נעמה ישובי
"… כבוד האדם נפגע, כאשר אדם נאלץ לחיות בתנאי חיים משפילים השוללים את צלם האדם שבו, והופכים אותו לאובייקט. כבוד האדם מניח הבטחת מינימום של קיום אנושי חומרי ונפשי."
(אהרן ברק )
ביסודה של מסורת זכויות האדם עומד הרעיון כי לכל אדם, באשר הוא אדם, יש זכויות בסיסיות, המגיעות לו ללא תנאי. הזכויות הללו נובעות מהערך של כבוד האדם (Human Dignity), אותו דבר שהוא "צלם האנוש" והוא שמייחד את האדם מכל היצורים. כבוד האדם משמעו להתייחס אל האדם כבן-אנוש והיפוכו הוא יחס משפיל, הפוגע בזכויות האדם.
כבוד האדם הוא אפוא המקור שממנו נובעות כל הזכויות אך הוא גם זכות בפני עצמה, לצד הזכות לחירות, לשוויון ולהליך הוגן. הזכות לכבוד – או, במלים אחרות, הזכות שלא להיות מושפל – כוללת בתוכה כמה זכויות כגון הזכות שלא להיות נתון ליחס או עונש אכזריים או משפילים, הזכות לפרטיות והזכות לשם טוב.
קבוצה נוספת של זכויות הנובעות מכבוד האדם היא משפחת הזכויות הנקראות "זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות" (להלן: זכויות חברתיות). הזכויות החברתיות באות לעגן את התפיסה שכבוד האדם מחייב הבטחת התנאים המינימליים של קיום אנושי. כדברי השופט ברק: "… כבוד האדם נפגע, כאשר אדם נאלץ לחיות בתנאי חיים משפילים השוללים את צלם האדם שבו, והופכים אותו לאובייקט. כבוד האדם מניח הבטחת מינימום של קיום אנושי חומרי ונפשי."
לא קל להגדיר מהו אותו מינימום של קיום אנושי ובכל זאת ברור שכאשר אין לאדם מזון מספיק למחייתו, כאשר אין לו גישה למקור מים, כאשר אין ביכולתו להשיג לבוש מתאים שיגן עליו מפגעי האקלים או כאשר אין קורת גג לראשו – התנאים המינימליים הללו אינם מובטחים.
"יש לאדם תרבותי צורכי נפש נוספים על הצורך אך לחיות: יכול הוא, למשל, להתקיים ולחיות על ידי שהוא מכניס אוכל לפיו בידיים ממש. אבל אדם תרבותי צריך צלחת, כף ומזלג לאכול בהם. אדם `תרבותי` הוא לאו דווקא חדור תרבות בזכות עצמו: אדם הוא החי בתקופה ובמקום, שאותה תרבות היא מסימני ההיכר שלהם."
מזון ומים, לבוש וקורת גג חיוניים לקיומו הפיזי של האדם, אך אין די בהם כדי להבטיח את כבוד האדם. "הבטחת מינימום של קיום אנושי חומרי ונפשי" מחייבת לתת מענה גם לצרכים הנפשיים, החברתיים, האינטלקטואליים של האדם. מכלול הזכויות החברתיות באות לספק את אותם צרכים חיוניים של קיום אנושי. יתרה מזאת: מימוש הזכויות החברתיות הוא תנאי למימוש הזכויות האזרחיות והמדיניות, שכן אם אין לאדם קורת גג מה תועיל לו הזכות לפרטיות? אם אדם אינו יודע קרוא וכתוב מה טעם לו בחופש העיתונות?
הזכויות החברתיות מעוגנות במסמכים בינלאומיים אחדים:
ההכרזה לכל באי עולם, בדבר זכויות האדם, שהתקבלה פה-אחד באו"ם ב10- בדצמבר 1948, כרכה יחד זכויות אזרחיות ומדיניות וזכויות חברתיות, כלכליות ותרבותיות. בהמשך הדרך הופרדו שני סוגי הזכויות וכך נחתמו ב1966- שתי אמנות תאומות: האמנה לזכויות אזרחיות ומדיניות והאמנה לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות . ההכרזה לכל באי עולם והאמנה לזכויות כלכליות חברתיות ותרבותיות, הן אפוא מסמכי היסוד, הקובעים את התשתית העקרונית של הזכויות החברתיות. במרוצת השנים מצאו עקרונות אלה ביטוי במסמכים נוספים, ביניהם האמנה הבינלאומית לביטול כל סוגי ההפליה נגד נשים, האמנה לזכויות הילד ואמנות איזוריות שונות.
תחת הכותרת "זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות" נמנות הזכויות הבאות:
- זכות כל העמים להגדרה עצמית והחירות לשקוד על קידומם הכלכלי, החברתי והתרבותי.
- הזכות לעבוד ולהשתכר (לרבות הבטחת תעסוקה והכשרה מקצועית)
- הזכות לתנאי עבודה צודקים (לרבות הזכות לשכר הוגן, לבטיחות ובריאות בעבודה, לחופשה בתשלום)
- הזכות להתאגד באיגודים מקצועיים, וזכות השביתה
- הזכות לביטחון סוציאלי (לרבות במקרה של אבטלה, נכות, זיקנה או מחסור בנסיבות אחרות, שאינן תלויות באדם)
- הזכות להגנה ולסיוע למשפחה ולילדים (לרבות עריכת נישואין בהסכמה בלבד, הגנה על אמהות לפני לידה ואחריה, הגנה על ילדים מפני ניצול כלכלי וחברתי ואיסור על העסקת קטינים מתחת לגיל מסוים)
- הזכות לרמת חיים נאותה (לרבות מזון, לבוש ודיור נאותים) ולשיפור מתמיד בתנאי הקיום
- הזכות להגנה מפני רעב והזכות למזון נאות
- הזכות לבריאות גופנית ונפשית ברמה הגבוהה ביותר שאפשר להשיג
- הזכות לחינוך (לרבות חינוך יסוד חובה, חינוך תיכון וגבוה נגיש לכול וזכותם של הורים לבחור את מסגרת החינוך של ילדיהם)
- הזכות לקחת חלק בחיי התרבות וליהנות מקידמה מדעית ומיישומיה.
"מדינות שהן צד באמנה זו מתחייבות לערוב לכך, כי השימוש בזכויות המובעות באמנה זו יהא ללא הפליה מכל סוג שהוא, כגון מטעמי צבע, מין, לשון, דעה פוליטית או דעה אחרת, מוצא לאומי או חברתי, רכוש, יחוס, או כל מעמד אחר."
האמנה לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, סעיף 2.
הזכויות המנויות לעיל חלות על כל אדם, ללא הבדל צבע, מין, לשון, דעה, מוצא לאומי או חברתי, רכוש, ייחוס או כל מעמד אחר, ונאסר בתכלית האיסור להפלות ביישום הזכויות. מעבר לאיסור ההפליה מוטלת על המדינה חובה לנקוט צעדים של העדפה מתקנת על מנת לתקן אי-שוויון קיים ולהשיג שוויון מהותי.
לזכויות החברתיות יש מאפיינים אחדים, המייחדים אותן לעומת הזכויות האזרחיות, ובמידה מסוימת מחייבים גישה שונה ליישומן.
1. זכויות חיוביות מול זכויות שליליות
הזכויות החברתיות שונות מהזכויות האזרחיות בהיותן זכויות "חיוביות", התובעות מהמדינה פעולה והקצאת משאבים, בניגוד לזכויות האזרחיות, שהן זכויות "שליליות" הדורשות מהמדינה להימנע מפעולה ומגינות על האדם מפני התערבות המדינה. לדוגמא: על מנת ליישם את חופש הביטוי על המדינה להימנע מפגיעה בו, בעוד שכדי ליישם את הזכות לבריאות על המדינה להקצות משאבים, לקבוע כללים וכן הלאה.
אכן, קל יותר למדינה להבטיח מימוש זכויות באמצעות הימנעות מהתערבות שלטונית מאשר על-ידי מעורבות פעילה. עם זאת, גם בין הזכויות האזרחיות אנו מוצאים אחדות התובעות מהשלטון הקצאת משאבים לא קטנה וקיום מנגנונים ענפים, כגון הקמת והחזקת משטרה כדי להבטיח את הזכות לחיים ולביטחון אישי, ניהול מערכת בתי-משפט, על מנת לממש את הזכות להליך הוגן, או מנגנוני הקלפיות ומימון המפלגות, הבאים ליישם את הזכות לבחור ולהיבחר. למותר לציין כי איש אינו מעלה על הדעת לטעון שזכויות אלו ראויות פחות למימוש משום עלותן למדינה.
2. אמות-המידה
מאפיין נוסף הוא אי-בהירות לגבי אמות-המידה (הסטנדרטים), שממנה נובע קושי להעריך את יישומן של הזכויות החברתיות ולהגדיר מה ייחשב להפרתן. האמנה הבינלאומית לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, לא הגדירה בבירור מהו "דיור נאות", מה כוללת הזכות לחינוך, מה מהותה של הזכות לבריאות וכו` .
יתר על כן, הסטנדרטים עצמם שונים ממקום למקום ומחברה לחברה ויחסיים לדפוסי החיים המקובלים בה ולתנאים סביבתיים כגון אקלים. כך, למשל, מגורים באוהל עשויים להיחשב כתנאי דיור נאותים בארץ טרופית אך אינם יכולים להיחשב ככאלה באיזורים הקרים של אלסקה.
ולא זאת בלבד. חשוב להדגיש כאן את עיקרון "הטיפול השווה" (Equal Treatment), שמשמעותו כי כאשר נקבע "רף" בגובה מסוים הסטנדרטים של אותה חברה חייבים "להתיישר" לפיו. לדוגמא: אם מדינה קבעה שהשכלה גבוהה תינתן חינם, עליה להחיל את הזכות הזו על כלל האוכלוסייה במדינה, ללא הפליה.
3. יישום הדרגתי "בהתחשב במגבלות המשאבים הזמינים"
מתוך הבנה למגבלותיהן הכלכליות של חלק מהמדינות, נקבע באמנה , כי המדינות החותמות יישמו את הוראות האמנה בהדרגה, כלומר – יתקדמו לקראת יישומן המלא של הזכויות הללו לאורך תקופה, ותוך התחשבות במגבלות של משאבים.
קביעה זו פותחת פתח למדינות החותמות לתלות במחסור במשאבים את התחמקותן מיישום הוראות האמנה במלואן.
זכותם של האזרחים משמע חובתה של המדינה: כשם שהמדינה אחראית למימוש הזכויות האזרחיות והמדיניות ולמנוע פגיעה בהן כך מוטלת עליה החובה להבטיח את מימוש הזכויות החברתיות ולמנוע פגיעה בהן. ראוי להדגיש את המונח זכויות. במקומות שונים ובתקופות שונות נהגה גישה של סיוע לחלשים ומתן צדקה, גישה שהיא היפוכו הגמור של המונח זכויות. כשלאדם יש זכות הוא אינו נזקק לצדקה.
זכויות אדם הן זכויות-יסוד שכל אדם – באשר הוא אדם – זכאי להן, גם אם לא עוגנו בחקיקה ולא הוכרו בפסיקה. אולם כדי לממש את הזכויות נחוצים כלים משני סוגים: כלים חוקיים וכלים כלכליים. החוקים בתחום זה חשובים משום שהם מהווים הן הכרה רשמית של המדינה בזכות והן הגדרה מדויקת של מהות הזכות. הקצאת המשאבים היא שמאפשרת להוציא לפועל את הזכויות המוכרות בחוק ובלעדיה אין משמעות של ממש להכרה החוקית בזכות.
להקצאת המשאבים חשיבות ראשונה במעלה לענייננו, שכן בעוד שלהבטחת הזכויות האזרחיות-מדיניות נדרשת המדינה בעיקר להימנע מהתערבות, הרי כדי לממש את הזכויות החברתיות מוטלת על המדינה חובה להתערב ולנקוט צעדים שיבטיחו לאזרחיה ותושביה קיום בכבוד. איך תשיג המדינה את המטרה הזו? הן באמצעות הבטחת תעסוקה ושכר הוגן, והן באמצעות הקצאת משאבים לקיום שירותי רווחה, בריאות וחינוך. חובה נוספת המוטלת על המדינה היא החובה להגן על קבוצות חלשות (קשישים, ילדים, נשים, קבוצות מיעוט לאומי, עולים חדשים, אנשים עם מוגבלויות ועוד), מפני פגיעה בזכויותיהן.
לכאורה הזכויות הכלכליות, חברתיות ותרבותיות הן בעלות מעמד זהה לזה של הזכויות האזרחיות והפוליטיות – כאמור, הן נכללו בהכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם, עוגנו באמנה הבינלאומית לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות ואפילו במגילת העצמאות של ישראל נכרכו יחד ("מדינת ישראל תבטיח שוויון זכויות חברתי ומדיני…").
ואף על פי כן, הן מבחינת תשומת הלב להפרתן והן מבחינת הקצאת המשאבים לאכיפתן ולהגנה עליהן, הזכויות החברתיות נחשבות בעיני רבים כזכויות "מדרגה שנייה" ולא פעם רואים בהן לא זכויות כי אם הטבות (פריווילגיות) שהשלטון רשאי – אך לא חייב – להעניקן לאזרחים.
אחת הסיבות לכך היא שיש נטייה לזהות בין סוגי הזכויות לבין סוגי משטר שונים: במדינות הקומוניסטיות הובטחו הזכויות החברתיות של האזרחים, בעוד שהזכויות האזרחיות שלהם נשללו תדיר. לעומת זאת, במדינות המערב כובדו הזכויות האזרחיות ואילו הזכויות החברתיות נתפסו כסותרות את עקרונות הכלכלה החופשית. השינוי במשטר בברית המועצות תרם לשינוי גם בזיהוי הפוליטי של סוגי הזכויות.
הקשיים שמנינו היו בין הסיבות לתשומת הלב המעטה שניתנה בעבר להפרת זכויות חברתיות. בשנים האחרונות מסתמנת, בקרב העוסקים בזכויות האדם ברחבי העולם, מגמה חדשה, שאינה מסתפקת ביישום הדרגתי של הזכויות אלא תובעת לפעול בתקיפות נגד הפרתן.
הגישה הזו מתבססת על פרשנות הוועדה לזכויות כלכליות חברתיות ותרבותיות לאמנה, לפיה יש למדינות מחויבות בסיסית לספק רמה חיונית מינימלית של כל אחת מהזכויות, שבהעדרה ייחשבו כמפרות את האמנה. אותה רמה חיונית מינימלית מוגדרת כ"תמצית הזכות", המרכיב שבלעדיו היא מאבדת את משמעותה כזכות אדם ושממנו נובעת המחויבות הבסיסית של המדינה. תשומת הלב מופנית, לפיכך, לאותן פעולות שלטוניות המהוות הפרה של הזכויות, באופן ישיר או עקיף.
מה ייחשב להפרת זכויות האדם החברתיות מצד מדינה? אפשר לזהות שלושה סוגים של הפרות כאלו:
1. פגיעה בזכויות
פגיעה אקטיבית בזכויות מצד הממשלה. זה הסוג הדומה ביותר להפרות של זכויות אזרחיות ופוליטיות.
דוגמאות להפרות כאלו:
- פינוי או העברה כפויה של אנשים מבתיהם
- פיקוח על הילודה, לרבות כפיית הפלות ועיקור בהיקף נרחב, כאמצעי להגבלת פריון
- פגיעה במורשת התרבותית של מיעוטים.
2. מחדל
הימנעות מדינה ממילוי התחייבויותיה בהתאם לאמנה, לנקוט צעדים שיבטיחו את מימוש הזכויות וימנעו פגיעה בהן. בהקשר זה יש להדגיש במיוחד את הצורך להגן על קבוצות פגיעות באוכלוסייה, גם בנסיבות של מחסור במשאבים.
דוגמאות להפרות כאלו:
- סירוב לעגן בחוק הפנימי את הזכויות המנויות באמנה
- אי-אכיפת האיסור על עבודת ילדים מתחת לגיל 14
- אי-אכיפת חוק חינוך חובה.
3. הפליה
הפליה ביישום הזכויות בין קבוצות אוכלוסייה שונות. יודגש כי, לפי פרשנות ועדת האו"ם לאמנה, נדרשות המדינות לא רק לפעול למניעת הפליה אלא גם ליזום תוכניות של העדפה מתקנת – בחקיקה ובמדיניות – על מנת לסגור פערים היסטוריים.
דוגמאות להפליה:
- הקצאה בלתי-שוויונית של משאבים לאוכלוסיות שונות.
- אי-נקיטת צעדים לסגירת פערים.
