איזה זכויות נפגעות כאן?

מתוך: עקרונות להכרה בכפרים הערבים הבדווים בנגב

"משתלטים על הקרקעות"? בואו לראות כאן מהי הצפיפות הממוצעת ביישובים הבדואים בהשוואה ליישובים היהודיים בנגב.

1. הפגיעה בזכות לשוויון

הזכות לשוויון היא זכות יסוד מרכזית בשיטת המשפט הישראלית.[1] יחד עם הזכות לשוויון חלה על המדינה חובה להימנע מאפליה פסולה, לרבות החובה לנהוג בהעדפה מתקנת כדי להגיע לתוצאות שוויוניות. חובה זו תקפה ביתר שאת בהקצאת משאבי קרקע, המוגבלים מעצם טיבם, ובכלל זה חלוקת השימוש במשאבי הקרקע שבסמכות מוסדות התכנון.

האוכלוסייה הערבית הבדווית בנגב מופלית לרעה ביחס לאוכלוסייה היהודית. חוסר שוויון זה תועד במחקרים שונים ואושר בפסקי דין, החלטות ממשלה, דו"חות מבקר המדינה ומסמכים רשמיים אחרים. אחד התחומים הבולטים ביותר של הפליית האוכלוסייה הערבית הוא בהקצאת משאבי קרקע, תכנון ודיור.[2] בעוד המדינה מקימה בנגב עשרות יישובים יהודים כפריים ועשרות חוות בודדים ברוב חלקי הנגב,  האוכלוסייה הבדווית עדיין נתונה למדיניות של ריכוז בצפון מזרח הנגב, ניתוק מאורח החיים הכפרי ושלילת זכויות בקרקע. הפליה זו מתבטאת בין היתר בהיעדר ההכרה בכפרים הבדווים בנגב ובמניעת שירותים חיוניים מתושביהם: מים, חשמל, חינוך ובריאות.

בהקשר זה חשוב לציין את ועדת אור, אשר ייחסה חשיבות רבה לנושא הקרקע והמליצה למדינה לפעול להקצאת קרקעות לאוכלוסייה הערבית על פי עקרונות של שוויון וצדק חלוקתי. ועדת אור אף התייחסה למטען הרגשי הנלווה לסוגיית הקרקע ולמאבק על הקרקע, וקבעה שחובה על המדינה להקצות לציבור הערבי קרקע על פי דפוסים ועקרונות שוויוניים, כמו למגזרים אחרים.[3] גם ועדת גולדברג קבעה כמה קביעות מהותיות ביחס למעמדה של האוכלוסייה הבדווית בנגב.[4] ועדת גולדברג דוחה את ההתייחסות אל הבדווים כאל פולשים ומכירה בכך שמדובר בתושבי הנגב ובאזרחי המדינה, ובתור שכאלה אל להם להיות שקופים ויש לנהוג בהם כאזרחים שווים, להתחשב בצורכיהם ולשתפם בתהליכים לקביעת עתידם.[5] עוד קובעת הוועדה כי מדיניות הממשלה שהיתה נהוגה עד כה ביחס לאוכלוסייה הבדווית שיקפה גישה בלתי ראויה ובלתי מועילה.[6] ואולם המדיניות בנגב מתעלמת ברוב המקרים מקביעות אלו.

אחד הביטויים המובהקים ביותר לפגיעה בזכות לשוויון היא ההפליה התכנונית הנהוגה כלפי הבדווים. מדיניות הממשלה בכל הנוגע להתיישבות הבדווים התאפיינה תמיד ועודנה מתאפיינת בהפליה תכנונית בוטה, שבאה לידי ביטוי בתוכניות המתאר המסדירות התיישבות זו. בעוד שהמדיניות הנהוגה ביחס לאוכלוסייה היהודית בנגב היא מדיניות של פיזור אוכלוסין, המדיניות ביחס לבדווים היא של ריכוז בשטח מצומצם עד כמה שניתן, תוך שלילת זכותם להתגורר בכפריהם כחוק ולשמור על אורח חייהם.

כאמור, בתחילה רוכזה האוכלוסייה הבדווית בנגב לאזור גיאוגרפי מצומצם. בשנות השישים הוקמו באזור הסייג שבע העיירות שבהן שאפו ממשלות ישראל לרכז את האוכלוסייה הבדווית כולה, תוך התעלמות מהכפרים הבדווים, העלמתם מתוכנית המתאר המחוזית הראשונה לנגב, וסימונם  כאזורים חקלאיים.

בהמשך, בזכות מאבק עיקש של תושבי הכפרים הבלתי מוכרים, התווספו ליישובים הלגיטימיים עשרה יישובים המאוגדים תחת המועצה האזורית אבו בסמה ונמצאים בשלבים שונים של תכנון, הסדרה והכרה.

ההימנעות מהכרה בכפרים הבדווים שמחוץ לעיירות המתוכננות מלווה בניסיון להפוך את החיים בכפרים הלא-מוכרים לבלתי נסבלים, באמצעות הליכי אכיפה לפי חוקי התכנון והבנייה בגין בנייה "בלתי חוקית": קנסות והריסות בתים ומניעת שירותים חיוניים, לרבות חיבור לרשתות מים וחשמל, שירותי בריאות, חינוך ורווחה.

לא אחת נשמעות הטענות, כאילו ההתיישבות בדואית היא משוללת הגיון וכרוכה ב"השתלטות" על קרקעות רבות. אלא שסקירה השוואתית של היישובים הכפריים היהודים והבדואים, מעלה תמונה אחרת לגמרי: בנפת באר שבע יש הרבה יותר יישובים כפריים יהודיים מבדואים, כאשר היישובים הבדואיים מיושבים בצפיפות רבה יותר. הטבלה כוללת גם את היישובים הבדואים שאינם מוכרים:[7]

מדיניות תכנונית זו מביאה לפגיעה בזכויות יסוד של תושבי הכפרים הבלתי מוכרים ובזכותם לשוויון במימוש זכויות אלו. כאשר תושבי הכפרים רואים שיישובים יהודים קטנים משלהם נהנים משירותים חיוניים שנמנעים מהם, מובן שתחושת ההשפלה, ההפקרה, הקיפוח ופחיתות הערך שלהם בלתי נמנעת, ורק מעצימה את תחושותיהם הקשות ממילא בשל הפגיעה בזכויותיהם.   

2. הפגיעה בזכות לכבוד, לקורת גג ולדיור המותאם לאורחות החיים והתרבות

הזכות לכבוד היא אחת הזכויות החוקתיות החשובות ביותר, והיא מעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. הכבוד כולל את הזכות לתנאי מחיה נאותים ואת הזכות לשמירה על צביון תרבותי.

לאוכלוסייה הערבית הבדווית בנגב מאפיינים תרבותיים ייחודיים. בשל היותה חלק ממיעוט אתני ודתי ילידי, מוטלת על המדינה החובה להבטיח את זכותה לשמור על תרבותה ואורחות חייה. כאשר רשויות המדינה, ובראשן מוסדות התכנון, מבקשות לאכוף על הבדווים אורח חיים עירוני, הן משדרות מסר המזלזל באורח החיים המסורתי שלהם. באמצעות מדיניות האי-הכרה ביישובים הכפריים, המדינה מונעת מהבדווים להמשיך לקיימו בפועל. הפגיעה בכבוד מתעצמת נוכח העובדה שהקהילה הבדווית נדרשת לוותר על אורח חייה בשעה שמוקמות סביבה עשרות חוות בודדים ויישובים כפריים וקהילתיים הפתוחים כמעט בלעדית ליהודים. לדרישה לוותר על אורח החיים מתווספת ההשפלה שבהפליה, כאשר אותו אורח חיים כפרי שהבדווים נדרשים לוותר עליו מוצע בשפע לאוכלוסייה היהודית.

אחת ההשלכות של האי-הכרה בכפרים הבדווים היא שאין להם תוכניות מתאר, ולפיכך תושביהם לא יכולים להוציא היתרי בנייה בהתאם לחוק התכנון והבנייה. מכאן שכל בנייה ביישובים הללו נחשבת בלתי חוקית, אף על פי שחלקם היו קיימים עוד לפני קום המדינה. בעקבות זאת, ובשל הצורך הבסיסי בקורת גג, הבדווים נאלצים לבנות ללא היתרים. במקום להכיר ביישובים הבדווים, להסדירם תכנונית ומוניציפלית ולאפשר לתושביהם לבנות בהתאם לחוק, הרשויות נוקטות מדיניות של הריסת בתים בכפרים הלא-מוכרים. בין השנים 2006-2004 הוצאו כאלף צווי הריסה מינהליים ושיפוטיים למבנים בכפרים הלא-מוכרים, וכשליש מהם מומשו.[8] בשנת 2010 החליטה המדינה לשלש את מספר הריסות הבתים בנגב.[9]

ההימנעות מההכרה בכפרים והמשך מדיניות הריסת הבתים נועדה לשמש אמצעי לחץ על האוכלוסייה הערבית הבדווית בנגב לעזוב את כפריהם ההיסטוריים ולעבור ליישובי הקבע. חרף לחצים קשים אלה, רק כמחצית מהבדווים ניאותו לעבור ליישובי הקבע, והשאר ממשיכים להתגורר בכפריהם למרות התנאים הקשים, ללמדנו כי מדיניות הריסת הבתים לא זו בלבד שהיא פוגעת בזכותם של הבדווים לכבוד ולתנאי מחיה הולמים, היא אף איננה אפקטיבית. כל מטרתה להלך עליהם אימים, והיא אך מגבירה את חוסר האמון והניכור בין האוכלוסייה הבדווית למדינה.

3. אי-ההכרה במערכת הקניינית הבדווית

בניגוד לטענה הרווחת, הבדווים אינם פולשים. הם תושבי הנגב מדורי דורות, וקיימו במשך שנים רבות מערכת קרקעית-קניינית מסורתית מאורגנת המתפקדת עד היום, ותפקידה להסדיר מכירות והקצאת בעלויות ולפתור סכסוכים. המערכת הקניינית והיישובית המסורתית התגבשה במסגרת של אוטונומיה שלטונית ותרבותית בדווית שהתקיימה עד תחילת המאה העשרים, ואחריה זכתה לחסות השלטון העות'מאני, השלטון הבריטי, ובאופן חלקי אף לחסותו של השלטון הישראלי בשנותיו הראשונות.[10] המדינה סיווגה את הקרקעות שהיו בחזקת הבדווים עד שנת 1948 כאדמות "מוואת" (קרקע לא מעובדת, לא מוקצית ולא מיושבת), אשר אמורות להירשם כקרקעות מדינה, בין היתר בטענה שהן לא היו רשומות בטאבו על שם מחזיקיהם הבדווים.[11]

סיווג הקרקעות כמוואת פגע פגיעה קשה בזכויות הבדווים ובזיקתם לקרקע. עם זאת, עמדתנו היא שאי-רישום הקרקע איננו מעיד בהכרח על כך שהקרקע היא "מוואת" ועל חוסר בעלות; הבדווים לא רשמו את הקרקע בטאבו מסיבות היסטוריות ותרבותיות: ניכור ממוסדות השלטון, אי-ידיעה, חשש מגיוס כפוי לצבא ועוד. במיוחד, הם לא סברו שהקרקע היתה "מתה" כיוון שהיא הועברה להם בירושה. בנוסף, תהליך הסדרת הקרקעות בתקופת המנדט הבריטי, שבאמצעותו נרשמו רבים מהמחזיקים בקרקע בצפון ובמרכז הארץ, לא התבצע בנגב, ולכן מנגנון הרישום היה מרוחק ולא נגיש לתושבים.[12]

סיבה מרכזית נוספת לכך שהבדווים לא רשמו את הקרקעות על שמם נעוצה בקיומה של מערכת קניין מסורתית, שהסדירה במשך שנים את משטר המקרקעין בקרב הבדווים. מערכת זו חילקה את הקרקעות לטריטוריות בין הקבוצות השונות בנגב. בתוך כל טריטוריה חולקו הקרקעות בין המשפחות, על פי חזקה היסטורית או על פי הסכם מכירה מסורתי ("סנד") שהשלטונות העות'מאניים והבריטיים הכירו בו. העות'מאנים והבריטים כיבדו את המערכת הקרקעית היישובית הבדווית, וכך נוצר אצל הבדווים הרושם שרישום הקרקעות במרשם המנוהל בידי השלטון אינו הכרחי להכרה בזכויותיהם על הקרקע ושמירה עליה. אי-רישום הקרקע בטאבו אינו מאשר אפוא את סיווגה כ"מוואת" ואינו שולל את הזכות ההיסטורית של הבדווים לקרקע שהחזיקו בה ועיבדו אותה במשך דורות.[13]

אולם מדינת ישראל נקטה גישה שונה בתכלית מזו של המנדט הבריטי והשלטון העות'מאני, וניצלה את היעדר רישום הקרקע כדי לשלול את זיקתם של הבדווים לאדמותיהם ולטעון לבעלותה על הקרקע. כמעט כל הקרקע היתה רשומה במסמכים פנימיים, אך לא בטאבו הבריטי. המדינה, אם כן, מתחרה עם הבדווים על הבעלות בקרקע, תוך התעלמות מוחלטת מהמערכת הקניינית המסורתית שלהם, שהשלטונות הקודמים כיבדו אותה.

במנגנון המשפטי שנוצר עקב חוסר ההכרה בזכויות ההיסטוריות של הבדווים בקרקע, ובהתחשב ביחסי הכוחות הבלתי שוויוניים בין הבדווים למדינה, האזרחים הבדווים עומדים בפני מצב בלתי אפשרי: כוחה של המערכת הקניינית שעל פיה פעלו במשך דורות, כחלק מתרבותם ומסורתם, לא זוכה להכרה מצד המערכת הישראלית ומבוטל בהינף יד. גם אם יבחרו הבדווים ללכת להתדיין בבית המשפט, הם יגיעו אליו כאשר ידם על התחתונה, לא מפני שאינם צודקים או שאין אמת בטענותיהם, אלא מפני שהם ניצבים בפני מערכת שלמה שאינה מכירה באורחות חייהם, בתרבותם ובמערכת הקניינית המסורתית שלהם.

ההתעלמות הממושכת של המדינה מזכויותיהם ההיסטוריות של הבדווים והאי-הכרה במערכת הקניינית שלהם מהוות פגיעה חמורה באוכלוסייה הבדווית ובזכותה לקניין, לדיור ולשמירה על אורחות חייה הקשורות קשר הדוק בקרקע, ומנוגדת לנורמות הבינלאומיות של זכויות האדם, כפי שיפורט להלן.