אפליה, הזנחה וקיפוח: מדיניות התכנון והבניה בירושלים המזרחית

כתיבה:
נסראת דקואר, עו"ד, האגודה לזכויות האזרח בישראל
אפרת כהן-בר, אדריכלית, עמותת "במקום" – מתכננים למען זכויות תכנון

רקע ונתונים

1. ביוני 1967 סיפחה מדינת ישראל, באופן חד-צדדי ומנוגד למשפט הבינלאומי, שטחים בירושלים ובסביבותיה שנכבשו במלחמת ששת הימים. שטחים אלה ידועים היום כירושלים המזרחית, וכך נוסף לשטח השיפוט העירוני של ירושלים תחת שלטון ישראל (שהיה עד אז כ-38,000 דונם) שטח כולל של כ-70,500 דונם. שטחים אלה כללו, מעבר לשטח גבול השיפוט העירוני של ירושלים הירדנית (כ-6,000 דונם), גם תשעה עשר כפרים שהיו באזורים הסמוכים לעיר. לאחר הסיפוח, הוחל המינהל, המשפט והשיפוט של מדינת ישראל על שטחים אלה.

2. גידול נרחב זה (גידול של פי 2.8 בשטח השיפוט) לא נעשה על פי עקרונות מקובלים של תכנון עירוני, אלא מתוך מניעים פוליטיים. העיקרון המדיני שהנחה את מדינת ישראל היה מקסימום שטח ומינימום אוכלוסיה. הדבר יצר מצב משפטי ותכנוני רווי בעיות וקשיים תכנוניים, בצורה של הגבלות תכנוניות, נהלים בירוקראטיים מכבידים, הטיות פוליטיות והבדלים תרבותיים.

3. מתוך השטחים שנוספו לתחום השיפוט העירוני של ירושלים, הופקעו מכוח הסמכויות המוקנות לשר האוצר על ידי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943, למעלה מ-23,500 דונם, שהם למעלה משליש מכלל שטחה של ירושלים המזרחית. הרוב המכריע של קרקעות אלה הופקע מהתושבים הערבים, ושימש להקמת שכונות יהודיות בירושלים המזרחית, כגון: רמות אשכול, הגבעה הצרפתית, הרובע היהודי, מעלות דפנה, תלפיות מזרח, נווה יעקב, גילה, רמות, פסגת זאב ורכס שועפאט. על קרקעות אלה הוקמו יותר מ-40,000 יחידות דיור עבור האוכלוסייה היהודית בלבד ואף לא יחידת דיור אחת הוקמה עבור האוכלוסייה הערבית.

החלל והמחדל התכנוני

4. השטח המסופח של ירושלים המזרחית שהה במצב של חלל תכנוני. מחד גיסא, לתוכניות הירדניות לא הוקנה מעמד רשמי, ומאידך גיסא, לא הוכנו תוכניות חלופיות. התכנית הראשונה שאושרה בירושלים המזרחית הייתה עמ/9 שאושרה בשנת 1977, דהיינו 10 שנים לאחר הסיפוח. מדובר בתוכנית מתאר כללית שלא ניתן היה להוציא מכוחה היתרי בניה. מאז, אושרו מעל 20 תכניות מתאר מקומיות בשטחי ירושלים המזרחית על שטח כולל של כ-24,700 דונם מתוך סך 46,000 דונם של ירושלים המזרחית שנותרו בבעלות תושבי העיר הערבים לאחר גל ההפקעות. כלומר, 46.3% מהשטחים, שנותרו בבעלות התושבים הערבים לאחר ההפקעות, נותרו ללא תכנון ולא ניתן לבנות עליהם בהיתר.

5. יתירה מזאת, כ-35% מכלל השטח המתוכנן עבור השכונות הפלסטיניות בירושלים המזרחית הוגדרו כשטח נוף פתוח, מה שצמצם עוד יותר את השטחים המיועדים למגורים. יוצא שאחוז לא גדול משטחה של ירושלים המזרחית עומד לרשות תושביה הערבים לצורכי בניה למגורים. רובם המכריע של שטחים אלה כבר נוצל.

6. לא זו אף זו, אחוזי הבניה המותרים (בשטח המצומצם המיועד לבניה) נמוכים ביותר. ברוב השטח המיועד לבניה בירושלים המזרחית, נע אחוז הבנייה בין 35% ל-75%. לשם השוואה יצוין כי אחוזי הבניה למגורים המותרים במערב ירושלים נעים בין 75% ל-150%, ובמקומות רבים אף באחוזים גבוהים יותר. לדוגמא: בלב שכונת ג'בל אל-מוכבר, לשכונת "נוף ציון" השייכת ליזם יהודי, הותרו 115% אחוזי בניה, בעוד שהשכנים הערביים נהנים מ- 25% בניה מותרת.

7. ב- 20% מהשטח המיועד למגורים בירושלים המזרחית לא ניתן לממש את הבניה (גם לא לקנות או למכור) עד שיתבצע תהליך של איחוד וחלוקה מחדש. מצבם של קרקעות אלה מוגדר כ-"הקפאה מוחלטת" מזה 20 שנים.

8. במצב הקיים, המערכת התכנונית ורשויות השלטון אינן מספקות מענה לצורכי הדיור של התושבים הפלסטינים בירושלים המזרחית ואינן מציעות פתרונות לקשיים האובייקטיביים שעומדים בדרכם למימוש זכויותיהם הבסיסיות. מי שבוחר או נאלץ למצוא פתרונות אחרים, ובכלל זה בנייה ללא היתר, עובר על החוק ומסתכן בהריסת ביתו. במלים אחרות: העדר תכנון ראוי, חוסר ההתחשבות של התוכניות הקיימות בגידול האוכלוסייה ובהרכבה והמגבלות החמורות שמטילים גופי התכנון על הבנייה בעיר המזרחית – כל אלה הם הסיבות העיקריות לתופעה הנרחבת של בנייה ללא היתר בירושלים המזרחית. אין מדובר אפוא בפעילות עבריינית לשמה, אלא בכורח המציאות, לאור העדר תכנון נאות ומעודכן, ההולם את צורכי התושבים.

9. עיריית ירושלים והרשויות המוסמכות עושות שימוש בכלי התכנון והבניה וזאת להשגת מטרות פוליטיות-אידיאולוגיות. אחת המטרות המוצהרות הינה השגת איזון דמוגראפי, וזאת בכסות שמירה על שלטון החוק. הועדה המשרדית לבדיקת קצבי הפיתוח בירושלים (ועדת גפני) המליצה לשמור על "המשקל היחסי של היהודים והערבים כפי שנהיה בסוף שנת 1972" דהיינו 73.5 יהודים ו-25.5 פלסטינים.

מדיניות אכיפה מפלה הפוגעת בעיקרון שלטון החוק

10. העירייה ורשויות התכנון אינן ממלאות את חובתן החוקית לתכנן כראוי ואינן מאפשרות הוצאת היתרי בניה בכמות ובאופן המספקים את צרכי האוכלוסייה. אולם הדבר אינו מונע בעדם להפעיל סנקציות עונשיות. הרשויות בוחרות באופן סלקטיבי איזו סמכויות בחוק הן יאכפו, ואילו סמכויות וחובות ישאירו במגירה. חובה על הרשויות לתת אלטרנטיבה חוקית לבנייה.

11. שלטון החוק מחייב גם שלא יענישו אדם, אלא במקום שיכול היה לפעול באופן חוקי ובחר שלא לעשות כן."על כן שלטון החוק בכלל וכאשר מדובר בזכויות קניין בפרט, מחייב לא להוציא כלל צווי הריסה או להגיש כתבי אישום מקום בו לא ניתן להגיש בקשה להיתר בניה, או לכל הפחות להוציא צווי הריסה שמועד ביצועם ידחה למועד שהוא תקופה סבירה לאחר המועד בו ניתן להגיש בקשה להיתר בניה"[1].

12. השכונות הערביות בירושלים המזרחית סובלות מפערים עצומים, באכיפה של דיני התכנון והבניה, לעומת השכונות בירושלים המערבית. השימוש בצווי הריסה מנהליים בירושלים מלמד כי הוא מופנה בעיקרו כנגד השכונות הערביות. כך לדוגמה בשנת 2004 הופקו על ידי מחלקת הפיקוח בעיריית ירושלים 216 צווי הריסה מנהליים מתוכם 166 עבור בניה בירושלים המזרחית ורק 50 לבנייה בירושלים המערבית.

13. מתוך 166 צווים שהופקו לבניה בירושלים המזרחית, בוצעו הריסות ב-115 בניינים, כלומר ב- 69% מהצווים. לעומת זאת מתוך 50 הצווים שהופקו לבניה בירושלים המערבית בוצעו רק 13, דהיינו כ 25% בלבד. למרות ש- 85% מעבירות הבניה מתרחשות במערב העיר, 91% מהצווים המנהליים הוצאו נגד מבנים בירושלים המזרחית.

נהלים המגבילים את אפשרויות הבניה שהינם נחלתו של התושב הפלסטיני בלבד

14. הוכחת הבעלות על הקרקע והסדרת רישומה – שינוי רישום במרשם המקרקעין אינו הליך של מה בכך והוא כרוך בבעייתיות הידועה לרשויות התכנון והמקרקעין בישראל בכלל ובירושלים המזרחית בפרט. הקרקעות באזורים נרחבים בירושלים המזרחית אינן מוסדרות ואינן רשומות בטאבו על שם בעליהן. לפי עמדת הוועדה המקומית, הוכחת הבעלות על הקרקע היא תנאי להנפקת היתר בנייה. הדבר מהווה משוכה בלתי עבירה מבחינת התושבים מאחר שהדבר כרוך בסיבוכים פוליטיים ומשפטיים- בראשם בעיית הנפקדות וחששם של התושבים מפני איבוד זכויותיהם בקרקע, במקרה שלא יצליחו להוכיח את הבעלות עליה.

15. תושב ערבי נדרש להמציא אישור אי נפקדות ביחס לכל הבעלים, כתנאי להגשת בקשה להיתר. משמעות הדבר בפועל היא, שמבקש ההיתר נדרש להוכיח את מקום הימצאם של כל הבעלים, הנוכחיים והקודמים, ולהוכיח שלא היו או אינם באחת המדינות או בשטחים המקימים חזקת נפקדות לגבי הנכס הממוקם בירושלים המזרחית. אם יצליח להוכיח זאת, יעלה החשש כי האפוטרופוס לנכסי נפקדים ישתלט על החלקים השייכים לנפקדים. התנאי האמור מוביל אפוא לכך, שבפועל התושבים אינם יכולים להשיג היתר.

16. שלא כבמערב ירושלים, תושבי ירושלים המזרחית הערבים נדרשים להמציא אישור בגין תשלום מס רכוש החל על הקרקע, חרף ביטול החובה לשלם מס זה.

17. בנוסף, מוטלות עלויות הנחת תשתיות על התושב הפלסטיני. מאחר שהתשתיות הפיסיות בירושלים המזרחית אינן מפותחות, העלויות בגין ביצוע תשתיות אלו מוטלות על התושב כתנאי לקבלת היתר בניה (אגרת ביוב ומים, ולעיתים אגרת כביש), ואלה מגיעות לעשרות אלפי שקלים.

18. שטחה המינימאלי של תוכנית נקודתית המבקשת לשנות ייעוד, לא יפחת מ-10 דונם – נוהל מגביל זה מטיל עומס נוסף על תושב אשר בבעלותו חלקת קרקע קטנה. הוא נדרש על פי הנוהל לפנות אל שכניו ולבקש את הסכמתם לכך שגם אדמותיהם ייכללו בתחום התוכנית.

19. תלות התושבים בהליכים שאין להם כל השפעה עליהם – עד להשלמת הפתרון לבעיית השפכים באזור נחל קדרון ונחל אוג, החליטה הוועדה המחוזית להוסיף לכל התוכניות שיאושרו באגן הניקוז המזרחי של ירושלים סעיף הקובע כי "תנאי להיתר בנייה ראשון למגורים יהיה דיווח לוועדה המחוזית בנוגע להתקדמות התכנון והביצוע של מתקן טיהור שפכים (מט"ש) האגן המזרחי של ירושלים". למגישי התוכניות אין כל השפעה על קצב ההתקדמות בתכנון המט"ש לאגן המזרחי של ירושלים. ובכל זאת, הם תלויים בהתקדמות בתכנון המט"ש ובביצועו, ועד להשלמת הקמתו של המט"ש, נמנעת מהם אפשרות הוצאת היתרי בנייה בעתיד.

20. התוצאות של המחדל והתכנון הלקוי הינן כדלקמן:

א. מחסור בקרקע זמינה לבנייה. רוב הקרקעות המיועדות לבנייה כבר נוצלו עד תום. הקרקעות שאינן מנוצלות אינן זמינות לבנייה. בה בעת, רוב הקרקעות שבבעלות התושבים נכללות בשטחי נוף פתוח, ואינן מיועדות כלל לבנייה.

ב. ריבוי שטחי נוף פתוח: בתוכניות של השכונות בירושלים המזרחית יש הקצאה בלתי סבירה לשטחי נוף פתוח. התוכניות החלות בה הן בעלות אחוז שטחי נוף פתוח הגבוה ביותר בכל ירושלים.

ג. אחוזי בנייה נמוכים: בתוכניות החלות בשכונות נקבעו אחוזי בנייה נמוכים במיוחד, הנעים בין 25 37.5 נטו למגרש. אחוזי הבנייה הנמוכים יוצרים חסר בהקצאה של יחידות דיור.

ד. אי הקצאה של שטחים מספקים לצורכי ציבור: למרות ריבוי שטחי הנוף הפתוח שבהן, התוכניות אינן מקצות מקרקעין לשטחים ציבוריים פתוחים. הדבר גורם למחסור חמור במבני ציבור כגון: בתי ספר, גני ילדים, פארקים ציבוריים, טיפות חלב ועוד.

ה. אי התאמה של התכנון למבנה הבעלויות: בעיה נוספת בתוכניות היא שייעודי הקרקע בהן נקבעו בלי להתחשב בהרכב הבעלויות על האדמות בשכונה. כתוצאה מכך, רוב הקרקעות המיועדות למגורים מרוכזות בידי כמה פלגים (חמולות) או משפחות גרעיניות, ואילו הקרקעות של חלק גדול מהמשפחות אחרות אינן מיועדות למגורים או שאינן כלולות בתחומי התוכניות. בנוסף לכך, ישנן משפחות מחוסרות קרקע לחלוטין, והתוכניות אינן מספקות להן מענה. קבוצה זו של חסרי קרקע הולכת וגדלה, וכיום משתייכים אליה כמחצית מבני קבוצת הגיל עד 35.

ו. תכנון לקוי של דרכים: מערכת הדרכים המתוכננות אינה מבוססת באופן מספק על הדרכים הקיימות. רק חלק מהכבישים המתוכננים נסלל בפועל, ואילו הדרכים המשמשות את התושבים הן דרכים היסטוריות או דרכים שיש לגביהן הסכמות בין בעלי הקרקעות השונים. השוואה בין הכבישים המתוכננים לבין הדרכים הקיימות מראה כי במקרים רבים הפך התוואי המתוכנן לבלתי רלוונטי. התשתיות הנוכחיות הינן מיושנות ובלתי מספיקות. האוכלוסייה גדלה פי כמה, אולם עדיין משתמשת באותן תשתיות.

ז. אי מימוש השטחים המעטים המוקצים לצרכי ציבור: עיריית ירושלים מיעטה לממש את השטחים המיועדים בתוכניות לצורכי ציבור. ככל שהזמן עובר ומצוקת הדיור גדולה, כך מוקמים בשכונות עוד ועוד מבני מגורים, חלקם במגרשים שמיועדים לצורכי ציבור. כתוצאה מכך, התוכניות הופכות בלתי ישימות.

ח. אי יכולת להתחבר באופן חוקי לרשת המים העירונית. ההסדר החוקי הקיים אוסר על חיבור מבנה, שנבנה ללא היתר בניה, לרשת המים. כתוצאה מכך, יותר ממחצית מתושבי העיר המזרחית (כ-160,000 תושבים) אינם מקבלים אספקת מים חוקית וסדירה. פירוש הדבר: המים זורמים בלחץ נמוך ואספקת המים אינה סדירה. המים במיכלי האגירה חשופים למגוון זיהומים, החל מחיידקים, המתרבים במים עומדים, וכלה במזיקים ובפגרי עופות וציפורים. המחסור במים מביא להיגיינה ירודה: קושי להתקלח, לשטוף כלים ולנקות את הבתים. אף לא ניתן להתכונן כראוי לתפילה, שכן זו דורשת מים. המחסור במים גורם לתחלואה רבה: בקיץ האחרון התגלו 27 מקרים של צהבת בקרב ילדים. המחסור במים אף גורם לסכסוכים רבים בין התושבים על הנגישות למים, אשר גולשים לעיתים לאלימות.

הזכויות הנפגעות

21. המחדל התכנוני מביא לפגיעה בשורה ארוכה של זכויות יסוד של תושבי ירושלים המזרחית, בראש ובראשונה בזכות לחיים, בזכות לכבוד ובזכות לבריאות. מחדל התכנון אף גורם לפגיעה קשה בזכות הקניין ובזכות לקורת גג. כל הזכויות האמורות מוגנות על ידי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

22. אם לא די בכך – מהווה המחדל התכנוני גם אפליה, פגיעה בעקרון השוויון ובמראית פני הצדק.

23. בפרט, גורם המחדל התכנוני לפגיעה בזכות לדיור נאות כולל הזכות למים. הזכות לדיור נאות הינה חלק מהזכות לתנאי מחיה נאותים. לזכות זו מעמד מחייב בישראל מכוח התחייבויותיה הבינלאומיות של ישראל, והיא זכתה להגנה באמנות והצהרות בינלאומיות רבות, שישראל צד להן: א) סעיף 25 להכרזה האוניברסאלית בדבר זכויות אדם ב) סעיף 11 לאמנה בדבר הזכויות הכלכליות החברתיות והתרבותיות ג) סעיף 5 לאמנה בדבר חיסול כל הצורות של אפליה על בסיס גזע ד) סעיף 27 לאמנה הבינלאומית לזכויות הילד ה) סעיף 14 לאמנה הבינלאומית בדבר ביטול כל צורות האפליה נגד נשים.

המלצות

24. על מנת להביא לתיקון הפגיעה בזכויות היסוד של תושבי ירושלים המזרחית, ולסיום האפליה והקיפוח שלהם, יש לנקוט בשורה של צעדים כדלקמן:

א. שינוי התוכניות הנוכחיות שהינן תוכניות ישנות ומיושנות, והחלפתן בתוכניות עדכניות העונות על הצרכים של תושבים, וזאת תוך זמן סביר של עד 3 שנים.

ב. שיתוף התושבים בהליכי התכנון.

ג. הקפאת הליכי האכיפה כולל הליכי הוצאה וביצוע של צווי הריסה מנהליים ו/או שיפוטיים ו/או הגשת כתבי אישום בגין בניה ללא היתר וזאת עד למתן מענה למצוקת הדיור של האוכלוסייה ועד להשלמת הליכי תכנון ראוי על ידי הרשויות המוסמכות.

ד. תיקון חוק התכנון והבנייה, באופן שיאפשר לרשות המאשרת לתת אישורים לחיבור למים במקרים בהם אין אפשרות חוקית להנפיק היתרי בנייה, כפי שנעשה ביחס לחיבור לחשמל ביישובים ערבים ודרוזים. בעניין זה, נקבע הסדר חקיקתי, שאפשר חיבור של בתים שנבנו ללא היתרי בנייה לרשת החשמל, תוך הקביעה בחוק של אי תחולת סעיף 157א לחוק התכנון והבניה (חוק הספקת החשמל (הוראת שעה), תשנ"ו-1996).