ביהמ"ש החליט לצרף את הארגונים כמשיבים נוספים לעתירה. כן הוחלט שהדיון בעתירה יימשך למרות שנחתם הסכם קיבוצי בין ההסתדרות לבין האיגוד, שחלק מתנאיו גרועים יותר מהתנאים שנקבעו במכרז.
עת"מ 1315/04
עת"מ 1339/04
בבית המשפט המחוזי בירושלים
בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים
קבוע ליום 28.12.2004
בפני כב` השופט אוקון
המבקשים:
1. קו לעובד
2. האגודה לזכויות האזרח בישראל
3. איתך -משפטניות למען צדק חברתי
4. שדולת הנשים בישראל
5. עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי
ע"י ב"כ עוה"ד דנה פריבך-חפץ ו/או עינת אלבין ו/או אח`
מהתוכנית למשפט ורווחה
התוכניות לחינוך משפטי קליני
הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת תל-אביב
טל: 03-6405235 פקס: 03-6407422
העותרות ב: 1315/04
איגוד נותני שירותי סיעוד ואח`
ע"י ב"כ חיים צדוק ושות` , עורכי דין
לינקולן 30, תל-אביב 67134
טל: 6254000-03 פקס: 6254040-03
העותרות ב: 1339/04
עמותת שירותי סיעוד ואח`
ע"י ב"כ אילן בומבך , עורכי דין
מרמורק 14, תל-אביב 64254
טל: 6869888-03 פקס: 6869889-03
נגד
המשיב:
המוסד לביטוח לאומי
ע"י עו"ד יעקב ספורטה ו/או אח`
שדרות ויצמן 13, ירושלים, 91909
טל`: 6709351 – 02 ; פקס: 6510010 -02
בקשת הצטרפות לעת"מ 1315/04, עת"מ 1339/04
במעמד של "ידיד בית המשפט" (Amicus Curiae)
בית המשפט הנכבד מתבקש להתיר למבקשים להצטרף כידידי בית המשפט לעתירות, ולהגיש את טיעוניהם ביחס לפגיעה בזכויות העובדים שיגרמו אם תתקבלנה העתירות. כמו כן מתבקש בית המשפט הנכבד להזמין את המבקשים לדיון שיתקיים בעתירות ביום 28.12.2004.
ואלה נימוקי הבקשה:
לב הבקשה והטעם לקיומה נעוץ בכך, שעסקינן בהליך שבו מוכרעות זכויות עובדים, כאשר הצדדים להליך אינם מייצגים באופן מלא את האינטרסים והזכויות של העובדים; יתרה מזו: כאשר המדובר במכרז בעל השלכה רחבה ביותר ותקדימית. לאור זאת, טעם הבקשה הוא לאפשר לארגונים המבקשים להשמיע את קולם של העובדים שזכויותיהם הן נשוא ההליך הזה, כמפורט להלן.
1. העתירות עניינן בבקשתם של קבלני כוח האדם הגדולים בתחום אספקת שירותי סיעוד (להלן: "העותרים") לביטול ולחילופין תיקון של מכרז שפרסם המשיב לקבלני כוח אדם וקבלני שירותים באמצעותם יועסקו עובדים במעמד עובדי קבלן ואשר יתנו שירותי סיעוד לקשישים, ושמו: "מכרז ליצירת מאגר של נותני שירותי סיעוד לטיפול בזקן בביתו לזכאים לגמלת סיעוד מס` מ(2005) 2004" (להלן: "המכרז"). קצפם של העותרים יצא כנגד סעיפים מסוימים במכרז, המבקשים להגן על זכויות עובדי הקבלנים (תשלום שכר מינימום, הפרשות לפיצויים ולגמל, זכויות פנסיוניות וזכויות סוציאליות נוספות) באמצעות קביעת התחייבויות של הקבלן כלפיהם וקיום מנגנונים להגנה עליהן כתנאי סף להשתתפות במכרז.
2. יוזכר, כי העתירות דנן הן האחרונות (עד כה) מתוך שורה ארוכה של עתירות דומות, שהוגשו ע"י קבלני כוח אדם וקבלני שירותים, כנגד מכרז זה ושכמותו. עתירות כאלו הצליחו למרבה הצער לגרום לכך שבמשך שמונה שנים (!) נדחה שוב ושוב יישום החלטתו של המשיב לעגן את ההגנה על זכויות האוכלוסייה הפגיעה של עובדי הקבלנים הללו באמצעות תנאי המכרז, כמובן – לטובת האינטרסים הכלכליים של הקבלנים.
3. המכרז הנדון בא להגן על זכויות עובדי הקבלן, הנמנים על אחת מהקבוצות המוחלשות ביותר של עובדים בשוק העבודה הישראלי (ראו לעניין זה ג. מונדלק וט. קריסטל: "יחסי עבודה בעידן של תמורות", פרק ג (פרסומי המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2004)). מכרז זה הוא בעל השלכה רחבה ביותר ותקדימית במשק הישראלי, ומבקש לקבוע כללים שבאמצעותם יוגנו זכויות העובדים המועסקים על ידי הקבלן -ומכאן חשיבותו.
4. מטעמים אלה, להכרעה בעתירות דנן יש חשיבות מרחיקת לכת לא רק לגבי העובדים בענף זה, אלא לגבי כלל עובדי קבלני כוח אדם והשירותים במשק הישראלי אשר רוב מעסיקיהם פועלים מכוח מכרז ואשר, כאמור, הנן אחת הקבוצות הנפגעות ביותר בשוק העבודה. זאת, הן לגבי עובדי הקבלנים שעמם עשוי המשיב להתקשר, והן – מחמת מעמדו של המשיב בשוק העבודה וחשיבות הדוגמה שהוא מציב בפני מעסיקים בפועל לעניין הגנה על זכויות עובדי הקבלן – לגבי המשק כולו.
5. המבקשים הם ארגוני זכויות אדם, החברים ב"פורום לאכיפת זכויות עובדים". פורום זה, המורכב משורה של ארגוני זכויות אדם וארגונים חברתיים, שם לו למטרה להגן על ולקדם את זכויות העובדים בישראל. בפרט, מתמקד הפורום בקידום זכויותיהם של עובדי קבלני כוח אדם וקבלני שירותים, שהם מבין קבוצות העובדים המוחלשות ביותר במשק.
6. המבקש 1 הוא עמותה שמטרתה להגן על זכויות העובדים המקופחים ביותר במשק הישראלי, בדגש על ארבע קבוצות עובדים וביניהן עובדי חברות כוח אדם וקבלני שירותים.
7. המבקשת 2 היא עמותה הפועלת להגנה על זכויות האדם בישראל ובשטחים הנתונים לשליטתה, ובכלל זה להגנה על זכויות העובדים.
8. המבקשת 3 הינה עמותה, הפועלת להגנה על זכויות נשים ככלל ונשים מוחלשות בפרט, ולקידום מדיניות לרווחת הנשים בישראל, מתוך תפיסה של פמיניזם חברתי. בין היתר, פועלת העמותה לקידום זכויות ציבור עובדי קבלני כוח אדם וקבלני שירותים, המורכב ברובו הגדול מנשים מוחלשות.
9. המבקשת 4 הינה עמותה ציבורית ובלתי מפלגתית הפועלת לקידום שוויון זכויות לנשים, ובין היתר: שוויון הזדמנויות לנשים בעבודה ומאבק לאכיפת חוקי העבודה המגנים על זכויות נשים, ובכללן עובדות קבלני כוח אדם ושירותים.
10. המבקשת 5 היא עמותה הפועלת לחיזוק הקשר בין שלום וצדק חברתי, ובכלל זה להגנה על זכויות מובטלים ודורשי עבודה ולמימוש הזכות לעבודה מספקת. במסגרת זו פועלת העמותה גם לקידום זכויותיהם של עובדי קבלני כוח אדם וקבלני שירותים.
III. צירוף המבקשים כידידי בית המשפט
11. לטענת המבקשים אין להכריע בעתירות דנן מבלי לשקול לעומק ומתוך ראייה מערכתית וכוללת את ההגנה על זכויות העובדים המספקים את שירותי הסיעוד לחברות המאוגדות אצל העותרת 1 וכן העובדים אצל העותרות 2 ו-3. במקרה דנן, אף שלהכרעה בעתירות עתידה להיות השפעה מכרעת על השאלה באם ציבור עובדי הקבלנים הללו יזכה להגנה על זכויותיו -על כל המשתמע מכך, הרי קולם של העובדים עצמם אינו נשמע בעתירות. אמנם, המשיב התייצב לימין העובדים בעניין זה והוא נוטל אחריות על הגנת זכויותיהם, ועל כך יש לברך. דא עקא, נקודת המבט של המשיב והאינטרסים שלו, מטבע הדברים, אינם זהים לאלו של עובדי הקבלן; ומטעם זה יש לאפשר להם להביא את עמדתם במלואה כשעסקינן בזכויותיהם שלהם -וזאת ביכולתם וברצונם של המבקשים לעשות.
12. מוסד ידיד בית המשפט הוכר לראשונה בפסיקת בית המשפט העליון במ"ח 7929/96 קוזלי ואח` נ` מדינת ישראל, פ"ד נ"ג (1) 529. הנשיא ברק קבע כי בסמכותו של בית המשפט לצרף "ידיד" להליך גם ללא עיגון מפורש בחקיקה, בראותו מוסד זה כמעין הרחבה של תקנה 24 לתקנות סדר הדין האזרחי, המאפשרת לבית המשפט צירופו של תובע או נתבע, ושל תקנה 425 המאפשרת צירוף משיב בערעור. וכך הגדיר הנשיא ברק את תפקידו של ה"ידיד":
"מוסד `ידיד בית-המשפט` מוכר בשיטות משפט שונות מזה מאות בשנים. . . עיקרו הוא סיוע לבית המשפט בסוגיה כלשהי, על-ידי מי שאינו צד ישיר לסכסוך הנדון. . . כך, באותם המקרים בהם קיים גורם שלישי – שאינו מעורב בסכסוך עצמו – ניתן יהיה לצרפו כ"ידיד בית המשפט", אם יהא בנוכחותו בהליך בכדי לתרום לגיבושה של ההלכה בעניין מסוים, זאת על יסוד הצגת מלוא העמדות הרלבאנטיות בעניין הנדון ותוך מתן ייצוג ופתחון פה ודעת לגופים מייצגים ומקצועיים" (שם, בע` 553, ההדגשה של הח"מ).
13. הנשיא ברק מונה בהמשך פסק הדין מספר קריטריונים לצירוף ידיד (שאינם ממצים, כדבריו), כגון התרומה הפוטנציאלית לדיון, מהות הגוף המצטרף ומומחיותו, סוג ההליך והפרוצדורה הנוהגת בו, ניסיונו של הגוף והייצוג שהוא מעניק לאינטרס שבשמו הוא מצטרף, מהות הצדדים הישירים להליך, השלב שבו הוגשה בקשת ההצטרפות ומהות הסוגיה העומדת להכרעה (שם עמ` 555). כפי שיובהר להלן, המבקשים טוענים כי הם עונים על הקריטריונים האמורים וכי צירופם להליך כ"ידיד בית משפט" יתרום לבירור השאלה המשפטית הנדונה בו תוך הארת זוויות שאינן עולות מן המחלוקת כפי שזו מוצגת באמצעות הצדדים להליך.
14. לבד מהסנגוריה הציבורית אשר צורפה כידידת בית המשפט בהליך פלילי, צורפו כ"ידיד בית המשפט" ארגוני זכויות אדם וגופים ציבוריים אחרים גם בעתירות לבג"ץ, ראו למשל:
בג"צ 1119/01 ילנה זריצקיה נ` משרד הפנים (צורף מוקד הסיוע לעובדים זרים).
בג"צ 155/97 ע.ג.ע. אלונים נ` שר הפנים (צורפו האגודה לזכויות האזרח וקו לעובד).
צירופם של ארגונים כידידי בית המשפט וכמצטרפים ציבוריים להליך מקובל כיום בכל סוגי ההליכים ובכל הערכאות השיפוטיות. עוד ראו בעניין זה ע"א 3066/97 הרטבי נ` שר הפנים נ"ד(2) 1.
15. באופן מיוחד הוכר האינטרס הציבורי של הרחבת זכות העמידה בתחום דיני מכרזים, תוך צירוף מבקשים – לרבות "מי שלא השתתף כלל במכרז וכמוהו כעותר ציבורי" – כצד לעתירות בעניין תוקפו של מכרז. לעניין זה ר` ניתוחה של כב` הש` בייניש את סוגיית זכות העמידה בדיני מכרזים בע"א 334/01 מדינת ישראל נ` אבו שינדי, פ"ד נז (1) 883.
16. יודגש כי צירוף ידיד בית משפט, שלא כצירוף צד, אינו אמור להכביד על הדיון המשפטי, שכן מדובר בדרך כלל בגורם שאין לו מעמד פורמלי בתיק. גם בהליך זה מבקשים המבקשים להצטרף "כידידי בית המשפט" לצורך הגשת תזכיר בכתב מטעמם בלבד; מעמדם ומידת מעורבותם של המבקשים בהליך ייקבעו על ידי בית המשפט כפי שיראה לנכון.
17. כפי שיפורט להלן, אמות המידה שנפרשו לעיל מתקיימות בבקשה דנן להצטרף לעתירות הנדונות כידידת בית המשפט. לטענת המבקשים, צירופם כמשיבים לעתירות נשוא הבקשה מהווה תרומה חשובה לדיון בנושא. עיקרו של הדיון בעתירות הנו עיסוק בהגנה – או שלילת הגנה – על זכויות עובדים, כאשר להחלטה בעתירות עתידה להיות השלכה מרחיקת לכת לא רק על עובדי קבלני כוח אדם בתחום הסיעוד, אלא על כלל ציבור עובדי קבלני כוח האדם וקבלני השירותים. צירוף המבקשים כמי שמביאים את דברו של ציבור עובדים זה אשר אינו מיוצג בעתירות אך, כפי שיפורט להלן, זכויות משמעותיות שלו עלולות להיפגע מתוצאותיה, נראה עקב כך חיונית. ביכולתם של המבקשים להוסיף צדדים ורבדים נוספים אשר ראוי כי בית המשפט יראה לנגד עיניו בבואו להכריע בעתירות.
18. זאת ועוד, במקרה זה אין בצירוף המבקשים כמשיבים כדי לפגוע ביעילות הדיון בנושא ו/או בזכויותיהם המהותיות ו/או הדיוניות של הצדדים לעתירות. מה גם, שהעתירות נמצאת מבחינה דיונית בשלביה הראשוניים.
19. לא למותר להדגיש, כי המקרה שלפנינו הוא מקרה קלאסי לצירוף מבקש כידיד בית משפט, כאשר נשוא העתירות – העובדים שעל זכויותיהם בא המכרז להגן – כלל אינם נשמעים. בפרט, טוענים המבקשים כי ראוי לנהוג במקרה זה כבעניין ע"א 9165/02 -ב`, 10164/02 שירותי בריאות כללית נ` שר הבריאות ואח` (לא פורסם), בו צורף כידיד בית משפט ארגון "בזכות" – כארגון זכויות אדם שעסק וצבר ניסיון בתחום זכויות חולי נפש – לערעורים העוסקים בחלוקת האחריות העקרונית בין המדינה לבין קופות החולים בתחום בריאות הנפש, בכדי לשאת (לצד עמותה המאגדת בני משפחות של חולי נפש) את דבר החולים, ששאלת מימון תרופותיהם נדונה בערעורים הללו מבלי שהם עצמם היו מיוצגים בהם. והדברים מדברים בעדם .
20. לאור האמור דלעיל ובשימת דגש על מומחיותם של המבקשים בסוגיה שעל הפרק, העדר ייצוג לעובדים שלהכרעה בעתירות השלכה ישירה על זכויותיהם, תרומתו החיונית של צירוף המבקשים לבירור העתירות, והעדר נזק לצדדים עקב כך, מתבקש בית המשפט הנכבד להפעיל סמכותו בנושא ולצרף את המבקשים כידידי בית המשפט ונושאי דברם של ציבור העובדים שההגנה -או העדרה – על זכויותיו היא נשוא העתירות דנן.
בקליפת אגוז, טוענים המבקשים כדלקמן:
21. עובדי ועובדות קבלני כוח האדם וקבלני השירותים הנן אחת מהאוכלוסיות המוחלשות ביותר בשוק העבודה הישראלי. מערכת היחסים המשולשת הקיימת בין עובד הקבלן – הקבלן המוכר כמעסיקו על פי דין – והמשתמש בשירותי הקבלן, מאפשרת פגיעה גדולה יותר בזכויות העובדים מזו הקיימת במערכת יחסי עבודה מסורתית, ופעמים רבות מובילה לאי קיום זכויותיהם של העובדים על פי חוקי המגן. המבקשים נתקלים חדשות לבקרים בהפרות חמורות של זכויות המגן של עובדי הקבלן על ידי מעסיקיהם. מכאן שישנה חשיבות ייחודית לדאוג לאכיפת זכויות עובדי הקבלן במשק הישראלי (לעניין העסקה בדפוס עבודה משולש ראו: ר. בן ישראל "מיקור חוץ – מתמקרים החוצה", שנתון משפט העבודה ו` (1999), 5). יצוין כי למבקש מס` 1 אף הגיעו תלונות על הפרת זכויות עבודה מעובדים המועסקים על ידי העותרות.
בפרט, שיעור הנשים המועסקות ע"י קבלני כוח אדם הינו 65% מהמועסקים בשוק עבודה זמני זה. נשים רבות נאלצות לעבוד בדפוס העסקה זה בשל המבנה הכלכלי-חברתי בישראל, דפוס אשר משמר את מעמדן הנחות ממילא של נשים בשוק העבודה (מתוך "נשים בישראל, ריכוז נתונים ומידע 2004", המרכז למידע ולחקר מדיניות, שדולת הנשים בישראל). בתחום הסיעוד שיעור הנשים המועסקות גדול עוד יותר, והן מהוות את רובו המכריע של ציבור עובדי קבלני שירותי הסיעוד.
לאור כל זאת, קיימת חשיבות מיוחדת להגנה על זכויותיו של ציבור מוחלש זה של עובדים ועובדות.
22. אכיפה של זכויות העובדים ניתנת לביצוע בכמה דרכים: האחת, בצורה פרטנית על ידי הגשת תביעות על ידי העובדים לבתי הדין לעבודה; השניה, באמצעות יחידת האכיפה של משרד העבודה והרווחה, והשלישית תוך נקיטה באמצעים אחרים, ובין השאר באמצעות קביעת תנאים על ידי מזמין השירות המחייבים את נותן השירות, כפי שקיים במקרה זה. האמצעי הראשון הנו בעייתי, בשל קשיי נגישות של אוכלוסיות מוחלשות למערכת המשפטית, בעיקר כאשר מדובר במערכת יחסי עבודה ובתלות הקיימת בין העובד למעבידו ודאגתו לשמירה על מקום העבודה. האמצעי השני אף הוא בעל אפקטיביות מוגבלת בשל פעילות בלתי מספקת של יחידת האכיפה (לעניין זה ראה דו"ח מבקר המדינה 54ב, שפורסם ביום 5.5.04). מכאן שישנה חשיבות רבה בדאגה לזכויות עובדי הקבלן תוך נקיטה באמצעים אחרים, ובין השאר באמצעות קביעת תנאי סף במכרז להזמנת שירות מקבלן, הבאים להגן על זכויות העובדים המועסקים על ידו. במסגרת מכר ברוב החוזים הנחתמים בין מזמין שירותים לבין קבלן, קיים סעיף סל הקובע כי המשתמש מחויב לדאוג לזכויות העובדים על פי דין, זאת ותו לא. במקרה דנן השכיל המשיב לקבוע בצורה מפורשת ומפורטת מהן זכויות העובדים עליהן יש להגן ובאיזה היקף. זוהי אחת הדרכים הטובות ביותר לדאוג כי אכן זכויות העובדים ימומשו בפועל.
23. ויודגש, כי בניגוד לטענת העותרים לפיה דורש המשיב דורש זכויות שאינן קבועות בדין, הרי שידוע כי חוקי המגן מציבים אך ורק סף מינימלי של זכויות עבודה שניתן להוסיף עליהן תוך מתן הטבות לעובדים. כך למשל קיימת חשיבות ייחודית למתן זכויות לפיצויי פיטורין, אף אם העובד לא עבד את פרק הזמן של 12 החודשים, ואף במקרה בו הוא מתפטר. זאת נוכח התכלית הסוציאלית של פיצויי הפיטורים והנטייה הקיימת בקרב חברות קבלניות לפטר את עובדיהן טרם התקופה של 12 החודשים על מנת שלא לשלם להם את הזכויות המגיעות על פי דין. בנוסף, יש חשיבות רבה לדאוג לזכויות הפנסיה של העובדים בשל העדרו של חוק פנסיה חובה במדינת ישראל והצורך לתת מענה לאוכלוסייה העובדת בעת פרישתה מהעבודה. יש לעודד הסדרים המבקשים להיטיב עם עובדים אלה, אשר מלאכתם אינה קלה כלל וכלל ואשר לרוב משתכרים שכר נמוך ביותר שאינו מאפשר להם לחסוך לשעות מצוקה וחירום ועל כן פיצויי הפיטורים והסדרי הפנסיה חיוניים ביותר עבורם.
24. המדינה, ובין השאר המשיב, מוסמכים ומחויבים לשקול שיקולים ציבוריים בעת פעולותיהם בתחום האזרחי (ראו בג"צ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ` ממשלת ישראל, פ"ד לד (3) 729 וכן בג"ץ 6698/95 עאדל קעדאן נ` מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד נד(1) 258). בין שיקולים ציבוריים חיוניים אלה קיים השיקול של זכויות עובדי הקבלן.
25. המחויבות של המדינה להבטיח את תנאי העובדים גם בהתקשרויות חוזיות עולה במפורש גם מהוראות חוק עסקאות גופים ציבוריים (אכיפת ניהול חשבונות, תשלום חובות מס, שכר מינימום והעסקת עובדים זרים כדין), תשל"ו-1976.
26. עוד יטענו המבקשים כי דיני המכרזים ראו בעבר צורך לדאוג ולהגן על זכויות עובדים (ראו לעניין זה ע"א 3195/97 א. אלדן אלמנטים אורבניים בע"מ נ` רשות שדות התעופה בישראל (לא פורסם); עת"מ (נצ`) 127/01 גשש ז.א. בע"מ נ` עיריית נצרת עילית, מינהלי תשס"ב 769 וכן הליכים קודמים שקויימו בעניין מכרז זה). כאמור, ההגנה על זכויות העובדים אינה מצטמצמת לזכויות המגן בלבד, אלא יש לעודד ולאפשר הגנה רחבה יותר, אף במקרים בהם צד מבקש להבטיח זכויות יתר לעובדים. זאת בעיקר כאשר ענייננו בעובדים מוחלשים כלכלית, אשר גם כך אין ידם משגת להבטיח לעצמם ביטחון סוציאלי לצורך עתידם וכאשר זכויותיהם בעבודה נפגעות חדשות לבקרים.
27. לאור כל האמור לעיל, מתבקש בית המשפט הנכבד להעניק למבקשים רשות להצטרף לעתירות כידידי בית המשפט בשל עניינם בסוגיה שבנדון; בשל הידע והמומחיות המצויים ברשותם באשר לזכויות עובדים בכלל ועובדי קבלן בפרט; בשל העובדה כי הצטרפות המבקשים לדיון, בשלב מקדמי זה בשלב זה, לא תגרום לצדדים כל נזק; ובשל החשיבות הציבורית הרבה בבחינת הפגיעה בציבור רחב של עובדים לצורך הגנה על זכויותיהם בכלל, וגיבוש הכרעה בעתירות הנדונות בפרט.
28. יצוין, כי הבקשה מוגשת במועד זה מהטעם שלמבקשים נודע על דבר העתירות רק בשעות הערב של יום רביעי, 22.12.2004, ומשכך עשו כל לאל ידם בכדי להגישה במועד המוקדם ביותר האפשרי.
29. ב"כ המשיב הסכים באדיבותו לבקשה.
בידי ב"כ העותרות, אליהם הועברה הבקשה בסמוך למועד הגשתה, טרם היה סיפק לגבש את עמדתם.
מן הדין ומן הצדק להיעתר לבקשה.
היום, 26 בדצמבר 2004.
עינת אלבין, עו"ד
דנה פריבך-חפץ, עו"ד
ב"כ המבקשים
