אפליית היישובים הערביים בתחום הקרקע והתכנון

אפליית היישובים הערביים בתחום הקרקע והתכנון

נייר עמדה

עו"ד עאוני בנא

מוגש לועדת גבולות שבוחנת את הנושא של הרחבת שטח השיפוט של העיר סח`נין

יולי 2004

מבוא

האגודה לזכויות האזרח רואה חשיבות מיוחדת בהרחבת שטחי שיפוט של יישובים ערבים בכלל ושל העיר סח`נין בפרט.

הגדלת המרחב הקרקעי, הנתון לשליטתם ולשימושם של יישובים ערבים, מהווה צעד מתחייב לא רק מבחינת מתן מענה מיידי לצורכי התושבים והיישובים הערבים, אלא גם מבחינת קידום שוויונה ומעמדה של האוכלוסייה הערבית.

הצורך בהרחבת שטח השיפוט של העיר סח`נין חייב להיבחן על רקע האפליה ההיסטורית, שממנה סובלים היישובים הערבים בתחום הקרקע והתכנון. שכן אין זה סוד, שגודל השטחים ומרחבי התכנון של היישובים הערבים, ובכללם העיר סח`נין, מושפע מאפליה קשה ושיטתית זו.

במסגרת מסמך זה נעמוד על אפליית היישובים הערבים בתחום הקרקע והתכנון ועל המצוקות הקשות שאפליה זו הולידה. כמו כן, נעמוד על חובתה הבסיסית של מדינת ישראל והרשויות הפועלות מטעמה, ובכלל זה ועדה זו, לפעול למען ביעור האפליה ולמען הגשמת צדק חלוקתי בהקצאת משאבי קרקע.

בחומר שהגישה בפני הוועדה, עמדה עיריית סח`נין על השיקולים התכנוניים, הכלכליים והמוניציפליים, שעומדים מאחורי הבקשה להרחבת תחום שיפוט העיר סח`נין (להלן – הבקשה). העירייה התייחסה בפירוט לצורכי תושבי סח`נין ההולכים וגדלים בתחום הדיור, התעסוקה, התעשייה והשירותים הציבוריים, שיש בהם כדי להצדיק את הגדלת שטח השיפוט של העיר.

אנו סומכים את ידינו על השיקולים והצרכים שפורטו בבקשה ולא נחזור עליהם במסגרת מסמך זה.

מצוקת הקרקע ביישובים הערבים

האוכלוסייה הערבית סובלת, מאז קום מדינת ישראל, מהפליה מוסדית ומהזנחה שיטתית בכל תחומי החיים, ותחום הקרקע והתכנון הינו אחד התחומים, בו סובלת האוכלוסייה הערבית מהקיפוח ומהאפליה הקשים ביותר. ההפליה והקיפוח בתחום זה באו לידי ביטוי, בין היתר, במדיניות הפקעת קרקעות מבעלות ערבית (והעברתן, למעשה, לשימוש הקולקטיב היהודי בלבד), בצמצום שטחי השיפוט ומרחבי התכנון של יישובים ערביים ובנקיטת אמצעים להגבלת או למניעת התרחבותם העתידית של יישובים אלה.

המחסור בעתודות קרקע ביישובים הערבים יצר מצוקה חמורה בקרב האוכלוסייה הערבית בין היתר בתחום הדיור, התעסוקה והשירותים הציבוריים. מצוקה זו מאופיינת בצפיפות דיור גבוהה, בהעדר תשתיות, מבני ציבור ותעשייה, בהטלת הגבלות שימוש למיניהן על קרקעות בתחום השיפוט של היישובים הערביים וברמת שירותים נמוכה למדי. את המצוקות שהוליד המחסור בקרקע ביישובים הערביים, היטיב לסכם המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי, שהינו גוף מקצועי, שפועל למען שיפור רמת התכנון של היישובים הערבים, בדו"ח בנושא: אפיון ודירוג הרשויות המקומיות במחוז הצפון עפ"י מצבם התכנוני:

"התוצאות הישירות של המחסור היחסי המשווע בייעוד קרקע לפיתוח ולתעסוקה במגזר הערבי הן רבות. בהעדר מספיק קרקע לפיתוח ביישובים הערביים, ניכרות הבעיות של צפיפות אוכלוסייה גבוהה, העדר תשתיות מודרניות ותופעת הבנייה ללא היתרים כחוק על קרקע חקלאית מחוץ לתחום הבנייה המאושר. העדר שטחים לתעסוקה פוגע באיכות הסביבה ובאיכות החיים של האוכלוסייה, מאחר והעסקים מוקמים בתוך שכונות המגורים עם כל המפגעים הסביבתיים שהם גורמים. גם רמת האבטלה ביישובים הערביים, הגבוהה במידה ניכרת מהממוצע הארצי, והמצב החברתי-כלכלי הקשה, הם תולדה של מחסור בהזדמנויות תעסוקה. .". (עמוד 19 לדו"ח).

לא זו אף זו. העדר תוכניות ממשלתיות, שיש בהן כדי לתת מענה, ולו מינימלי, לצורכי האוכלוסייה הערבית בתחומים אלה, כגון, הקמת שכונות ו/או יישובים ערבים חדשים, בנייה ציבורית הראויה לשמה, הקמת אזורי מלאכה ותעשייה, מתן הטבות בדיור וכיוצא באלה תוכניות, שמהן נהנה הציבור היהודי, החריף עד מאוד את המצוקה.

להמחשת מצוקת הקרקע ביישובים הערביים, ראויים לציון הנתונים הללו:

• שטח השיפוט של כלל הרשויות המקומיות הערביות כיום אינו מגיע לכדי 2.5% משטחה של המדינה, זאת למרות שהאזרחים הערבים מהווים כ- 20 אחוז מאוכלוסיית ישראל.
• למרות קצב הצמיחה המהיר של האוכלוסייה הערבית, שמאז 1948 גדלה פי שבעה, הרי שמאז הקמת מדינת ישראל הצטמצמו עתודות הקרקע של אוכלוסייה זו בכמחצית.
• לא הוקם מאז קום מדינת ישראל אף יישוב ערבי חדש (למעט ישובים בנגב שנועדו לרכז לתוכם את הבדואים ולפנות שטחים), זאת לעומת מאות יישובים יהודים חדשים שהוקמו מאז.
• בעוד שטחי השיפוט של היישובים הערבים הולכים ומצטמצמים, הולכת וגדלה הצפיפות בהם: מאז קום מדינת ישראל גדלה צפיפות האוכלוסייה ביישובים הערבים פי 11.
• שיעור השטח לתעשייה מכלל השטח המפותח העירוני ביישובים הערביים עומד בממוצע על 1%, זאת לעומת 11.4% – 14.4% ביישובים היהודיים. נתון זה מדגיש את העדר הפיתוח והתשתית הכלכלית ביישובים הערביים.

מצב כלכלי-חברתי

להווי ידוע, כי לגודל שטח השיפוט השפעות ישירות על רווחתם ותנאי מחייתם של התושבים, וכן על פיתוחם ופריחתם הכלכלית-חברתית של היישובים.

נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה באשר לרמה החברתית-כלכלית של היישובים הערביים מלמדים, באופן עקבי וחד משמעי, כי היישובים הערביים הם היישובים העניים והחלשים ביותר. למותר לציין, כי קיים קשר הדוק בין המחסור בקרקע לבניה ולפיתוח ביישובים הערבים לבין מצבם הכלכלי-חברתי הירוד של יישובים אלה.

מצוקתם הכלכלית-חברתית של היישובים הערבים מציבה אותם בראש סולם היישובים, הזקוקים להרחבת התחום המוניציפאלי. הרחבה כאמור יכולה להביא לשיפור במצבה הכלכלי-חברתי של האוכלוסייה הערבית, שכן היא תאפשר מציאת פתרונות דיור, הקמת אזורי מלאכה ותעסוקה, אספקת מקומות עבודה, הגדלת ההכנסות ממיסים מקומיים ושיפור רמת השירותים הציבוריים.

לא יהא למותר לציין, כי ממשלת ישראל עצמה הכירה בהפליה רבת השנים, שממנה סובל המגזר הערבי, ואשר הולידה פערים ניכרים בינו לבין המגזר היהודי בתחום החברתי-כלכלי לרבות בתחום הקרקע והדיור:

"ממשלת ישראל רואה חובה לעצמה לפעול למתן תנאים שווים והוגנים לערביי ישראל בתחום החברתי-כלכלי ובפרט בחינוך, דיור ותעסוקה. ממשלת ישראל רואה בפיתוח חברתי-כלכלי של יישובי המגזר הערבי בישראל תרומה לצמיחה ולהתפתחות כלל החברה והמשק בישראל. הממשלה תפעל לפיתוח ולקידום חברתי-כלכלי של יישובי המגזר הערבי ולצמצום הפערים בינם לבין הישובים והמגזר היהודי. . ." (החלטה מספר 2476 מיום 22.10.00).


העדר ייצוג במוסדות תכנון ובמוקדי קבלת החלטות

עבודת ועדת הגבולות מקבלת משמעות נוספת וייחודית במציאות, שבה האוכלוסייה הערבית והרשויות המקומיות הערביות אינן מיוצגות כראוי במוסדות התכנון השונים.

האזרחים הערבים הורחקו בשיטתיות ממוקדי קבלת ההחלטות, הנוגעות להיקף הקרקע הנתון לשליטתם ולשימושם. בכך נשללה מהם הזכות להיות שותפים לתהליך קבלת החלטות לעניין גודלם, מיקומם או פיתוחם של יישובים, שטחים וגבולות לפיתוח עירוני, שטחים חקלאיים ואזורי תעשייה וכיוצא באלה החלטות, שיש להם השפעה ישירה על רווחתם ותנאי מחייתם.

צדק חלוקתי

החלטות ו/או המלצות של "ועדות גבולות" הן בגדר החלטות/המלצות על חלוקת משאבי קרקע ציבוריים. החלטות מסוג זה חייבות להגשים את ערך העל של צדק חלוקתי, היינו חלוקה הוגנת, צודקת וסבירה של המשאבים. בפסיקת בית משפט העליון ניתן מעמד מפורש לשיקול זה בכל החלטה על חלוקת משאבי קרקע ומשאבים ציבוריים אחרים:

"החובה לשקול שיקולים של צדק חלוקתי היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של רשות מינהלית, אשר בסמכותה להחליט על הקצאת משאבים מוגבלים. . . הערך של צדק חלוקתי הינו ערך כבד משקל, אשר כל רשות מינהלית חייבת לתת לו משקל ראוי בכל החלטה שלה בדבר חלוקת משאבים ציבוריים. . .". (בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש ואח` נ` שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 64-65).

הוועדה חייבת, אם כן, להיות מונחית על-ידי עקרונות של שוויון וצדק חלוקתי.

דו"ח ועדת אור

ההפליה ההיסטורית בתחום הקרקע והצמצום הדרסטי בשטחי השיפוט של היישובים הערביים זכו להתייחסות מפורשת ומודגשת בדו"ח ועדת אור, שפורסם בחודש אוגוסט 2003. הוועדה עמדה על חומרת מצוקות הקרקע והדיור בקרב האוכלוסייה הערבית, וכן על המדיניות השיטתית, שננקטה במטרה להגביל את התפתחותם והתרחבותם של היישובים הערבים. במטרה להמחיש את היקף ההפליה בכל הנוגע לקביעת שטחי שיפוט, בחרה הוועדה דווקא להביא כדוגמה את העיר סח`נין, ששטח השיפוט שלה הלך והצטמצם מאז קום המדינה עד לכדי 15% משטחה בתקופת המנדט הבריטי:

"בשנים הראשונות לקיומה נטלה המדינה לידיה שטחים נרחבים של אדמות ערבים. . . פעולות ההפקעה היו רתומות בבירור ובמוצהר לאינטרסים של הרוב היהודי. . . על האדמות המופקעות קמו מאות יישובים יהודיים. . . אחת התוצאות של הפעולות שבוצעו בנושא המקרקעין היתה צמצום דרסטי בשטחי היישובים הערביים. לדוגמה, בסח`נין היה "שטח אדמות הכפר" בתקופת המנדט ועד סוף שנות השבעים כ-70,000 דונם. שטח השיפוט בסוף המאה היה 9,700 דונם, ושטח תכנית המיתאר – 4,450 דונם בלבד. בשל כך, נמצאו בסח`נין בתחום תכנית המיתאר רק 191 מ"ר לנפש, שעה שבכרמיאל היו 524 מ"ר לנפש. יישובים ערביים רבים "הוקפו" בשטחים כמו אזורי ביטחון, מועצות אזוריות יהודיות, גנים לאומיים ושמורות טבע, כבישים מהירים וכיוצא באלה, המונעים או הפוגעים באפשרות התרחבותם בעתיד. עם גידול האוכלוסייה ביישובים הערביים גבר הצורך בשטחים לצורכי מלאכה ותעשייה, אזורי מסחר ומבני ציבור. ביישובים רבים לא נמצאו עתודות הקרקע הנחוצות לשם כך. . . בחמישים השנים הראשונות למדינה גדלה האוכלוסייה הערבית פי שבעה לערך. במקביל, נשאר השטח המאפשר בנייה למגורים בעיקרו כמעט ללא שינוי. כתוצאה מכך גדלה הצפיפות ביישובים הערביים במידה ניכרת. מצוקת השטחים לבנייה פגעה קשות בזוגות צעירים שחיפשו להם דיור. הבנייה הציבורית לא סייעה להם באופן משמעותי. יישובים חדשים לא קמו (להוציא את יישובי הבדווים) וקרקעות מינהל לא שוחררו בדרך כלל לבנייה ביישובים ערביים. האזרחים הערבים גם לא זכו לתנאים שווים בקבלת משכנתאות, שכן רובם לא היו יוצאי צבא. תושבי יישובים ערביים שביקשו לבנות על אדמות בבעלותם, שנכללו בשטחי רשויות אזוריות יהודיות שכנות, נחסמו על ידי חוקי רשויות אלה.". . ." (דו"ח הוועדה, שער ראשון, פסקאות 33-36).

הוועדה המליצה, כי המדינה תפעל להקצות קרקעות לאוכלוסייה הערבית עפ"י עקרונות של שוויון וצדק חלוקתי:

"בטיפול במגזר הערבי נודעת חשיבות רבה לנושא הקרקע. נושא זה מעורר הדים מצטברים של מאבקים בני מאה שנה ויותר. קשה להתעלם מן המימד הרגשי העז הנלווה לסוגיה זו. ברם, המטענים וההקשרים הלאומיים אינם גורעים מחובת המדינה לנהוג באזרחיה הערבים, על פי עקרונות ראויים של צדק חלוקתי. למגזר הערבי צרכים לגיטימיים, הנובעים, בין היתר, מגידול טבעי. המדינה חייבת להקצות לו קרקע על פי דפוסים ועקרונות שוויוניים, כמו למגזרים אחרים" (דו"ח הוועדה, שער שישי, פיסקה 13).


סוף דבר

עינינו הרואות, כי חלוקת משאבי הקרקע בין המגזר היהודי לערבי רחוקה מאוד מלהיות חלוקה בין שווים. כפי שנאמר לעיל, היישובים הערביים סובלים מהזנחה מתמשכת ומאפליה מוסדית רבת שנים, וקיימים פערים ניכרים בינם לבין היישובים היהודיים בכל הנוגע לקביעת שטחי שיפוט ומרחבי תכנון מוניציפליים. מציאות זו מחייבת נקיטת מדיניות של צדק חלוקתי מתקן, שתביא לקידום שוויונם של האזרחים הערבים. בפסיקת בית המשפט העליון נקבעה חובה משפטית, המוטלת על מדינת ישראל והרשויות הפועלות מטעמה, ובכלל זה, לדעתנו, ועדת גבולות, לנקוט באמצעים, שיש בהם כדי "לטפח" את עקרון השוויון בין יהודים לערבים:

"המבחן האמיתי לעקרון השוויון נעוץ ביחס כלפי מיעוט: דתי, לאומי או אחר. אם אין שוויון למיעוט, גם אין דמוקרטיה לרוב. כך גם בנוגע לשאלת השוויון כלפי ערבים. . . שאלה זאת כרוכה במערכת יחסים מורכבת שהתפתחה בין יהודים לבין ערבים בארץ זאת במשך תקופה ארוכה. אף על פי כן, ואולי דווקא בשל כך, יש צורך בשוויון. השוויון חיוני לחיים משותפים. טובת החברה, ובחשבון אמיתי טובתו של כל אחד בחברה, מחייבים לטפח את עקרון השוויון בין יהודים לבין ערבים. . . זוהי מצוותו של המשפט, ולכן זו חובתו של בית המשפט". (בג"ץ 6924/98 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ` ממשלת ישראל, פ"ד נה(5) 15, 27-28).


רשימת מקורות

אורן יפתחאל, קרקעות, תכנון ואי-שוויון: חלוקת המרחב בין יהודים וערבים בישראל, מרכז אדוה, נובמבר 2000;

חנא סויד, אפיון ודירוג הרשויות המקומיות במחוז הצפון עפ"י מצבם התכנוני, המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי, 2003;

עוזי בנזימן ועטאללה מנצור, דיירי משנה – ערביי ישראל, מעמדם והמדיניות כלפיהם, (הוצאת כתר 1992) פרק ט`;

ראסם חמאייסי, השיכון בקרב האוכלוסייה הערבית בישראל, סיכוי – המרכז לקידום שוויון הזדמנויות, 1993;

David Kretzmer, The Legal Status of the Arabs in Israel (Westview Press, 1990), p. 90-98 ;

Oren Yiftachel, Power Disparities in the Planning of a Mixed Region: Arabs and Jews in the Galilee, Israel, Urban Studies, Vol 30, No. 1, 1993, 157;

הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, תוצאות מחקר בנושא אפיון ודירוג הרשויות המקומיות בישראל, מרץ 2002;

דו"ח ועדת החקירה הממלכתית לבירור התנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000, אוגוסט 2003;

דו"ח עמותת סיכוי במשגב, שוויון ושילוב האזרחים הערבים 2001-2000, ספטמבר 2001.