ב- 22.5.03 הופיעו נציגי האגודה ועמותת "במקום" בפני ועדת הגבולות הדנה בהקמה ובארגון המוניציפלי של שבעה יישובים בדואים בנגב. להלן נייר העמדה שהוגש לוועדה, המדגיש העקרונות שעל הוועדה להצמד אליהם בבואה לתת המלצותיה לשר הפנים, ובמיוחד הזכות לשלטון מקומי, החובה לשקול שיקולים של צדק חלוקתי ושל שוויון, והתחשבות בצרכי האוכלוסייה ובאורח חייה הייחודי.
האגודה לזכויות האזרח בישראל, ארגון זכויות אדם, אשר פועל בין היתר למען הגשמת עקרונות השוויון וצדק חלוקתי בין אזרחי המדינה, ועמותת "במקום"-מתכננים למען זכויות תכנון, הפועלת למען שוויון זכויות וצדק חברתי בנושאי תכנון ופיתוח, מתכבדים להגיש בזה מסמך עקרונות והצעות, אשר למיטב הכרתם וניסיונם, יש בו כדי לקדם את הנושאים שבהם דנה הוועדה.
אנו סבורים, כי קיים קשר ישיר בין עיצוב גבולות מוניציפאליים לבין זכויות אדם, שכן אדם מושפע ברוב תחומי חייו מהצלחת הרשות, אשר בשטח שיפוטה הוא מתגורר, ומרמת השירותים המוענקים לו. שגשוגה של הרשות תלוי במידה רבה באופן שבו נקבעים גבולותיה. הצלחת הרשות משליכה על רמת השירותים הציבוריים ושירותי הרווחה, על התשתיות, על נגישות למשאבים ובסופו של דבר על רמת החיים של תושביה. כל אלו משפיעים על כבוד האדם המתגורר ברשות ועל זכויותיו לתנאי קיום נאותים.
חלוקת הגבולות המוניציפליים משקפת את יחסי הכוחות בחברה. אלה עוצבו באופן המיטיב עם הקבוצות הדומיננטיות בחברה על חשבון קבוצות מוחלשות. כך נוצרה מציאות של שליטת המגזר היהודי הכפרי במרחב ואפליה לרעה של המיעוט הערבי בישראל בחלוקת משאבי קרקע. על כן, קביעת שטחי השיפוט צריכה להיעשות מתוך מגמה לתקן את האפליה ולשאוף לשוויון בהקצאת שטחים, שישמשו לתעשייה, מסחר, משאבי טבע ועוד, באופן שיקטין את הקיטוב החברתי כלכלי בין תושבי הרשויות המוניציפליות השונות.
ועדת הגבולות קיבלה לידה מנדט להמליץ בדבר המבנה המוניציפלי והגבולות של הישובים הבדואים החדשים. בעשותה כן, חייבת ועדת הגבולות לתת משקל מיוחד לשיקולים של זכויות אדם ושיקולי צדק חברתי, אשר מטרתם לצמצם את הפערים בין הרשויות, להעצים את תושבי הרשויות החלשות יחסית ולשאוף לשוויוניות. יתרה מכך, בית המשפט העליון מחייב בפסיקתו רשות מינהלית לשקול שיקולים של צדק חלוקתי, כחלק בלתי נפרד מסמכותה של רשות מינהלית להחליט על הקצאת משאבים מוגבלים, כגון משאבי קרקע (בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש נ` שר התשתיות הלאומיות (בג"צ הקשת הדמוקרטית המזרחית, פ"ד נו (6) 25). כמו-כן, נפסק שוועדת הגבולות מוסמכת, ואף חייבת, לשקול שיקולים סוציו-אקונומים של פיתוח הרשות ושל פתרון בעיות חברתיות וכלכליות, בבואה להמליץ על קביעת ושינוי גבולות מוניציפליים (בג"צ 2159/97 המועצה האזורית חוף אשקלון נ` שר הפנים, פ"ד נב(1) 75). חוסר התחשבות בשיקולים של צדק חלוקתי תפגם בסבירות המלצת הוועדה, ועשויה להוות עילה לביטולה.
לצורך מימוש זכות היסוד לשלטון עצמי מוניציפלי יש לנהוג באוכלוסיה הבדואית באופן זהה לאוכלוסיה היהודית, תוך התחשבות בצרכים החברתיים והתרבותיים של האוכלוסיה הבדואית והפעלת עקרונות של העדפה מתקנת וצדק חלוקתי. מספר האזרחים הערבים הבדואים המתגוררים ללא מסגרת מוניציפלית בכפרים הבלתי מוכרים בנגב, מגיע ללמעלה מ- 70,000. בהעדר מסגרת של שלטון מקומי, אוכלוסייה זו חיה בתנאים קשים של עוני ומחסור בשירותים ובזכויות בסיסיות, כגון מים זורמים, חשמל, טלפון, מוסדות ציבור ועוד. היעדר מסגרת של שלטון מקומי פוגעת באופן ישיר ואנוש הן בזכות היסוד של התושבים הבדואים לשלטון עצמי מקומי והן בסוג ובאיכות השירותים והתקציבים הניתנים לאזרחים הבדואים. יצירת מערכת מוניציפלית בטריטוריה הנדונה הינה נגזרת מתבקשת של זכות היסוד של תושבי הישובים החדשים ושל כלל תושבי הישובים הבדואים שטרם זכו להכרה, לה זוכים כל הישובים במדינת ישראל. כדי שהזכות לשלטון מקומי תהיה אפקטיבית, צריך שהגבולות יבטיחו אפשרות לממש את השלטון האפקטיבי (כלומר, רציפות טריטוריאלית ויכולת כלכלית).
קביעת רוב המרחב הגלילי, שבו חיה רוב ההתיישבות הבדואית ומרחב הישובים החדשים כמרחב מוניציפלי ותכנוני אחד רצוף טריטוריאלית, תתקן עוולות בחלוקת המרחב התכנוני והמוניציפלי, שנעשו כלפי אוכלוסיות מוחלשות במדינה. אנו סבורים, כי כך תסתיים תקופה ארוכה מדי של חיים באזור ללא תחום שיפוט, על כל המשתמע מכך.
עקרונות לעיצוב הגבולות המוניציפאליים
1. כיבוד ומימוש זכויות היסוד לכלל האזרחים הבדואים בנגב
נקודת המוצא של הוועדה בהמלצותיה צריכה להתבסס על כך, שלכל אזרחי ערבי בנגב עומדות מלוא זכויות היסוד כמו כל אזרח אחר במדינה. עיצוב גבולות שאינו מתחשב בהתיישבות קיימת, אף אם אינה מוכרת על ידי המדינה, ובמגבלות הפיתוח הנגרמות מכך, הוא עיצוב לקוי, שיביא לכישלון הרשות. עיצוב גבולות הישובים הבדואים שהוקמו החל משנות ה-70 בנגב נעשה באופן נמהר, מבלי שנלקחו בחשבון 45 נקודות ההתיישבות הקיימות ורצון התושבים להישאר במקום בו הם מצויים מזה עשרות שנים, וכתוצאה הפכו העיירות הבדואיות בנגב לישובים החלשים ביותר במדינה. על מנת למנוע מהישובים החדשים גורל דומה, עיצוב הגבולות המוניציפאליים צריך לקחת בחשבון את כלל האוכלוסייה הבדואית, לרבות אלה המתגוררים בכפרים שטרם זכו להכרה. זאת במטרה לבנות מסגרת מוניציפלית אשר תספק תשתיות ושירותים ברמה הולמת גם לתושבי אותם כפרים. רק כך יכובדו וימומשו זכויות היסוד של כלל האזרחים הבדואים בנגב, ובראשן הזכות לבחור ולהיבחר במישור המוניציפלי, הזכות לקבלת שירותי חינוך, בריאות, תכנון ובניה, והזכות לכבוד.
2. שוויון במעמד האזרחים הבדואים והיהודים, תוך הכרה
בצרכים הייחודיים של האוכלוסייה הבדואית
עיצוב הגבולות המוניציפאליים בנגב צריך להיות שוויוני, כך שהאוכלוסייה הבדואית תזכה ליחס שווה, באופן יחסי לגודלה, לאוכלוסייה היהודית באזור. עקרון השוויון צריך לבוא לידי ביטוי בקיום מדדים וכלים מוניציפליים דומים ליהודים וערבים בנגב, הן במבנה המוניציפאלי, הן בהקצאת הקרקעות והן בחלוקת המשאבים הקיימים באזור. מעקרון השוויון התוצאתי נגזרת גם החובה לנקוט מדיניות של העדפה מתקנת, כדי לא להנציח את הפערים החברתיים הקיימים. קביעת גבולות המרחב המוניציפלי המוצע הינו תיקון עוולות בחלוקת המרחב המוניציפלי והתכנוני שנעשו כלפי אוכלוסיות מוחלשות בישראל. עיצוב הגבולות המוניציפאליים צריך להתאים לצרכים המיוחדים של האוכלוסייה, במיוחד כאשר מדובר בקבוצת מיעוט לאומי ותרבותי. הדבר צריך לבוא לידי ביטוי, בין השאר, במתן אפשרות לקיים אורח חיים מסורתי והקצאת ייעודי קרקע מותאמים לצורכי הקהילה ורצונותיה.
3. ניתוק בין נושא הייצוג המוניציפלי וקבלת השירותים לבין סוגיית הבעלות על הקרקע וההכרה ביישובים
עיצוב הגבולות המוניציפאליים צריך שיהיה מבוסס על המצב הקיים בפועל ולא רק על מפות התכנון או תוכניות המתאר. עיצוב הגבולות צריך להתחשב בעובדה כי קיימים ישובים בדואים באזור מקדמת דנא, ואחרים שתושביהם הועברו אליהם על ידי ממשלות ישראל. המדינה אינה יכולה להתנער מקיומם. אוכלוסייה זו זכאית למלוא השירותים המוניציפליים וזכויות היסוד להם זכאי כל אזרח במדינת ישראל, ללא כל קשר למעמד הכפרים שהם מתגוררים בהם או להסדרת תביעות הבעלות. גם בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ ניתק את הקשר בין זכויות יסוד לבין הכרה והסדר תביעות בעלות ]בג"צ 4671/98 אבו-פריח ואח` נ` רשות החינוך לבדואים ואח` (טרם פורסם), בג"צ 5221/00 אבו-ג`רדוד ואח` נ` המועצה האזורית רמת נגב ואח`, (טרם פורסם), בג"צ 3586/01 המועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים (טרם פורסם), ובג"צ 3511/02 עמותת "הפורום לדו-קיום בנגב" ואח` נ` משרד התשתיות ואח` (תלוי ועומד)[
4. איגום משאבים, קיום מקורות כלכליים ויעילות
עיצוב הגבולות המוניציפאליים צריך להיעשות תוך מבט לעתיד. זאת במטרה לבנות מסגרת מוניציפלית אשר תספק תשתיות ושירותים ברמה הולמת גם לאותם כפרים שטרם קיבלו הכרה. יש לקחת בחשבון את גודל האוכלוסייה הצפויה, ואת הצורך בעתודות קרקע להתפתחות העתידית של הישובים. עיצוב הגבולות המוניציפאליים חייב להיעשות תוך איחוד וחלוקה מחדש של משאבים, באופן שיאפשר לכל הרשויות המעורבות להצליח מבחינה כלכלית. לצורך כך, יש לבחון אפשרויות תעסוקה באזור, ולאפשר מגוון אמצעי תעסוקה המותאם לצורכי האוכלוסייה (שטחי מרעה, שטחים חקלאיים, אתרי תיירות, נגישות לתחבורה ציבורית ועוד), הקמת אזורי תעשיה ומסחר משותפים, הגדלת בסיס המס על ידי הכללת מתקנים ממשלתיים ומפעלים בשטח המועצה האזורית החדשה או, לחלופין, חלוקה מחדש של המס בין הרשויות במחוז. עיצוב הגבולות המוניציפאליים צריך להתאים לצרכים המיוחדים של האוכלוסייה באזור, על אחת כמה וכמה כאשר מדובר בקבוצת מיעוט לאומית-תרבותית. איחוד מספר ישובים בתחום רשות מוניציפאלית אחת אשר נכללים בה כ- 70,000 תושבים עולה בקנה אחד עם מדיניות הממשלה השואפת לשיפור היעילות הכלכלית ואירגונית של המרחב המוניציפלי. הדבר יוביל לשיפור ברמת השירותים המסופקים לאזרחים כתוצאה מעקרון של `יתרון לגודל` באיחוד מספר ישובים וכן היווצרות ספי כניסה למתן שירותים נוספים, כמו גם ייעול בהקצאת תקציבים ממשלתיים.
5. החפפת גבול השיפוט ומרחב התכנון
רשות מוניציפאלית אשר אינה שולטת ברשות התכנון תהיה חסרת מוטיבציה לפתח ולשמר את השטחים שבתחומה. על כן, יש להמליץ על הקמת מרחב תכנון עצמאי עבור המועצה האזורית החדשה.
מהכלל אל הפרט: הצעתנו לגבי תחום המרחב המוניציפלי של המועצה האזורית
ארגון ותחום שיפוט:
רשויות קטנות הן לרוב רשויות נכשלות. על כן, מוצע לנהל את הרשויות הבדואיות החדשות על ידי מועצות אזורית, עד אשר יהיו מבוססות דיין. לאיחוד המוניציפלי של מספר ישובים ישנם יתרונות רבים, וביניהם ה"יתרון לגודל" בתחומי הפעילות השונים כגון: מערכות החינוך, התברואה, הרווחה, מים וביוב וכד`, עריכת תכנון פיסי בראיה אזורית כוללת, יעילות כלכלית ועוד.
כיום בישראל רשויות מקומיות, בעיקר ערביות, מאופיינו, בקביעת תחום השיפוט כגבול הבניה. מצב זה שולל כל אפשרות להתפתחות תקינה של הישוב. מכיוון שבניה חדשה אינה אפשרית, מתפתחת תופעה של בניה לא חוקית, דבר המהווה פתח להליך התנגשות עם רשויות אכיפת החוק. הצפיפות אינה מאפשרת הקמתם של מוסדות ציבור נוספים, שטחים פתוחים, ותשתיות. ישוב שאין לו עתודות קרקע ריאליות הוא ישוב שבו אין, למשל, מספיק בתי ספר, ובתי הספר הקיימים צפופים ומוזנחים. מציאות אשר מנציחה את הקיטוב החברתי, ואותה אנו מעונינים לשנות.
לאור האמור לעיל אנו מציעים בשלב הראשון לקבוע את רוב השטח הגלילי – תחום החופף בעיקרו לאזור ה`סייג` (האזור בו הוגבלה התיישבות הבדואים מאז שנות ה-50) – כרשות מוניציפלית אחת, שתהווה מועצה אזורית עבור למעלה מ- 70,000 האזרחים הבדואים שאינם מאוגדים ברשות מוניציפלית. לשם השוואה: המועצה האזורית רמת נגב משתרעת על 4151.6 קמ"ר ומספקת שירותים עבור 3,700 תושבים יהודים; במועצה האזורית מתגוררים 4,800 תושבים יהודים בשטח של 423.9 קמ"ר; במועצה האזורית תמר 1,300 תושבים על שטח של 1721.8 קמ"ר והמועצה האזורית הערבה התיכונה חולשת על 1511.1 קמ"ר שמתגוררים בהם 2,100 תושבים (הנתונים מתוך: שנתון סטטיסטי לישראל 2001).
למען הסר ספק נבהיר, כי תחום השיפוט של המועצה לא יצטמצם לקו הכחול של תוכניות המתאר שיאושרו, אלא ייקבע באופן שייצור רצף טריטוריאלי בין היישובים שיתוכננו. באזור זה מתגוררת רוב האוכלוסייה הערבית הבדואית, בישובים שהוכרו לאחרונה על ידי המדינה, ובאחרים, שטרם הוכרו.
המועצה האזורית תשמש כתובת מלאה לאזרחים הבדואים המתגוררים בשטחה, כולל תושבי הכפרים שטרם הוכרו, בתחומים השונים: חינוך, בריאות, רווחה, אספקת מים, פינוי אשפה, הסדרת ביוב ועוד. המועצה האזורית תייצג את כל תושבי המרחב הבדואים, דבר אשר ייתר את הצורך בקיומם של גופים ממונים מטעם המדינה, שאינם מייצגים את צרכי הקהילה ורצונותיה, כגון המנהלה לקידום הבדואים, מחלקת הרווחה לפזורה ורשות החינוך לבדואים, ואשר לא קיימת דוגמתם לגבי אף קהילה בישראל.
גבולות המועצה האזורית:
מוצע לכלול, בשלב הראשון, את היישובים החדשים בתחום המועצה האזורית החדשה שתקום. הישוב ביר הדאג` (באר חיל) יהיה בשלב הראשון חלק מהמועצה האזורית החדשה, עד אשר תוכרז על ידי הרשויות כמועצה מקומית. עד אז, יכול שיינתנו השירותים המוניציפליים במשולב הן על ידי המועצה האזורית החדשה והן על ידי מועצה אזורית רמת נגב. לגבי היישוב טארבין (נחל שמריה), אנו מציעים לאפשר לתושביו לבחור בין ההצטרפות לתחום המועצה האזורית החדשה או ההצטרפות למועצה האזורית בני שמעון, הן משום הסמיכות הגיאוגרפית והן משום הרכבו התרבותי-חברתי המיוחד.
הרכב המועצה ונציגי ועדים:
המענה לשאלות שנוגעות להרכב המועצה האזורית, ושאלת ייצוג ועדי הכפרים החדשים וועדי הכפרים שטרם הוכרו למועצה, יש להשאיר להכרעת הקהילה הבדואית. ובכל מקרה, העקרון המנחה לתשובה לשאלות אלה צריך להיות השוואה למועצות אזוריות יהודיות, תוך התחשבות במרכיבים של תרבות האוכלוסייה וצרכיה. כל אחד מהישובים החדשים במועצה וכל אחד מריכוזי האוכלוסייה הנוספים בתחומה (כפרים שטרם הוכרו) ינוהל ע"י ועד מקומי. כל יישוב ישלח נציגים למליאת המועצה, לפי מפתח גודל האוכלוסייה ולפי מדדים דומים לשאר המועצות האזוריות בישראל.
צירוף שימושי/יעודי קרקע לשטח המועצה והרחבת בסיס המס:
עיצוב גבולות באופן שאינו מתיישב עם צרכי התושבים הוא מתכון בטוח לכישלון של הרשות. משום שמרבית האוכלוסייה המתגוררת בשטחי המועצה האזורית החדשה עוסקת בפעילות כפרית, על הגבולות לכלול שטח ראוי לפעילות חקלאית כגון מרעה, זריעה ועוד.
הרחבת בסיס המס יכולה להתבצע באמצעות שינוי גבולות. כך למשל, העברת שטח רווי במתקנים ממשלתיים ומפעלים לשטחן המוניציפאלי של רשויות חלשות, כמו גם הכללת אזורי תעשייה ושטחי תיירות פוטנציאלים בשטחן. מפעלים ומתקנים אלו ממעטים בדרך כלל לצרוך שירותים מוניציפאליים, אך ניתן לגבות מהם מיסי ארנונה גבוהים. הרחבת בסיס המס יכולה להיעשות גם על ידי חלוקת אזור מסחרי בין מספר רשויות או הקמת אזורי תעשייה משותפים.
בתחום המועצה האזורית החדשה מצויים אזורי תעסוקה, תעשייה, בסיסי צה"ל, אתרי כרייה וחציבה, אתרי תיירות: רמת חובב, רמת בקע, קדמת נגב, נבטים, מחצבת דרגות ותל ערד. אלה עשויים להוות מנוף כלכלי לפיתוחה של המועצה האזורית. ניתן לקבוע אזורי תעסוקה אלה כאזורים משותפים למספר רשויות באזור וכן אזורי תעסוקה ייחודיים למועצה האזורית החדשה.
מרחב תכנון:
המועצה האזורית החדשה תוקם מראש כמרחב תכנון עצמאי (ועדה מקומית לתכנון ובנייה), כפי שנהוג במועצות אזוריות אחרות, כמו המועצות האזוריות רמת נגב ובני שמעון.
רישום מען:
רישום המען לתושבי היישובים החדשים הנמצאים בתחום המועצה האזורית ייעשה לפי שמותיהם ההיסטוריים של הכפרים הבדואים, כפי שהם מופיעים במסמכי תביעות הסדר הקרקעות וכפי שהופיעו בתעודות הזהות ובמרשם האוכלוסין לפני שנת 1974, בהתאם לתקנה 3 לתקנות מרשם האוכלוסין (רישום מען), התשל"ד 1974. ציון המען של תושבי הכפרים הבדואים שטרם הוכרו, ואשר יימצאו בשטח השיפוט של המועצה האזורית החדשה, יצויין לפי שם הכפר, נקודת ציון ושם המועצה האזורית, בהתאם לתקנה 4 לתקנות מרשם האוכלוסין (רישום מען). זאת בכפוף לעדכון שמות הכפרים בתוספת הראשונה והשנייה לתקנות.
ישיבתם של 70,000 בדואים אזרחי ישראל באזור שאינו שייך לרשות מוניציפלית מתאפיינת בכך שאזרחים אלה נעדרים זכויות שהן נחלתם של שאר אזרחי המדינה: הזכות להשפיע, לבחור ולהיבחר בבחירות לרשויות המקומיות וכן זכויות בסיסיות, הניתנים לרוב באמצעות רשויות מוניציפליות, כגון: מים, חשמל, טלפון, חינוך, בריאות, רווחה, תעסוקה, תכנון ובניה ועוד. קביעת הגבולות המוניציפליים עבור האוכלוסיה הבדואית הינה הזדמנות ליצור מערכת יחסים חדשה במרחב, כזו המבוססת על שוויון זכויות, העדפה מתקנת וצדק בחלוקת המרחב, כמו גם בהעברת אחריות האזרחים הערבים הבדואים לניהול חייהם. אנו רואים במועצה האזורית מסגרת שתייצג את האוכלוסייה, תעניק לה שירותים, ותפעל לקידום ההכרה, התכנון והבנייה של הכפרים הבדואים שטרם הוכרו.
בברכה,
באנה שגרי-בדארנה, עו"ד
האגודה לזכויות האזרח בישראל
אלי אילן ונילי ברוך
"במקום- מתכננים למען זכויות בתכנון"
