השלכות אפשריות של המהלך להכרה במדינה פלסטינית – שאלות ותשובות

בספטמבר 2011 פנתה הרשות למועצת הביטחון של האו"ם בבקשה להתקבל לחברות באו"ם. הפיכתה של ישות ל"מדינה" אינה תוצר של חברות באו"ם ואינה מותנית בה. אולם משמעות הקבלה לארגון הינה קבלת הכרה בינלאומית נרחבת בקיומה של מדינה פלסטינית. על מנת להתקבל כמדינה חברה באו"ם יש לקבל את תמיכת מועצת הביטחון, שבה לכל אחת מחמש החברות הקבועות זכות וטו, וכן לזכות ברוב של שני שלישים בהצבעה בעצרת הכללית. הבקשה עדיין לא נדונה במועצת הביטחון וידוע לכול שלא תעבור את מכשול הווטו. על כן החליטה הרשות לפנות לאפיק החלופי של שדרוג מעמדה באסיפה הכללית. כדי לקבל מעמד של מדינה משקיפה שאינה חברה אין צורך בהחלטה של מועצת הביטחון, אלא רק בתמיכתה של האסיפה הכללית. ההליך אמנם לא מקנה סטטוס של חברות באו"ם, אולם משרת את המטרה של קבלת הכרה בינלאומית רחבה.

המעמד של מדינה משקיפה אינו מעוגן במגילת האו"ם ומבוסס על החלטות עבר של האו"ם. כיום רק לוותיקן יש מעמד כזה. בעבר, הורשו מדינות משקיפות להצטרף לאמנות בינלאומיות, לרבות אמנות זכויות אדם. מדינה משקיפה רשאית גם להצטרף לארגונים בינלאומיים, לקיים הליכים בפני בית הדין הבינלאומי לצדק שבהאג (ICJ), וכן מעמדה בבית הדין הפלילי הבינלאומי (ICC) עשוי להשתנות.

בעקבות הסכמי אוסלו רווחת בקרב ישראלים רבים התפיסה לפיה אין לישראל אחריות לנעשה בשטחי הגדה המערבית ועזה. ואולם בפועל, גם היום ישראל היא השולטת בשטחי הגדה המערבית, ועל היבטים מסוימים של החיים ברצועת עזה. במסגרת הסכמי אוסלו ישראל העבירה סמכויות מסוימות לרשות הפלסטינית, אך היא עדיין מחזיקה בכל סמכויות השלטון בשטחי הגדה המערבית, כולל שליטה מלאה בשטחי C (המהווים 62% מהשטח), בירושלים ובמקורות המים, שליטה אזרחית וצבאית על האוויר, שליטה אזרחית וצבאית על כל מעברי הגבול בגדה, כניסה ויציאה מהגדה, ועוד.

 

הכרה במדינה פלסטינית באו"ם או הכרה מצד ישראל במדינה בשטחי A ו-B לא תשנה את מעמדה של ישראל על פי המשפט הבינלאומי ככוח כובש המחזיק בשטח. "כיבוש" הוא הגדרה משפטית המתארת מצב שבו מתקיימת שליטה צבאית מלאה או חלקית בשטח, ושליטה מנהלית-אזרחית בתשתיות ובאורחות החיים של התושבים. דיני הכיבוש מחייבים את הכוח הכובש, בעיקר בכל הנוגע לאחריותו כלפי האוכלוסייה האזרחית בשטח. כיבוש איננו פונקציה של נוכחות צבאית קבועה אלא נגזרת מהיכולת לשלוט על השטח בפועל. ההגדרה המשפטית אינה מבחינה בין כיבוש של שטח המוכר כמדינה לבין כיבוש שטח שאינו כזה, ועל כן המעמד המשפטי של השטח אינו רלוונטי לקביעה אם מדובר בשטח כבוש. כלומר, כל עוד ישראל שולטת בפועל בשטחים היא ממשיכה להיחשב ככוח כובש.

 

באשר לעזה, העמדה הישראלית הרשמית היא כי עם ההתנתקות תם הכיבוש הישראלי ברצועה. ואולם, רבים בקהילה הבינלאומית דוחים עמדה זו וטוענים כי דיני הכיבוש עודם חלים ומחייבים את ישראל באותם תחומים שבהם היא מוסיפה להפעיל שליטה. קיימת האפשרות שההכרה במדינה פלסטינית ריבונית תביא לבחינה מחדש של העמדה הבינלאומית בנוגע למעמדה של רצועת עזה.

מהלך פלסטיני לקבלת הכרה בפלסטין כמדינה משקיפה מהווה מהלך חד-צדדי העומד בניגוד להסכמים, ופותח פתח להודעה על ביטולם. ואולם, ביטולם המוחלט של ההסכמים איננה תוצאה הכרחית. גם בעבר, למרות הפרות חוזרות ונשנות של הסכם הביניים, אף אחד מהצדדים לא הודיע על ביטולם. שאלת תוקף ההסכמים וקיום הסדרים מתוכם נתונה, גם כעת, להחלטתם ולפעולתם הלכה למעשה של שני הצדדים.

שדרוג מעמדה של הרשות ל"מדינה משקיפה" עשוי לפתוח עבורה פתח להצטרפות לאמנות בינלאומיות, כולל אמנות זכויות אדם בינלאומיות. אם אכן תצטרף המדינה הפלסטינית לאמנות, הרי שיוטלו עליה חובות לעמוד בסטנדרטים של המשפט הבינלאומי ושל כיבוד זכויות אדם. חובות אלה יחייבו אותה בראש ובראשונה כלפי האזרחים הנתונים לשליטתה, אך ישליכו אף על חובותיה כלפי ישראלים, ובכללם מתנחלים. נוסף על כך היא תועמד תחת פיקוח של מנגנוני ביקורת בינלאומיים האמונים על יישום אמנות אלה. טענות בדבר הפרות זכויות אדם שמבצעת המדינה הפלסטינית, כמו למשל, חשדות לקיומם של מעשי עינויים המבוצעים על-ידי גורמי ממשל פלסטיניים או מטעמם יוכלו להתברר בפני פורומים בינלאומיים שונים (ראו להלן).

המדינה הפלסטינית, אם תוכר, תוכל להצטרף לבתי דין בינלאומיים (בית הדין הבינלאומי לצדק שבהאג ובית הדין הפלילי הבינלאומי). מהלך זה עשוי ליצור כלים חדשים לאכיפת חובותיה של ישראל לכיבוד זכויות האדם של פלסטינים, ובמקביל לאפשר את אכיפת חובותיה של המדינה הפלסטינית.

 

בית הדין הבינלאומי לצדק שבהאג (ICJ): בית הדין עוסק באחריותן של מדינות ואינו עוסק באחריותם של פרטים, והינו בית המשפט הבינלאומי הבכיר והחשוב ביותר מבין הגופים השיפוטיים הבינלאומיים. הבאת נושא לדיון בו דורשת את הסכמת שני הצדדים.

 

בית הדין הפלילי הבינלאומי (ICC): בית הדין הפלילי עוסק באחריותם של פרטים למעשים המהווים פשעים בינלאומיים. במידה והמדינה הפלסטינית תצטרף לבית הדין הפלילי תחול סמכותו על מעשים הנעשים במסגרת הסכסוך הישראלי-פלסטיני: ראשית, על פלסטינים החשודים בביצוע פשעים בינלאומיים; ושנית, על פעולותיהם של חשודים ישראלים המתבצעות בשטחי המדינה הפלסטינית. סמכות זו תחול באופן ישיר ומתמשך, בניגוד למצב הקיים כיום, אבל רק על פשעים או חשד לפשעים שבוצעו לאחר הצטרפותה של המדינה הפלסטינית, אם תוכר ככזו לצורך האמנה שמכוחה פועל בית הדין.

הצטרפותה של המדינה הפלסטינית, אם תוכר, לבית הדין הפלילי הבינלאומי, עשויה להפוך את ההתנחלויות לסוגיה של משפט בינלאומי פלילי. זאת לאור הסעיף בחוקת בית הדין הקובע כי העברה, בין אם ישירה או עקיפה, של אוכלוסיית המעצמה הכובשת לשטח הכבוש, מהווה פשע מלחמה. המשמעות היא כי עשוי להיפתח הפתח להעמדה לדין של ישראלים האחראים להקמה או הרחבה של התנחלויות.

במידה והמדינה הפלסטינית תקבל הכרה, יחזק המהלך את אחריותה למניעת טרור ואיומים היוצאים מתחומה. עניין זה תלוי כמובן במידת השליטה שתמצא בידיה ובאפשרויות הפעולה שיעמדו לרשותה, שכן אין סמכות בלי אחריות, אך גם לא תיתכן אחריות בלי סמכות. המדינה הפלסטינית תשא בחובה לנקוט באמצעים הנדרשים כדי למנוע הפרות זכויות אדם מצד רשויות שלטוניות וגופים רשמיים. כך למשל, הרג אזרחים שרירותי וירי קסאמים לעבר אוכלוסיה אזרחית בישראל, יוכלו להיות מובאים לדיון הן בפני ועדות האו"ם הרלבנטיות והן כסוגיה לטיפולו של בית הדין הפלילי הבינלאומי.