה גם ויסמן, בעמ` 216-218)." (שם, בעמ` 271-272).
60. עינינו הרואות, כי אין בתכליות אלו משום הקניית סמכות כלשהי בידי המינהל, להפלות בין יהודים לערבים בניהול "מקרקעי ישראל", שקרקעות הקק"ל נמנות עליהם. הגשמתה של כל אחת מהתכליות, שהנשיא ברק מונה, אינה כרוכה בהכרח בנקיטת מדיניות מפלה בהקצאת משאבי קרקע ציבוריים, ובוודאי שאינה מצדיקה מדיניות שכזו.
חוק מינהל מקרקעי ישראל –
תכלית כללית של שוויון
61. למעשה עמדת המשיב היא, כי האמנה מוסיפה תכלית מיוחדת לחוק – ניהול קרקעות הקק"ל ע"י המינהל לשם יישוב יהודים בלבד. בחינת תכלית מיוחדת זו, בהנחה שהיא קיימת, לאור תכליתו הכללית של חוק מינהל מקרקעי ישראל, וכן לאור מעמדה החוקתי של הזכות לשוויון, מובילה למסקנה, כי מחויבותו של המינהל לשוויון גוברת על מחויבותו כלפי קק"ל.
62. הלכה פסוקה היא, כי בכל דבר חקיקה שזורה תכלית כללית של הבטחת שוויון בין בני אדם בלי הפליה על בסיס של דת או לאום. הלכה זו אינה פוסחת על חוק מינהל מקרקעי ישראל ועל סמכויותיו ותפקידיו של המינהל עפ"י חוק זה:
"בצד התכליות המיוחדות, המונחות ביסוד סמכותו ושיקול דעתו של המינהל, קיימות גם תכליות כלליות הפרושות כמטריה נורמטיבית מעל דברי החקיקה כולם. תכליות כלליות אלו משקפות את ערכי היסוד של המשפט והחברה בישראל. הן ביטוי לכך, שכל דבר חקיקה הוא חלק אינטגרלי משיטת משפט כוללת. עקרונות היסוד של השיטה "מחלחלים" לכל דבר חקיקה, ומהווים את תכליתו הכללית . . . מבין עקרונות אלה, רלבנטי לעניננו עקרון השוויון." (שם, בעמ` 272).
"התרגום המעשי של תפישות יסוד אלה באשר לשוויון הינו כי תכליתה (הכללית) של כל חקיקה הינה להבטיח שוויון בין בני אדם בלא הפליה על בסיס של דת או לאום." (שם, בעמ` 276).
וראו גם:
בג"צ 301/63 שטרייט נ` הרב הראשי לישראל ואח`, פ"ד יח (1) 598;
בג"צ 953/87 פורז נ` ראש עירית תל-אביב-יפו, פ"ד מב (2) 309.
63. בנסיבות העניין, התכלית הכללית של הבטחת שוויון, השלובה כאמור בחוק, גוברת על תכלית מיוחדת של העדפת יהודים על פני ערבים בהקצאת משאבי קרקע. מסקנה זו מתחזקת לנוכח חוקי היסוד בדבר זכויות אדם, אשר עם חקיקתם עלה משקלה הנורמטיבי של הזכות לשוויון לדרגה של זכות יסוד חוקתית.
64. ויודגש: האיזון בין מחויבותו של המינהל לזכות לשוויון לבין כל תכלית מיוחדת, שמונחת ביסוד סמכותו, צריך להיעשות בהתאם למערך הנורמטיבי החדש, שנוצר בעקבות חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו:
"חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו שומר על תוקפו של דין ישן. עם זאת, הדין הישן מתקיים ב"סביבה חדשה", המעוצבת על-ידי חוקי היסוד בדבר זכויות האדם. "סביבה חדשה" זו משפיעה על הדין הישן. אכן דיבור שבחיקוק הוא יצור החי בסביבתו". סביבה זו – אשר כל חוק חי במסגרתה – כוללת בראש ובראשונה את חוקי-היסוד החדשים בדבר זכויות האדם . . . על כן, יש לפרש את הדין הישן ברוח הוראותיו של חוק היסוד. . . "פרשנות ברוח הוראות חוק-יסוד זה" נובעת מעקרונות כלליים. מכאן שתכליתו הכללית של חוק ישן תושפע מהמערך הנורמטיבי החדש אשר נוצר על-ידי חוקי היסוד החדשים. האיזון בין ערכי היסוד, המונחים ביסוד התכלית של החקיקה הישנה, ייעשה בהשפעת המשקל החוקתי אשר ניתן להם בחוקי היסוד." (אהרון ברק "פרשנות במשפט – פרשנות חוקתית (תשנ"ה) 562).
לעניין זה ר`:
בש"פ 537/95 גנימאת נ` מדינת ישראל, פ"ד מט (3) 358;
בג"צ 4541/94 מילר נ` שר הביטחון, לעיל, 138-140.
65. למותר לציין, כי השפעתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו על דינים שקדמו לחקיקתו חלה לא רק בבחינת חוקתיותם של חוקים, אלא גם בבחינת תוקפה ומשמעותה של כל נורמה משפטית, בין אם היא נובעת מחוק ובין אם היא נובעת מאמנה, הסכם או כל מקור אחר:
"ראוי הוא כי ההגנה על זכויות היסוד בישראל תיעשה על יסוד אמות מידה דומות, בין שהנורמה המשפטית שתוקפה נבחן היא חוק ובין שהמדובר בנורמה משפטית אחרת. שנית, ההסדר הק
