בג"ץ 10248/03
בבית המשפט העליון
בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
העותרת:
האגודה לזכויות האזרח בישראל
ע"י ב"כ עוה"ד עאוני בנא ו/או דן יקיר ו/או דנה אלכסנדר ו/או הדס תגרי ו/או אבנר פינצ`וק ו/או מיכל פינצ`וק ו/או לילה מרגלית ו/או פאטמה אל-עג`ו ו/או באנה שגרי-בדארנה ו/או סוניה בולוס ו/או שרון אברהם-ויס ו/או נעה שטיין ו/או עודד פלר
מהאגודה לזכויות האזרח בישראל
שד` הנדיב 9, חיפה 34611
טל`: 8348876 – 04; פקס`: 8348878 – 04
נ ג ד
המשיבים:
1. מינהל מקרקעי ישראל
רח` שמאי 6, ירושלים 94631
2. מועצת מקרקעי ישראל
רח` שמאי 6, ירושלים 94631
3. הממשלה
רח` קפלן 3, הקרייה, ירושלים 91919
עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לצו ביניים
מוגשת בזאת עתירה למתן צו על תנאי, המופנה למשיבים, והמורה להם לבוא וליתן טעם מדוע מדוע לא תבוטל החלטת המשיבה 2 מיום 21.1.03 (החלטה מס` 952 – להלן: ההחלטה), שלפיה תוענק לכל מי ששירת שירות חובה בצה"ל או בשירות לאומי במשך 12 חודשים הנחה של 90% בתשלום דמי חכירת קרקע לבנייה ביישובים בנגב ובגליל, הנמצאים בתחום של אזורי עדיפות לאומית א` או ב`, ואשר מספר יחידות הדיור בהם קטן מ- 500.
בקשה לצו ביניים או לחלופין לדיון דחוף
עניינה של העתירה הוא בהחלטת המשיבה 2 (להלן – המשיבה) להעניק הנחה מופלגת לחיילים משוחררים ברכישת קרקע לבנייה בנגב ובגליל. לפי החלטה זו (להלן – ההחלטה), חייל משוחרר, כפי שהוא מוגדר בהחלטה, יוכל לרכוש ממינהל מקרקעי ישראל קרקע לבנייה בנגב ובגליל תמורת 10% בלבד מערך הקרקע, שייחשבו כמלוא דמי החכירה המהוונים. תוקפה של ההחלטה נקבע לשנתיים מיום אישורה וכניסתה לתוקף ביום 23.3.03. כפי שיפורט בהמשך העתירה, החלטה זו לוקה בהפליה פסולה על בסיס לאום, ונגועה בפגמים חמורים של שיקולים זרים וחוסר סבירות. המשמעות המעשית של ההחלטה היא העדפת יהודים על פני ערבים, שהשירות הצבאי אינו רלוונטי ביחס אליהם, בהקצאת משאבי קרקע יקרי ערך. העתירה באה להבטיח, כי משאבי קרקע ציבוריים יוקצו לכלל האוכלוסייה בשוויוניות תוך קיום ערך-העל של צדק חלוקתי, היינו חלוקה הוגנת וצודקת של המשאבים. לעתירה ישנן השלכות חשובות ביותר על מדיניות הקרקעית של מדינת ישראל. המשך ההקצאה המפלה של משאבי קרקע למגורים בנגב ובגליל, משאבים שהם מוגבלים ממילא, עשוי לפגוע בעתודות הקרקע למגורים במקומות אלה, ובשימוש שייעשה בהן לתועלת כלל הציבור בהווה ובעתיד.
לפיכך, מתבקש בית המשפט הנכבד להוציא מלפניו צו ביניים, המופנה אל המשיבים, והמורה להם להימנע מלשווק או להחכיר קרקעות לחיילים משוחררים בהנחה שנקבעה בהחלטה, וזאת עד להכרעה בעתירה זו.
לחלופין, אם יימנע בית המשפט מלהוציא צו ביניים כמבוקש לעיל, בית המשפט הנכבד מתבקש לקבוע מועד לדיון דחוף בעתירה מן הטעמים המפורטים בבקשה לצו ביניים לעיל, ומן הטעם, שההחלטה נשוא העתירה הינה מוגבלת בזמן ותוקפה מסתיים בחודש מרץ 2005.
ואלה נימוקי העתירה:
עניינה של עתירה זו הוא בהחלטת המשיבה על חלוקת הטבות מפליגות בדיור לחיילים משוחררים, החוכרים קרקע ממינהל מקרקעי ישראל. ההטבה ניתנת בצורה של הקצאת קרקע לחיילים משוחררים, כפי שהם מוגדרים בהחלטה, תמורת 10% בלבד מערכה. תנאי הזכאות להטבות שנקבעו בהחלטה חוסמים מראש את דרכם של רובם המכריע של האזרחים הערבים, אשר אינם משרתים בצבא או בשירות לאומי, לזכות בהן. התוצאה המתחייבת מיישומה הלכה למעשה של ההחלטה היא הפליית האוכלוסייה הערבית והיישובים הערבים בהקצאת קרקעות ציבוריות יקרות ערך בנגב ובגליל. כפי שיפורט בעתירה, אין בצידה של ההחלטה צידוק ענייני כלשהו להבחנה שהיא עושה בין חיילים משוחררים לבין אחרים, שאינם משרתים כאמור, בכל הנוגע למתן ההטבות. נסיבות קבלת ההחלטה מצביעות, כי היא נגועה בהפליה פסולה על בסיס לאום, ולוקה בפגמים חמורים של חריגה מסמכות, חוסר סבירות ושיקולים זרים של העדפת יהודים על פני ערבים בהקצאת משאבי קרקע בנגב ובגליל.
בעוד ההחלטה מיטיבה עם הציבור היהודי (במעטה של חיילים משוחררים) במתן הטבות משמעותיות בדיור ובהקצאת קרקעות ציבוריות, היא מתעלמת לחלוטין מצרכיו של הציבור הערבי, שסובל ממצוקה קשה ביותר בתחום הקרקע והדיור, המצריכה מציאת פתרונות מידיים.
החלטה מס` גנ/30 של ועדת השרים לפיתוח הנגב והגליל
1. ביום 6.11.02 החליטה ועדת השרים לפיתוח הנגב והגליל (להלן: ועדת השרים), בראשות ראש הממשלה דאז, מר אריאל שרון, להמליץ בפני מועצת מקרקעי ישראל לקבל החלטה על הענקת "הנחות בקרקע בנגב ובגליל לחיילים משוחררים"1, כדלקמן:
" 1. חייל משוחרר ישלם למינהל מקרקעי ישראל 10% מדמי החכירה המהוונים בגין קרקע לבניה למגורים ביישובים בנגב ובגליל הנמצאים בתחומי מפת עדיפות לאומית א` ו-ב`, בתנאי שמספר יחידות הדיור הבנויות ביישובים בהם ניתנת הנחה כאמור, קטן מ-500 יחידות דיור במועד החלטה זו (אזורי עדיפות לאומית לעניין הטבות כל המשרדים אשר נקבעה בהחלטת ממשלה מס. 3292 מיום 15.2.1998 ובהתאם לסעיף ה` להחלטת הממשלה מס. 2228 מיום 14.7.02).
תשלום דמי החכירה מופחתים יחשב כתשלום דמי חכירה מהוונים.
2. ………
3. ………
4. ………
5. תוקף החלטה זו שנתיים מקבלתה במועצת מינהל מקרקעי ישראל."
2. חייל משוחרר הוגדר בהחלטה כ"מי ששירת שירות חובה או בהתנדבות במשך 12 חודשים, או מי ששירת בשירות לאומי במשך 12 חודשים ולא חלפו 5 שנים מיום שחרורו או מתום השירות הלאומי שלו".
מצ"ב העתק ההחלטה, אשר מסומן ע/1.
3. ועדת השרים לפיתוח הנגב והגליל מונתה ע"י ראש הממשלה, מר אריאל שרון, בהתאם לסמכותו לפי סעיף 39 (א)(6) לחוק יסוד: הממשלה. הקמתה, הרכבה ותפקידיה של הוועדה אושרו על-ידי הממשלה הקודמת בישיבתה מיום 30.09.01. בהחלטתה מס` 779 קבעה הממשלה, כי הוועדה תעסוק "בכלל הסוגיות הנוגעות לנגב ולגליל, לרבות: קידום ושיפור התשתיות ופיתוח כלכלי של הנגב והגליל, בין היתר על-ידי עידוד מיזמים, לחיזוק והרחבת התיישבות והקמת יישובים חדשים, יצירת מקומות תעסוקה ופיתוח עסקי, הקמת התשתית הדרושה לפיתוח כלכלי וכיוצא באלה נושאים שיש בהם כדי להביא לפיתוחם ושגשוגם של ישובי הנגב והגליל, קידום המגזר הבדואי ועוד". עוד נקבע, כי החלטות הועדה תהיינה על-דעת הממשלה.
מצ"ב העתק החלטה מס` 779 של הממשלה, אשר מסומן ע/2.
החלטה המשיבה מיום 21.1.03
4. ביום 21.1.03 החליטה המשיבה להעניק הנחה לחיילים משוחררים (החלטה מס` 952 – להלן: ההחלטה) כאמור בהחלטת ועדת השרים. וזו לשון ההחלטה:
"הנחות בקרקע בנגב ובגליל לחיילים משוחררים
מודיעים בזאת כי בתוקף סמכותה לפי סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך – 1960, החליטה מועצת מקרקעי ישראל בישיבתה מיום י"ח בשבט תשס"ג (21 בינואר 2003) כדלקמן:
1. הגדרות
1.1 "חייל משוחרר" מי ששרת שרות חובה או שרות התנדבותי בצה"ל במשך 12 חודשים או מי ששרת בשירות לאומי במשך 12 חודשים ולא חלפו חמש שנים מיום שחרורו מצה"ל או מתום סיומו שרות לאומי.
1.2 "איזור עדיפות לאומית א` ו-ב`" אזור עדיפות לאומית א` או ב`, כפי שנקבעים על פי מפת אזורי עדיפות לאומית לעניין הטבות בתחום השיכון, כפי שתאושר מעת לעת ע"י הממשלה, למעט יישוב קו עימות ורמת הגולן.
2. חייל משוחרר ישלם למינהל 10% מערך הקרקע אשר יחשבו כמלוא דמי החכירה מהוונים, בגין קרקע לבנייה למגורים בישובים בנגב ובגליל הנמצאים בתחום אזורי עדיפות לאומית א` ו-ב`, אשר מספר יחידות הדיור בהם קטן מ- 500 יחידות דיור, ובלבד שיתקיימו התנאים הבאים:
2.1 שיווק הקרקע נעשה בדרך של פרסום הרשמה והגרלה או בהקצאה בפטור ממכרז.
2.2 הבנייה במגרש התחילה לא יאוחר מתום שנתיים ממועד אישור העסקה.
2.3 הזכויות במגרש לא תועברנה במשך חמש שנים ממועד אישור העסקה.
3. החלטה זו לא תחול על קרקע שמשווקת במכרז פומבי.
4. לא החל יזם בבניה תוך שנתיים, יבוטל הסכם הפיתוח והקרקע תושב למינהל עפ"י דרישתו הראשונה.
5. על אף האמור בסעיף 2.3 לעיל יאפשר המינהל את העברת הזכויות בנכס, אף לפני שחלפו חמש שנים מאישור העיסקה, וזאת בכפוף להשלמת הפרש התשלום בין הסכום ששולם על ידי היזם בעת ההקצאה לבין מלוא שיעור התשלום למגורים, אשר היה נהוג באותו ישוב בעת ההקצאה או בעת הבקשה להעברת זכויות, עפ"י שומה עדכנית לפי הגבוה.
6. לא יגבו כספים נוספים מאת המתיישב עבור הקצאת הקרקע, למעט עלויות הפיתוח שיאושרו ע"י המינהל.
7. תוקף החלטה זו הינו שנתיים מיום אישורה כדין".
מצ"ב העתק ההחלטה, מסומן ע/3.
5. ההחלטה נכנסה לתוקף ביום 23.3.03, לאחר שאושרה על-ידי יו"ר המשיבה 1 ושר האוצר, ותוקפה נקבע לשנתיים למן אותו יום.
6. ההחלטה חלה על חכירת קרקע מהמינהל ביישובים, שנמצאים באזורי עדיפות לאומית א` או ב`, שמספר יחידות הדיור בהם קטן מ- 500. רשימת היישובים בנגב ובגליל, שבהם ניתן לממש את ההנחה שנקבעה בהחלטה, פורסמה באתר האינטרנט של היחידה להכוונת חיילים משוחררים במשרד הביטחון. כמעט כל היישובים הכלולים ברשימה הם יישובים יהודים.
רשימת היישובים בגליל כוללת 266 יישובים, שכולם, מלבד שלושה, יהודים. רשימת היישובים בנגב כוללת 162 יישובים, שכולם יהודים, ובינהם התנחלויות, שנמצאות ברצועת עזה. יצויין, כי מרשימות אלו נפקדים אף יישובים ערבים, שנמצאים בסמיכות גיאוגרפית ליישובים ייהודים, הכלולים ברשימות.
מצ"ב רשימת היישובים בגליל, מסומנת ע/4, ורשימת היישובים בנגב, מסומנת ע/5.
7. ביום 25.7.03 פורסמה בעיתון "במחנה" מודעה בדבר ההנחה שנקבעה בהחלטה, שבה נתבקשו חיילים משוחררים, המעוניינים בחכירת קרקע מהמינהל תמורת 10% בלבד מערכה, לפנות ללשכות להכוונת חיילים משוחררים במשרד הביטחון או למחוזות מינהל מקרקעי ישראל.
מצ"ב העתק המודעה, אשר מסומן ע/6.
8. בחינה מדוקדקת של התנאים שנקבעו בהחלטה לצורך מתן ההטבה מעלה, כי תנאים אלו נקבעו באופן המוציא מגדר תחולתה של ההחלטה הן את האזרחים הערבים, שאינם משרתים בצבא ככלל, והן את היישובים הערבים, שאינם נכללים ברשימת היישובים שבהם ניתן לממש את ההטבה. יוצא, אפוא, שבפועל, להוציא חריגים ספורים, רק אוכלוסייה יהודית ורק יישובים יהודיים יכולים ליהנות מההטבות שנקבעו בהחלטה.
המצוקה הכלכלית-חברתית בקרב היישובים הערביים בישראל
9. בעוד מועצת מקרקעי ישראל מקצה משאבי קרקע יקרי ערך כמעט בחינם, וזאת בתנאים שמתאימים, או הותאמו, ליהודים בלבד, ממשיכים האזרחים הערבים, בעיקר אלה המתגוררים בגליל ובנגב, לסבול מהפליה ממסדית ומהזנחה רבת שנים בתחומי הקרקע והדיור. ההפליה בתחומים אלה באה לידי ביטוי, בין היתר, במדיניות הפקעת קרקעות מבעלות ערבית (והעברתן, למעשה, לשימוש הקולקטיב היהודי בלבד) ובצמצום מרחבי התכנון של יישובים ערביים.
10. הפקעת קרקעות מבעלות ערבית וצמצום שטחי השיפוט של הרשויות המקומיות הערביות, כמו גם הגבלות השימוש למיניהן, המוטלות על קרקעות שנותרו בבעלות ערבית ו/או הנמצאות בתחום שיפוט של יישובים ערבים, יצרו מצוקת דיור חמורה בקרב הציבור הערבי.
11. העדר תוכניות ממשלתיות, שיש בהן כדי לתת מענה, ולו מינימלי, לצורכי הדיור של האוכלוסייה הערבית, ההולכים וגדלים בקצב מהיר, כגון, הקמת שכונות ו/או יישובים ערבים חדשים, בנייה ציבורית הראויה לשמה וכיוצא באלה תוכניות סיוע, שמהן נהנה הציבור היהודי, החריפו עד מאוד את המצוקה.
12. מצוקת הדיור ביישובים הערבים מאופיינת בשטחי שיפוט מצומצמים, העדר תשתיות, מבני ציבור ותעשייה, צפיפות דיור גבוהה ורמת שירותים נמוכה למדי. להמחשת המחסור בעתודות הקרקע עבור הציבור הערבי יצוין, כי שטח השיפוט של כלל הרשויות המקומיות הערביות כיום אינו מגיע לכדי 2.5% משטחה של המדינה, וכי למרות קצב הצמיחה המהיר של האוכלוסייה הערבית, שמאז 1948 גדלה פי שבעה, הרי שמאז הקמת המדינה הצטמצמו עתודות הקרקע של אוכלוסייה זו בכמחצית. בנוסף, לא הוקם מאז קום המדינה אף יישוב ערבי חדש (למעט ישובים בנגב שנועדו לרכז לתוכם את הבדואים ולפנות שטחים), זאת לעומת מאות יישובים יהודים חדשים שהוקמו מאז.
13. יתרה מזו. בו בזמן שמדינת ישראל מקימה יישובים יהודים חדשים ו"מחזקת" מעת לעת, דרך החלטות דוגמת זו נשוא העתירה, את מעמדם של יישובים יהודים קטנים (שבהם פחות מ- 500 יחידות דיור), ממשיכה המדינה בסירובה להכיר ביישובים בדואים בנגב ובגליל, שמרביתם היו קיימים לפני 1948, ושבהם מתגוררים יותר מ- 80,000 אזרחים ערבים, זאת לעיתים בתואנה, כי מדובר ביישובים קטנים. מדיניות התכנון של מדינת ישראל מתעלמת לחלוטין מקיומם של יישובים אלה ומזכויות תושביהם בקרקע. לא צריך להכביר מילים על סבלם של תושבי יישובים אלה, אשר חיים בתנאים קשים מנשוא, ונמנעים מהם שירותים ממשלתיים בסיסיים, כגון חשמל ומים. לא יהא למותר לציין, כי חלק גדול מהיישובים שנכללו בהחלטת המועצה נמצאים בסמיכות גיאוגרפית ליישובים בלתי מוכרים (בעיקר בנגב).
לעניין הפליית האוכלוסייה הערבית בתחום הקרקעות והדיור ר`:
פרופ` אורן יפתחאל, קרקעות, תכנון ואי-שוויון: חלוקת המרחב בין יהודים וערבים בישראל, מרכז אדוה, נובמבר 2000;
עוזי בנזימן ועטאללה מנצור, דיירי משנה – ערביי ישראל, מעמדם והמדיניות כלפיהם, (הוצאת כתר 1992) פרק ט`;
ראסם חמאייסי, השיכון בקרב האוכלוסייה הערבית בישראל, סיכוי – המרכז לקידום שוויון הזדמנויות, 1993;
David Kretzmer, The Legal Status of the Arabs in Israel (Westview Press, 1990), p. 90-98 ;
Oren Yiftachel, Power Disparities in the Planning of a Mixed Region: Arabs and Jews in the Galilee, Israel, Urban Studies, Vol 30, No. 1, 1993, 157.
נעמה ישובי, "איפה ואיפה: מאזן השוויון בישראל", האגודה לזכויות האזרח בישראל, דצמבר 1999.
14. מצוקת הדיור בקרב האוכלוסייה הערבית מושפעת באופן ישיר מהמצוקה הכלכלית, שממנה סובל המגזר הערבי כתוצאה מהפלייתו ההיסטורית לרעה. הנתונים לגבי היקף העוני והאבטלה בישראל מלמדים באופן עקבי וחד משמעי, כי האוכלוסייה הערבית בישראל היא האוכלוסייה הענייה ביותר. למותר לציין, כי מצוקה כלכלית זו מציבה את האוכלוסייה הערבית בראש סולם האוכלוסיות הזקוקות לסיוע כלכלי דוגמת זה שניתן בהחלטה.
15. בהקשר זה יצוין, כי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה באשר לרמה הסוציו-אקונומית של הרשויות המקומיות בישראל מלמדים, כי היישובים הערביים הם היישובים העניים ביותר בישראל.
16. בחודש מרץ 2002 פרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה תוצאות מחקר בנושא: "אפיון העיריות והמועצות המקומיות ודירוגן לפי הרמה החברתית-כלכלית של האוכלוסייה". הרשויות המקומיות דורגו ל-10 אשכולות הומוגניים לפי המדד החברתי-כלכלי שלהן; הרשויות ברמה הגבוהה ביותר דורגו באשכול מספר 10, והרשויות ברמה הנמוכה ביותר דורגו באשכול מספר 1. מנתוני הדירוג עולה בבירור, כי מצבן הכלכלי-חברתי של הרשויות המקומיות הערביות הוא הקשה ביותר2:
- כל הרשויות המקומיות הערביות, מלבד ארבע, דורגו באשכולות 1-4;
- שיעור היישובים הערבים באשכול 1 (הנמוך ביותר) הוא 90% (9 מתוך 10); באשכול 2 – 86% (32 מתוך 37); באשכול 3 – 76% (22 מתוך 31);
- 71% מהיישובים אשר דורגו באשכולות 1-4 הם יישובים ערבים (76 מתוך 108).
הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, "תוצאות מחקר בנושא אפיון ודירוג הרשויות המקומיות בישראל", מרץ 2002 – רצ"ב ומסומן נספח ע/7.
17. דו"ח ועדת אור, שפורסם לאחרונה, הצביע על הפלית האוכלוסייה הערבית בתחום הקרקע והדיור. הוועדה עמדה על החומרה של מצוקת הדיור בקרב הציבור הערבי:
"בשנים הראשונות לקיומה נטלה המדינה לידיה שטחים נרחבים של אדמות ערבים. . . פעולות ההפקעה היו רתומות בבירור ובמוצהר לאינטרסים של הרוב היהודי. . . על האדמות המופקעות קמו מאות יישובים יהודיים. . . אחת התוצאות של הפעולות שבוצעו בנושא המקרקעין היתה צמצום דרסטי בשטחי היישובים הערביים. לדוגמה, בסח`נין היה "שטח אדמות הכפר" בתקופת המנדט ועד סוף שנות השבעים כ-70,000 דונם. שטח השיפוט בסוף המאה היה 9,700 דונם, ושטח תכנית המיתאר – 4,450 דונם בלבד. בשל כך, נמצאו בסח`נין בתחום תכנית המיתאר רק 191 מ"ר לנפש, שעה שבכרמיאל היו 524 מ"ר לנפש. . . יישובים ערביים רבים "הוקפו" בשטחים כמו אזורי ביטחון, מועצות אזוריות יהודיות, גנים לאומיים ושמורות טבע, כבישים מהירים וכיוצא באלה, המונעים או הפוגעים באפשרות התרחבותם בעתיד. עם גידול האוכלוסייה ביישובים הערביים גבר הצורך בשטחים לצורכי מלאכה ותעשייה, אזורי מסחר ומבני ציבור. ביישובים רבים לא נמצאו עתודות הקרקע הנחוצות לשם כך. . . בחמישים השנים הראשונות למדינה גדלה האוכלוסייה הערבית פי שבעה לערך. במקביל, נשאר השטח המאפשר בנייה למגורים בעיקרו כמעט ללא שינוי. כתוצאה מכך גדלה הצפיפות ביישובים הערביים במידה ניכרת. מצוקת השטחים לבנייה פגעה קשות בזוגות צעירים שחיפשו להם דיור. הבנייה הציבורית לא סייעה להם באופן משמעותי. יישובים חדשים לא קמו (להוציא את יישובי הבדווים) וקרקעות מינהל לא שוחררו בדרך כלל לבנייה ביישובים ערביים. האזרחים הערבים גם לא זכו לתנאים שווים בקבלת משכנתאות, שכן רובם לא היו יוצאי צבא. תושבי יישובים ערביים שביקשו לבנות על אדמות בבעלותם, שנכללו בשטחי רשויות אזוריות יהודיות שכנות, נחסמו על ידי חוקי רשויות אלה".
דו"ח ועדת החקירה הממלכתית לבירור התנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000, אוגוסט 2003, פסקאות 33-36 לדו"ח הועדה.
18. לא יהא למותר לציין, כי ממשלת ישראל עצמה הכירה בהפליה רבת השנים, שממנה סובל המגזר הערבי, ואשר הולידה פערים ניכרים בינו לבין המגזר היהודי בהקצאת תקציבים ומשאבים אחרים לרבות בתחום הדיור3:
"ממשלת ישראל רואה חובה לעצמה לפעול למתן תנאים שווים והוגנים לערביי ישראל בתחום החברתי-כלכלי ובפרט בחינוך, דיור ותעסוקה. ממשלת ישראל רואה בפיתוח חברתי-כלכלי של יישובי המגזר הערבי בישראל תרומה לצמיחה ולהתפתחות כלל החברה והמשק בישראל. הממשלה תפעל לפיתוח ולקידום חברתי-כלכלי של יישובי המגזר הערבי ולצמצום הפערים בינם לבין הישובים והמגזר היהודי. . .".
19. הנתונים שהוצגו לעיל מלמדים בבירור, כי מצוקת הדיור ביישובים הערביים בישראל הינה קשה וחמורה ביותר, ומחייבת מציאת פתרונות מידיים. לא רק שמדינת ישראל אינה נוקטת בפעולות ו/או בתוכניות כלשהן לפתרון מצוקה ייחודית וקשה זו, אלא שהיא יוזמת ומקדמת תוכניות סיוע בדיור, שנועדו לשרת את האוכלוסייה היהודית בלבד, וזאת ללא כל הצדקה עניינית. תוכניות אלו מנציחות, ואף מעמיקות, את הפערים התהומיים בתחום הדיור, הנמצאים בין היישובים הערבים לבין אלה היהודים. בפועלה כך פוגעת המדינה בזכותה של האוכלוסייה הערבית לשוויון ולכבוד, כפי שיפורט להלן.
תכתובת עם המשיבים
20. ביום 20.9.03 פנה ב"כ העותרת לראש הממשלה ולשר התעשייה, המסחר והתעסוקה, המכהן כיו"ר מועצת מקרקעי ישראל, בבקשה לבטל את ההחלטה נשוא העתירה בהיותה לוקה בהפליה פסולה על בסיס לאום, ונגועה בפגמים חמורים של שיקולים זרים וחוסר סבירות. הח"מ הדגיש בפנייתו, כי החלטת המשיבה להעניק הנחות לחיילים משוחררים ברכישת קרקע לבניה בנגב ובגליל אינה מקיימת את ערך-העל של צדק חלוקתי, וכי המשמעות המעשית של ההחלטה היא הפלייה קשה לרעה של ערבים, שאינם משרתים בצבא או בשירות לאומי, בהקצאת משאבי קרקע יקרי ערך. עוד נאמר בפניה, כי היקפה המפליג וחסר התקדים של ההנחה, החורג מכל פרופורציה, מצביע בבירור על כך, שמאחורי ההחלטה עומדים שיקולים זרים של העדפת יהודים על פני ערבים בהקצאת משאבים ציבוריים.
מצ"ב העתק המכתב, אשר מסומן ע/8.
21. תשובתו של ראש הממשלה לפנייה הנ"ל ניתנה ביום 4 בנובמבר 2003 על-ידי עו"ד דריה חסקין. בתשובה נמסר, כי החלטת הממשלה מס` 2695 (גנ/30) בדבר מתן הנחות בקרקע בנגב ובגליל לחיילים משוחררים, "אינה כוללת התבטאות כלשהי ממנה ניתן להסיק כי הנחות אלה מיועדות לאוכלוסיה יהודית בלבד". עוד נמסר בתשובה, כי אין בהחלטה "כדי לשלול זכויות מהמגזר הערבי ו/או ממגזר אחר כלשהו במדינת ישראל".
מצ"ב העתק המכתב, אשר מסומן ע/9.
הפליה על בסיס לאום
22. בחינת מרכיבי ההחלטה מלמדת, כי כל כולה של ההחלטה נועדה מלכתחילה לשרת את האוכלוסייה היהודית ואת היישובים היהודים בלבד ו"לעקוף" את האוכלוסייה הערבית ואת היישובים הערבים במתן הטבות בדיור בנגב ובגליל.
23. ההחלטה מוציאה מראש מגדר תחולתה אוכלוסייה שלמה, על קשייה ובעיותיה הייחודיים בתחום הדיור. התוצאה המתחייבת מיישומה של ההחלטה אחת היא: מתן הטבות בדיור לאוכלוסייה היהודית בלבד, ומניעתן מרובם המכריע של האזרחים הערבים, אשר אינם משרתים בצבא או בשירות לאומי. תוצאה זו פוגעת בזכותם של בני/בנות האוכלוסייה הערבית לשוויון ומהווה הפלייה על בסיס לאום. בהקשר זה יצוין, כי העובדה, שמעטים מבני ומבנות האוכולסייה הערבית משרתים בצבא, ויכולים, תיאורטית, ליהנות מההטבות הניתנות בהחלטה, אינה הופכת את ההחלטה לרלוונטית לאוכלוסייה זו.
24. הקביעה, כי ההטבות ניתנות למימוש אך ביישובים בנגב ובגליל, הנמצאים באזורי עדיפות לאומית, אשר מספר יחידות הדיור בהן קטן מ- 500, מוציאה את היישובים הערבים מגדר תחולתה של ההחלטה. קביעה זו, שמתיימרת להיות נייטרלית, רלוונטית בעיקר ליישובים יהודים. שהרי רובם המכריע של היישובים הערבים בנגב ובגליל, לרבות אלה הבודדים שיחידות הדיור בהם קטן מ- 500 יחידות דיור, אינם נכללים במסגרת היישובים, שנקבעו בהחלטות הממשלה כאזורי עדיפות לאומית. בפועל, וכפי שפורט בחלק העובדתי לעתירה, כמעט כל היישובים שנכללו ברשימת היישובים שבהם ניתן לממש את ההטבה הם יהודים.
25. בהקשר זה יצוין, כי תלויה ועומדת בבית משפט נכבד זה עתירה, שעניינה הפליית היישובים הערבים בקביעת אזורי ויישובי העדיפות הלאומית בישראל (בג"ץ 2773/98 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל ואח` נ` ראש ממשלת ישראל). באותה עתירה נטען, כי סיווג היישובים בישראל לאיזורי עדיפות לאומית נעשה באופן שרירותי וללא הסתמכות על קריטריונים ברורים וגלויים. בנוסף, הוצגו נתונים ברורים, שמלמדים, כי יישובים ערבים בעלי נתונים סוציו-אקונומיים קשים ביותר, הנמצאים בסמיכות גיאוגרפית ליישובים יהודים שסווגו כאזורי עדיפות לאומית, לא זכו לסיווג דומה או למעמד כלשהו. ביסודה של העתירה עומדת דרישת העותרים, לסווג את היישובים בישראל לאזורי עדיפות לאומית עפ"י נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה באשר לדירוג הרשויות המקומיות לפי הרמה החברתית-הכלכלית של האוכלוסייה.
26. לצורך מתן הטבות בדיור, הכוללות הקצאה כמעט בחינם של מקרקעין ציבוריים, אין הבדל בין אזרחים, ששירתו בצבא או בשירות לאומי, לבין אחרים, שלא שירתו או שאינם חייבים בשירות. גם-אלה גם-אלה נמנים, לעניין מתן ההטבות, עם אותה קבוצת שוויון, והטבות הניתנות לראשונים מן הדין כי תינתנה גם לאחרונים באופן שוויוני. כמו כן, אין שום הצדקה עניינית לכך, שמתן הטבות בדיור יוכרע, בין השאר, בהסתמך על שיקולים של גודל היישוב או הימצאותו באזור עדיפות לאומית. שהרי מבחינת הרמה הסוציו-אקונומית ומידת הנזקקות לסיוע בדיור, אין הבדל בין יישובים יהודים לבין יישובים ערבים בנגב ובגליל, שניהם מהווים קבוצת שוויון אחת.
בג"צ 3792/95 תיאטרון ארצי לנוער נ` שרת המדע והאמנויות, פ"ד נא(4) 259, 283-284.
27. ניתן, איפוא, לקבוע כי כל מרכיבי ההחלטה נקבעו באופן שאינו מאפשר את תחולת ההחלטה על האוכלוסייה הערבית ועל היישובים הערבים בנגב ובגליל. קביעת תנאים כאמור מהווה הפלייה עקיפה על בסיס לאום:
"הקריטריונים נגזרו ונתפרו לפי מידתה של המשיבה. . . המשיבים בדקו ונמצא להם מה הם אותם מאפיינים מיוחדים-שבמיוחדים אשר נמנו במשיבה, אך תחת אשר יאמר בפה מלא כי המשיבה תזכה בתמיכת המדינה, נעטפו ה`קריטריונים`, כביכול, בעטיפה נורמאטיבית, והקורא בהם עשוי לסבור לתומו כי הנה נקבעה נורמה המכוונת פניה אל עבר הציבור בכללו, והיא על דרך של נורמה בת-פועל תחיקתי. . . ואולם ידענו כי כך אך לכאורה, שהקנקן פניו פני נורמה ואילו תוכו של קנקן הוא שרשויות המדינה נתכוונו להיטיב אך עם פלוני" (השופט חשין (בדעת מיעוט) בבג"צ 6634/94 יקותיאלי נ` השר לענייני דתות, פ"ד מט(5) 45, 50)".
ר` גם: דב"ע נו/3-129 פלוטקין – אחים אייזנברג בע"מ, פד"ע ל"ג 481.
28. הפלייה עקיפה הינה פסולה ודינה להתבטל:
"בית משפט זה בודק, כרגיל, הן את הצורה החיצונית והן את המהות הפנימית של מעשי השלטונות, את הקליפה והתוך גם יחד, ולא ישאיר על מכונם מעשים העטופים אמנם בלבוש חיצוני כשר אלא שתוכם אינו כברם".
בג"צ 98/54 לזרוביץ נ` המפקח על המזונות, פ"ד י 40, 55.
ראו גם:
בג"צ 1/98 כבל נ` ראש ממשלת ישראל, פ"ד נג(2) 241, 260-261;
בג"צ 5290/97 עזרא נ` השר לענייני דתות, פ"ד נא(5) 410, 422-423.
29. לצורך קביעת קיומה של ההפלייה במקרה דנן, די בתוצאה הסופית המתחייבת מיישומה הלכה למעשה של ההחלטה. הלכה חשובה שיצאה מלפני בית משפט נכבד זה היא כי השוויון הוא שוויון מהותי, אשר מגלם בתוכו, בעיקר, שוויון בתוצאות. הלכה זו מבוססת על תפיסה, שהשוויון מופר מקום בו הלכה למעשה אין שוויון, גם אם הפרה זו אינה תוצאה של כוונה להפלות. לצורך קביעת קיומה של הפליה יש לבחון את התוצאה הסופית, כפי שזו מצטיירת במציאות.
בג"צ 104/87 נבו נ` בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מד(4) 749, 759;
בג"צ 1/88, 953/77 פורז נ` ראש עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מב(2) 309, 333-334;
בג"צ 1000/92 בבלי נ` בית הדין הרבני הגדול, פ"ד מח(2) 221, 241-242.
30. חלוקת הטבות בתחום הדיור, שלא ניתנות על-פי חוק, צריכה להיעשות על-פי אמות מידה שוויוניות וענייניות, העולות בקנה אחד עם תכלית החלוקה:
"חלוקת הטבות על-ידי המדינה שלא על-פי הסדר בחוק, חייבת להיעשות באופן שוויוני. המדינה רשאית להעניק סובסידיות, אלא שהתמיכה הכספית צריכה להיעשות מתוק שיקולים ענייניים, עליה לשרת מטרה ראוייה שיש למדינה עניין לתמוך בה, ויש להעניקה על-פי אמות מידה ברורות ושוויוניות שיש בהן כדי לבסס את אופן חלוקת ההטבות ללא הפליה". בג"צ 4906/98 עמותת "עם חופשי" נ` משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נד(2) 503, 512 (להלן – עניין עמותת "עם חופשי").
ראו גם:
בג"צ 59/88 צבן נ` שר האוצר, פ"ד מב (4) 705, 706;
בג"צ 4346/92 מעלה נ` שר החינוך והתרבות, פ"ד מו (5) 590;
יצחק זמיר "הסמכות המינהלית" משפט וממשל א (תשנ"ב) 81, 119.
31. על החובה להבטיח שוויון בחלוקת סובסידיות מכספי ציבור ניתן ללמוד גם מהוראת סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, שקובע, כי תמיכות מתקציב המדינה יחולקו לפי מבחנים שוויוניים. אמנם סעיף זה אינו חל בענייננו, אך בית המשפט העליון קבע, כי סעיף 3א לעיל מגלם את העיקרון החל על רשויות המדינה בחלקן תמיכות, וממנו ניתן ללמוד על הדרישה הכללית לשוויון בחלוקת כל משאב ציבורי בידי כל רשויות השלטון.
בג"צ 1438/98 התנועה המסורתית נ` השר לענייני דתות, פ"ד נג(5) 337;
בג"צ 1/98 כבל נ` ראש ממשלת ישראל, פ"ד נג(2) 241, 263-264 (להלן – עניין כבל).
32. הזכות לשוויון הינה זכות יסוד מרכזית בשיטתנו המשפטית. בשורה ארוכה של פסקי דין עוגן המעמד החוקתי שזכה לו עקרון השוויון בעקבות חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
בג"צ 5394/92 הופרט נ` "יד ושם", פ"ד מח(3) 353, 362;
בג"צ 721/94 אל-על נתיבי אויר לישראל נ` דנילוביץ, פ"ד מח(5) 749, 760;
בג"צ 453/94 שדולת הנשים בישראל נ` ממשלת ישראל, פ"ד מח(5) 501, 521, 526;
בג"צ 451/94 מילר נ` שר הביטחון, פ"ד מט(4) 94, 133;
בג"צ 1113/99 עדאלה נ` השר לענייני דתות, פ"ד נד(2) 164, 186 (להלן – עניין עדאלה).
33. בעניין עדאלה, לעיל, הבהיר בית משפט נכבד זה הבהר היטב, כי הקצאת משאבים ציבוריים צריכה להיעשות על בסיס שוויוני:
"עקרון השוויון מחייב כל גוף ציבורי במדינה. הוא מחייב, קודם כל, את המדינה עצמה. עקרון השוויון חל על כל התחומים בהם פועלת המדינה. הוא חל, בראש ובראשונה, על הקצאת משאבים של המדינה. המשאבים של המדינה, אם קרקע ואם כסף, וכן גם משאבים אחרים, שייכים לכל האזרחים, וכל האזרחים זכאים ליהנות מהם על פי עקרון השוויון, ללא הפליה מחמת דת, גזע, מין או שיקול פסול אחר" (שם, בעמ` 170-171).
ראו גם:
בג"צ 59/88 צבן נ` שר האוצר, לעיל, 706;
בג"צ 1703/99 ק.א.ל קווי אוויר למטען נ` ראש הממשלה, פ"ד נב(4) 193, 203-205;
בג"צ 727/00 ועד ראשי הרשויות המקומיות הערביות נ` שר הבינוי והשיכון, פ"ד נו(2) 79, 88.
34. החובה לנהוג בשוויון כלפי קבוצות האוכלוסייה השונות בדתן ובלאומן הוחלה גם בהקשר של הקצאת קרקעות ודיור.
בג"צ 392/72 ברגר נ` הועדה המחוזית לתכנון ובניה ואח`, פ"ד כז(2) 764;
בג"צ 114/78 בורקאן נ` שר האוצר ואח`, פ"ד לב(2) 800, 805-806;
בג"צ 528/88 אביטן נ` מינהל מקרקעי ישראל ואח`, פ"ד מג(4) 297, 304;
בג"ץ 6698/95 קעדאן נ` מינהל מקרקעי ישראל ואח`, פ"ד נד(1) 258.
העדר הצדקה עניינית ו/או תכלית ראויה
35. התכלית הגלויה של ההחלטה היא מתן סיוע כלכלי לחיילים משוחררים. סיוע כלכלי לנזקקים מהווה תכלית ראויה למתן הטבות בדיור על-ידי המדינה. אך תכלית זו מחייבת, כי מידת הנזקקות לסיוע צריכה להיות השיקול העיקרי בחלוקת ההטבות. בעניין כבל, לעיל, עמד בית המשפט על הפסול בכך, שמשרד השיכון מעניק הטבות מפליגות בדיור לאוכלוסייה מסויימת (האוכלוסייה החרדית) תחת אשר יספק פתרונות דיור לאוכלוסייה אחרת, שמבחינה עניינית זקוקה יותר לסיוע.
36. ההחלטה נשוא העתירה אינה מגשימה את התכלית הנ"ל. נהפוך הוא. ההחלטה חוטאת לתכלית. ההטבות שניתנו במסגרת ההחלטה לא נקבעו בהתאם למידת הנזקקות לסיוע כלכלי בדיור. ההטבות מוענקות לחיילים משוחררים באשר הם, ללא כל קשר למצבם הכלכלי ו/או למידת הנזקקות בקרבם, זאת בהשוואה לצורכי הדיור של שאר האוכלוסייה.
37. זה המקום לציין, כי השוני בין חיילים משוחררים, כהגדרתם בהחלטה, לבין אחרים, שאינם משרתים בצבא, אינו שוני רלוונטי לעניין מתן הטבות כה משמעותיות, כפי שניתנו בהחלטה. מכל מקום, היקפה המפליג של ההטבה, וכן ההגדרה הרחבה שניתנה בהחלטה ל"חייל משוחרר", הופכות כל שוני, אם יימצא כזה, בין מי שהינו חייל משוחרר לבין מי שאינו כזה, לשוני שאינו רלוונטי לצורך מתן ההטבות.
38. חייל משוחרר מוגדר בסעיף 1.1 להחלטה כ"מי ששירת שרות חובה או שירות התנדבותי בצה"ל במשך 12 חודשים או מי ששירת בשירות לאומי במשך 12 חודשים ולא חלפו חמש שנים מיום שחרורו מצה"ל או מתום סיומו שירות לאומי". תקופת השירות הקצרה שנקבעה בהחלטה – 12 חודשים – אינה יכולה להצדיק העדפת חיילים משוחררים על פני אחרים בחכירת קרקע מהמדינה, ובוודאי שאין בה כדי להצדיק מתן הנחה של 90% מערך הקרקע המוחכרת.
39. ההחלטה מביאה לתוצאות שאין הדעת סובלת: כל אלה ששירתו בשירות צבאי או בשירות לאומי במשך שנה אחת בלבד זכאים לקרקע כמעט בחינם מהמדינה, זאת ללא קשר למצבם הכלכלי ולמידת הנזקקות בקרבם להטבות בדיור. לעומת זאת, כל בני ובנות האוכלוסייה הערבית, שאינם משרתים בצבא, אינם זוכים בהטבה, זאת ללא קשר למצבם הכלכלי, למצוקת הדיור הקשה שממנה הם סובלים ולמידת הנזקקות בקרבם להטבות ו/או לפתרונות דיור.
40. ההחלטה לא יכולה, אם כן, לשמש אמצעי להשגת התכלית הראויה של מתן סיוע כלכלי לנזקקים. לא זו אף זו. מהותה של ההחלטה ונסיבות קבלתה מלמדות, כי לא זו תכליתה האמיתית של ההחלטה, וכי השימוש בקריטריון השירות הצבאי לחלוקת ההטבות, אשר נחזה כענייני, אינו אלא מסווה להשגת תכלית אמיתית זו, שעליה ניתן ללמוד מזהות הגוף שהמליץ על קבלת ההחלטה – "ועדת השרים לפיתוח הנגב והגליל" (להלן – ועדת השרים).
41. כפי שפורט בחלק העובדתי לעיל, ההחלטה אינה אלא אימוץ מלא של תוכנית למתן "הנחות בקרקע בנגב ובגליל לחיילים משוחררים", שפרטיה והיקפה נקבעו על-ידי ועדת השרים, העוסקת ב"סוגיות הנוגעות לנגב ולגליל ולפיתוחם". על-פי החלטה מספר 779 של הממשלה ועדה זו נועדה, בין היתר, ל"עידוד מיזמים, לחיזוק והרחבת ההתיישבות והקמת יישובים חדשים" בנגב ובגליל. די בכך, שוועדה זו אינה מופקדת על הטיפול בחיילים משוחררים באשר הם, כדי לשלול כל קשר בין השירות לבין ההטבה.
42. לאור מטרותיה ותפקידיה של הוועדה ניתן, איפוא, להניח, כי תכלית ההחלטה היא לעודד מעבר אוכלוסייה לנגב ולגליל, וזאת לצורך חיזוק ו/או הרחבת ההתיישבות במקומות אלה. למותר לציין, כי השימוש בקריטריון של השירות הצבאי/לאומי לצורך השגת תכלית זו חוטא למטרה, אף אם היא ראויה. ההבחנה בין חיילים משוחרים לבין אחרים, שאינם משרתים בצבא, אינה רלוונטית כלל לתכלית זו. לעניין השגת תכלית כללית זו מהווה כלל האוכלוסייה (יהודים, ערבים וחיילים) קבוצת שוויון אחת.
43. לא זו אף זו. השילוב בין תכלית זו ובין הקביעות המפלות שבבסיס ההחלטה, אשר מוציאות את האוכלוסייה הערבית ואת היישובים הערבים מגדר תחולתה של ההחלטה, כאמור לעיל, מוביל למסקנה אחת בלבד: ההחלטה נועדה "לחיזוק ההתיישבות היהודית בנגב ובגליל". במילים אחרות, ההחלטה נועדה לשרת מדיניות "ייהוד" הנגב והגליל ושינוי המאזן הדימוגרפי במקומות אלה, וזאת במסווה של מתן הטבות בדיור לחיילים משוחררים.
44. יוצא אפוא, כי ההחלטה נתקבלה מתוך שיקולים זרים של העדפת יהודים באשר הם בהקצאת משאבי קרקע בנגב ובגליל. "העדפה" זו מהווה, כשלעצמה, הפלייה על בסיס לאום. בבג"ץ 6698/95 קעדאן נ` מינהל מקרקעי ישראל ואח`, פ"ד נד(1) 258, 274-275, הבהיר בית משפט נכבד זה הבהר היטב, כי אל-לו למינהל מקרקעי ישראל להפלות בין יהודים לערבים שעה שהוא מחליט על הקצאת קרקעות:
"חובתה של המדינה לנהוג בשוויון משתרעת על כל פעולותיה. היא חלה, איפוא, גם לעניין הקצאת מקרקעי המדינה. . . ההחלטות של מועצת מקרקעי ישראל המגבשות את מדיניות הקצאת מקרקעי המדינה חייבות להתקבל על בסיס של שוויון".
45. בין אם ההחלטה נועדה לתכלית ראויה של סיוע כלכלי לנזקקים או לתכלית ראויה אחרת (פיתוח הנגב והגליל), ובין אם היא נועדה לתכלית פסולה של העדפת יהודים באשר הם ביישוב הנגב והגליל ("ייהוד הנגב והגליל"), הרי בכל מקרה היא פסולה בשל התוצאה המפלה המתחייבת מיישומה, ובשל העדר קשר בין השירות ובין ההטבה שניתנה בהחלטה.
46. לעניין הדרישה לשירות צבאי כמסווה למדיניות מפלה, יפים דבריו של פרופ` קרצמר:
| In discussing the use of the military service criterion, the first question should be whether the criterion is employed in circumstances it should be considered relevant. Relevancy in this context depends on the connection between the military service of the beneficiary, and the disadvantages incurred thereby and the particular benefit….Payment of benefits that bare no reasonable connection to the period of military service of the beneficiary may fairly be regarded as a covert method of discriminating between Jews, most of who are entitled to the benefits, and Arabs, most of whom are not.
D. Kretzmer, The Legal Status of the Arabs in Israel (Westview Press, 1990) 99 |
47. אם ניישם את הדברים הנ"ל לענייננו נמצאנו למדים, כי הדרישה לשירות הצבאי כתנאי לקבלת ההטבה שנקבעה בהחלטה אינה אלא מסווה למדיניות, המפלה ערבים בהקצאת משאבי קרקע בנגב ובגליל. זאת, לנוכח העדר כל קשר מהותי בין השירות לבין ההטבה, וכן לנוכח העדר כל פרופורציה בין תקופת השירות הקצרה המזכה בהטבה, והנזק הכלכלי הנגרם לחייל המשוחרר עקב שירות זה, לבין היקפה המפליג של ההטבה. מכאן עולה, כי ההחלטה נגועה בהפלייה פסולה על בסיס לאום.
48. ויודגש, חובה על בית המשפט לבחון את המניעים שעומדים ביסוד ההחלטת, את משמעותה ואת התוצאות שיושגו באמצעותה: בענייננו, בחינה כאמור אינה מותירה מקום לספק – תכליתה האמיתית של ההחלטה היא להיטיב אך עם האוכלוסייה היהודית בכל הנוגע ליישוב הנגב והגליל.
חריגה מסמכויותיה ומחובותיה המינהליות של מועצת מקרקעי ישראל
49. ההחלטה על הענקת הנחות לחיילים משוחררים בהחכרת קרקע בנגב ובגליל ניתנה בתוקף סמכותה של מועצת מקרקעי ישראל לפי סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960, לקבוע את המדיניות הקרקעית, שלפיה יפעל מינהל מקרקעי ישראל. המועצה אינה מופקדת על הטיפול בחיילים משוחררים באשר הם, ופעולה במישור זה חורגת מהסמכות שהוקנתה לה בחוק.
50. הטבות וזכאויות, הניתנות לחיילים משוחררים באשר הם, מוסדרות בחוקים, העוסקים בעניינם של חיילים משוחררים, ושבמרכזם חוק קליטת חיילים משוחררים, התשנ"ד-1994 (להלן – החוק). בפרק ד` לחוק נקבעו ההטבות הכלכליות, שחייל משוחרר זכאי להן בשל שירותו הצבאי. בסעיפים 16-17 לחוק נקבעו ההטבות להן זכאי חייל משוחרר בתחום השיכון והדיור.
51. החלטת המועצה נשוא העתירה לא נתקבלה על רקע מצוקת דיור ו/או מאפיינים כלשהם, המייחדים את קבוצת החיילים המשוחררים, ושיש בהם כדי להצדיק הקצאת קרקעות כמעט בחינם לבני ולבנות קבוצה זו בלבד. עינינו הרואות, כי ההחלטה באה להיטיב עם חיילים משוחררים באשר הם, ללא קשר למצבם הכלכלי ולמידת הנזקקות בקרבם לסיוע בדיור.
52. על מנת להעניק לחיילים משוחררים הטבות בדיור מעבר לאלו שנקבעו בחוק חיילים משוחררים, צריך להתקיים שיקול ענייני, שקשור למדיניות הקרקעית, שעל קביעתה מופקדת המועצה. במקרה זה לא רק שלא מתקיים לגבי החיילים המשוחררים שיקול ענייני כאמור, אלא שאין כל קשר ו/או פרופורציה בין ההטבה לבין השירות הצבאי ו/או הלאומי.
53. בעניין עמותת שיח חדש, לעיל, נדונה החלטה של מועצת מקרקעי ישראל, שהעניקה לחוכרים חקלאיים פיצוי גבוה בהרבה מזה המגיע להם כ"פיצויים חקלאיים" על-פי חוזי החכירה בינם לבין המינהל. אחד השיקולים שעמד בבסיס ההחלטה הייתה השאיפה להיטיב עם המגזר החקלאי באשר הוא, זאת ללא קשר לפיצויים הראויים בנסיבות העניין. בית המשפט קבע, כי שיקול זה חורג ממסגרת הסמכות שהוקנתה למועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות הקרקעית. בית המשפט הדגיש, כי המינהל אינו מופקד על הטיפול במגזר החקלאי באשר הוא:
"על המועצה הוטל לקבוע את המדיניות הקרקעית על פיה יפעל המינהל, וההגבלות החוקיות שהוטלו עליה בחוק לעניין קביעת מדיניות זו הן מעטות. אך מה שהוטל עליה לקבוע זה את "המדיניות הקרקעית". יתכן לומר, שמדיניות זו קשורה גם בצורך, במקרים המתאימים, ליתן לחוכרי הקרקע תמריץ כדי לאפשר את הפשרת הקרקעות החקלאיות לבנייה בהקדם. אך, לעומת זאת, ניצול הזדמנות זו כדי להיטיב עם המיגזר החקלאי על רקע מצבם הכלכלי והכספי הקשה, ללא קשר לפיצויים הראויים לצורך האמור, כמוהו כשימוש בשיקול זר, החורג ממסגרת הסמכות שהוקנתה למועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות הקרקעית. על מועצת מקרקעי ישראל לא הוטל למצוא פתרונות למצוקת ההתיישבות החקלאית השיתופית, ופעולה שלה במישור זה חורגת מהסמכות שהוקנתה לה בחוק. הכלל של חוקיות המינהל קובע, שעל הרשויות המינהליות לפעול במסגרת הסמכויות שהוקנו להן בחוק או מכוחו ובה בלבד. כך גם בענייננו" (שם, בעמ` 73-74 – ההדגשה לא במקור).
54. בקבלת כל החלטה בנוגע למדיניות הקרקעית חלים על המועצה, בהיותה רשות מינהלית הפועלת על-פי חוק, העקרונות והכללים של המשפט הציבורי, שבמרכזן "החובה לנהוג בהגינות ועל-פי כללי המינהל התקין" (בג"צ 5023/91 פורז נ` שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו(2) 793, 801-802). כללי המינהל התקין מחייבים, כי מועצת מקרקעי ישראל תימנע ממתן הטבות ו/או טובות הנאה בלתי מוצדקות במקרקעין ליחידים או לקבוצות:
"המינהל משמש נאמנו של הציבור בנהלו את מקרקעי המדינה. עליו לנהלם תוך שמירה על אינטרס הציבור בהם, לרבות שמירה על המקרקעין לתועלת הציבור כולו, כולל הצורך להימנע ממתן טובות הנאה בלתי מוצדקות במקרקעין לאחרים. כנדרש מכל גוף מינהלי, על המינהל לפעול בהגינות על פי שיקולים ענייניים ובשוויון, תוך מתן הזדמנויות שוות לכלל הציבור. אחת התכליות הכלליות של כל גוף מינהלי היא לנהוג בשוויון. כך גם בקביעת מדיניות הקצאת קרקעות ויישומה. . . מתן קרקע לאחד מונע אותה מאחרים, ושאלת סדר העדיפיות צצה ועולה בכל חריפותה (עניין עמותת שיח חדש, בעמ` 64).
צדק חלוקתי
55. החלטת המועצה אינה מגשימה את ערך-העל של צדק חלוקתי. ההחלטה מיטיבה, כפי שראינו, עם האוכלוסייה יהודית, ומתעלמת ממצוקת הדיור הקשה ביותר, שממנה סובלת האוכלוסייה הערבית.
56. בפסיקת בית משפט נכבד זה ניתן לאחרונה מעמד מפורש לשיקול של צדק חלוקתי, בבחינת חוקיותן של החלטות המינהל בדבר חלוקת משאבי קרקע ומשאבים ציבוריים אחרים. בעניין עמותת שיח חדש, לעיל, נקבע, כי כל החלטה של מועצת מקרקעי ישראל בנוגע לחלוקת משאבי הקרקע המנוהלים על-ידי המינהל חייבת להגשים את ערך-העל של צדק חלוקתי, היינו חלוקה הוגנת וצודקת של המשאבים:
"החובה לשקול שיקולים של צדק חלוקתי היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של רשות מינהלית, אשר בסמכותה להחליט על הקצאת משאבים מוגבלים. . . . הערך של צדק חלוקתי הינו ערך כבד משקל, אשר כל רשות מינהלית חייבת לתת לו משקל ראוי בכל החלטה שלה בדבר חלוקת משאבים ציבוריים. לדברים אלה משקל מיוחד במקרה שבפנינו. מינהל מקרקעי ישראל הינו גוף המופקד על כלל מקרקעי ישראל. לא ניתן להפריז בחשיבותו של נכס זה, ובחשיבות שיש לחלוקתו והקצאתו באופן צודק וראוי. להחלטות נשוא העתירות שבפנינו יש השלכות כבדות משקל על חלוקת משאב מוגבל, ורב ערך זה. קיים אינטרס ציבורי רב משקל בכך, שמשאבים מסוג זה יחולקו על ידי המדינה, או הרשויות הפועלות מטעמה, באופן הוגן, צודק וסביר" (שם, בעמ` 64-66).
באותו עניין נבחנו חוקיותן של מספר החלטות של מועצת מקרקעי ישראל, העוסקות בשינוי הייעוד בקרקעות מדינה אשר ייעודן חקלאי, ושהוחכרו ליישובים חקלאיים. ההחלטות מעניקות הטבות כלכליות וטובות הנאה יקרות ערך לחוכרי הקרקעות ביישובים חקלאיים. בקובעו כי החלטות אלה אינן סבירות ואינן מקיימות את ערך-העל של צדק חלוקתי, פסק בית המשפט כי דינן של ההחלטות להתבטל. בית המשפט קבע, כי אין כל הצדקה עניינית בהבחנה שעושות ההחלטות בין המגזר החקלאי לבין המגזר העירוני, וכי בהעדר הצדקה עניינית כאמור פוגעות ההחלטות בעקרון הצדק החלוקתי.
לעניין זה ר` גם: בג"צ 6268/00 קיבוץ החותרים נ` מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(5) 639, 666.
57. לא זו אף זו. לא תמיד די בצדק חלוקתי בהקצאת משאבים. במקרים בהם מדובר בקיפוח היסטורי, יבואו בחשבון גם שיקולים של צדק חלוקתי מתקן:
"מטבע הדברים, גדר השיקולים שניתן וצריך לשקול במסגרת שיקול העל של צדק חלוקתי אינה נתונה לתחימה מראש. נזכיר רק, כי במסגרת זו של צדק חלוקתי יתכנו גם מקרים בהם יהיו מעורבים שיקולים של צדק מתקן בצד צדק מחלק." (עניין עמותת שיח חדש, בעמ` 65).
58. חלוקת המשאבים בין המגזר היהודי לערבי רחוקה מאוד מלהיות חלוקה בין שווים. כפי שפורט בהרחבה בחלק העובדתי לעתירה, המגזר הערבי סובל מהזנחה מתמשכת ומאפליה מוסדית רבת שנים, וקיימים פערים ניכרים בינו לבין המגזר היהודי בתחום הקרקע והדיור ובהקצאת תקציבים ומשאבים אחרים. מציאות זו דווקא מחייבת נקיטת מדיניות של צדק חלוקתי מתקן, שתביא לקידום שוויונם של האזרחים הערבים. לעניין החובה המשפטית המוטלת על מדינת ישראל, לנקוט באמצעים, שיש בהם כדי "לטפח" את עקרון השוויון בין יהודים לערבים, יפים דבריו של השופט זמיר בבג"ץ 6924/98 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ` ממשלת ישראל, פ"ד נה(5) 15, 27-28:
"המבחן האמיתי לעקרון השוויון נעוץ ביחס כלפי מיעוט: דתי, לאומי או אחר. אם אין שוויון למיעוט, גם אין דמוקרטיה לרוב. כך גם בנוגע לשאלת השוויון כלפי ערבים. . . שאלה זאת כרוכה במערכת יחסים מורכבת שהתפתחה בין יהודים לבין ערבים בארץ זאת במשך תקופה ארוכה. אף על פי כן, ואולי דווקא בשל כן, יש צורך בשוויון. השוויון חיוני לחיים משותפים. טובת החברה, ובחשבון אמיתי טובתו של כל אחד בחברה, מחייבים לטפח את עקרון השוויון בין יהודים לבין ערבים. . . זוהי מצוותו של המשפט, ולכן זו חובתו של בית המשפט".
פגיעה בזכות לשוויון בדיור
59. הענקת הטבות מופלגות בדיור לקבוצה מסויימת באוכלוסייה, ללא שתהא לכך הצדקה עניינית כלשהי, מהווה פגיעה בזכותם של שאר אזרחי המדינה לשוויון בדיור. הזכות לדיור מעוגנת היטב במשפט הבינלאומי. בסעיף 2(2) לאמנה בדבר זכויות חברתיות, כלכליות ותרבותיות משנת 1966 (כתבי אמנה 1037 כר
