בג"צ 6317/03
בבית המשפט העליון
בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
העותרות:
1. הקשת הדמוקרטית המזרחית
2. האגודה לזכויות האזרח בישראל
3. במקום – מתכננים למען זכויות תכנון
4. אדם טבע ודין
כולן ע"י ב"כ עו"ד סמדר בן נתן
רח` הסוללים 3, תל אביב 67897
טל: 5619666-03, פקס: 5618818-03
וכן ע"י ב"כ עו"ד שרון אברהם-ויס ו/או דן יקיר ואח`
מהאגודה לזכויות האזרח בישראל
רח` נחלת בנימין 75, תל אביב 65154
טל`: 5608185-03; פקס: 5608165-03
העותרת 4 גם ע"י ב"כ עו"ד אלי בן-ארי
מרח` נחלת בנימין 85, תל אביב 65154
טל: 5669939-03, פקס: 5669940-03
נ ג ד
המשיבים:
1. שר התעשיה, המסחר והתעסוקה
2. מועצת מקרקעי ישראל
3. מינהל מקרקעי ישראל
שלושתם ע"י פרקליטות המדינה
רח` צלאח-א-דין 29, ירושלים
4. תנועת המושבים
רח` לאונרדו דה וינצ`י 19 תל אביב
5. התנועה הקיבוצית המאוחדת
6. הקיבוץ הארצי
7. הקיבוץ הדתי
שלושתם ע"י ב"כ עו"ד דרורי ו/או בן אור ו/או אברהמי
מהמחלקה המשפטית של התנועה הקיבוצית
רח` ליאונרדו דה-וינצ`י 13, תל אביב
טל: 6925319-03 פקס: 6951150-03
8. התאחדות האיכרים
ע"י ב"כ עו"ד משה ליפקה ו/או אח`
מרח` ויצמן 51, תל אביב 62091
טל: 6917878-03, פקס: 6953434-03
9. ראש המטה לביצוע הסדר הקיבוצים
ע"י ב"כ עוה"ד קנטור, אלחנני, טל ושות`
מבית מוזס, שד` רוטשילד 74-76, תל אביב 65785
טל: 7140400-03, פקס: 7140401
10. רסידו פי. בי בע"מ
11. רסידו ייזום פרוייקטים בע"מ
שניהם ע"י ב"כ עוה"ד זיסמן אהרוני גייר ושות`
מרח` הירקון 52א`, תל אביב 63432
טל: 7955555-03, פקס: 7955550-03
12. כפר חיטים, מושב שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ
13. דגניה ב`-קבוצת פועלים להתישבות חקלאית שיתופית בע"מ
שניהם ע"י ב"כ עו"ד קנט ו/או רכס ו/או רוזנזפט ו/או אח`
ת.ד. 2249, עפולה 18122
טל: 6526195-04, פקס: 6526110-04
14. כפר-עזה, אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד משה צ. נאמן ו/או אח`
מרח` דיזינגוף 50 תל אביב 64332
טל: 5254141-03, פקס: 5253818-03
עתירה מתוקנת למתן צו על תנאי ולמתן צו ביניים
זוהי עתירה מתוקנת למתן צו על תנאי, על פיה יתבקש בית המשפט הנכבד להורות למשיבים לבוא וליתן טעם:
א. מדוע לא תבוטל החלטת מועצת מקרקעי ישראל מיום ביום 2.9.03 בה אושרו הוראות מעבר להחלטות 717, 727, 737 (להלן: "הוראות המעבר" או "החלטת המועצה");
ב. מדוע לא ייקבעו הוראות המעבר כמפורט בפסקה 168 להלן.
בית המשפט הנכבד מתבקש ליתן צו ביניים, המורה למשיבים 1-3 להימנע מלאשר ולהוציא לפועל עסקאות, על פי הוראות המעבר עד להכרעה בעתירה זו.
ביום 7.8.03 התקיים דיון בעתירה זו במתכונתה המקורית, אשר כוונה כנגד הוראות המעבר שנתקבלו במעוצת מקרקעי ישראל ביום 29.6.03. במענה להצעת בית המשפט לדחות את מועד הדיון ולבקשת העותרות להקפאת המצב הקיים, התחייבה נציגת פרקליטות המדינה, בשם המשיבים, כי הוראות המעבר לא יוצאו אל הפועל עד לקיום דיון בבקשה לצו ביניים. דיון זה טרם התקיים ולפיכך התחייבות המשיבים 1-3 עודנה תקפה.
יצויין כי ביצוע הוראות המעבר הוקפא זמנית עוד קודם לדיון האמור ולהגשת העתירה המקורית, בהוראת היועץ המשפטי לממשלה. לפיכך צו ביניים שינתן עם הגשת עתירה מתוקנת זו, ישמר מצב קיים שהיה נוהג מאז מתן פסק הדין בבג"צ 244/00. נימוקים מפורטים לבקשה לצו ביניים מופיעים בסיפא לעתירה זו.
ואלה נימוקי העתירה:
1. עניינה של עתירה זו בפגיעה קשה בזכות לשוויון, בזכות להקצאה הוגנת של מקרקעי ישראל ובעקרונות הצדק החלוקתי. בחודש יולי 2003 הגישו העותרות עתירה נגד הוראות המעבר מיום 29.6.03 (להלן: "העתירה המקורית"). הוראות מעבר אלה שונו בלחץ היועץ המשפטי לממשלה, ותחתן פורסמו ביום 2.9.03 הוראות מעבר חדשות. עתירה זו עוסקת בהוראות מעבר אלו.
נוסח הוראות המעבר, כפי שנתקבל בישיבת המועצה מיום 2.9.03 ופורסם באתר האינטרנט של מינהל מקרקעי ישראל, מצורף לעתירה זו ומסומן נספח ע/1.
2. עתירה זו היא עתירת המשך לעתירה בבג"צ 244/00 עמותת שיח חדש – למען השיח הדמוקרטי ואח` נ` שר התשתיות הלאומיות ואח`, פ"ד נו(6) 25. (להלן: "בג"צ הקשת" או "הבג"צ"). בעקבות ביטול החלטות 717, 727, 737 בבג"צ, נתעורר הצורך בקביעת הוראות מעבר אשר יחולו על עסקאות שהותחל בביצוען עפ"י ההחלטות הבטלות, טרם מתן פסק הדין שקבע את בטלותן.
3. בחודש ינואר שנת 2000 הגישה העותרת מס` 1, הקשת הדמוקרטית המזרחית (להלן: "הקשת"), עתירה לבג"צ ובה ביקשה לבטל את החלטות מועצת מקרקעי ישראל מס` 717, 727 ו-737, אשר התקבלו החל משנת 1995, ובהן נקבעו פיצויים למחזיקי קרקע חקלאית בעת שינוי ייעוד הקרקע, והטבות אחרות למחזיקי קרקע חקלאית.
4. ביום 29.8.2002 נתקבלה עתירת הקשת הדמוקרטית המזרחית, בפסק דין בעל חשיבות היסטורית ותקדימית מרחיקת לכת. פסק הדין קבע, כי החלטות מועצת מקרקעי ישראל מס` 717, 727 ו-737, העניקו הטבות מופרזות ובלתי מוצדקות, וכי הינן בטלות מחמת חוסר סבירות קיצונית ופגיעה בעקרונות הצדק החלוקתי.
5. בכך ביטל בית משפט זה מדיניות פסולה של מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") שהיתה נהוגה משך כעשור, במסגרתה הוענקו הטבות מרחיקות לכת למחזיקי קרקע חקלאית בעת שינוי ייעוד הקרקע. פסק הדין הכיר במושג הצדק החלוקתי, שעניינו בחלוקה החברתית הצודקת של משאבים חברתיים ואחרים. בפסק הדין נקבע, כי מועצת מקרקעי ישראל הפרה את חובתה לשקול שיקולי צדק חלוקתי, וכי: "החובה לשקול שיקולים של צדק חלוקתי היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של רשות מינהלית, אשר בסמכותה להחליט על חלוקת משאבים מוגבלים". (שם, עמ` 64).
6. במהלך הדיון בעתירה ניתן ביום 15.8.01 צו ביניים, שמנע את המשך מימושן של עסקאות על פי ההחלטות נשוא העתירה. בית המשפט קבע בפסק הדין, כי על מועצת מקרקעי ישראל (להלן – המועצה) להחליט בדבר הוראות מעבר, שיחולו על העסקאות שביצוען נעצר בצו הביניים, ויקבעו אלו עסקאות ימומשו על פי ההחלטות שבוטלו ואלו מהן לא יוכלו להתממש על פי אותם תנאים.
7. והנה טרם חלפה שנה תמימה ממועד מתן פסק הדין, ועל סדר יומה של מועצת מקרקעי ישראל הונחו שלוש הצעות החלטה, שקבלתן תחזיר את גלגל ההיסטוריה לאחור, בהשיבן על כנה מדיניות, שנפסלה מכל וכל בהחלטת בית משפט זה. מדיניות זו מעניקה שוב הטבות מפליגות ומרחיקות לכת למחזיקי קרקע חקלאית, ללא כל הצדקה או צורך, תוך ויתור על נכסי מקרקעין יקרי ערך של המדינה, תוך התעלמות משיקולי תכנון ושיקולים כלכליים, ותוך התעלמות מוחלטת, ויש לומר חצופה ומתנשאת, מכל שיקול של צדק חלוקתי.
8. על אף התנגדותו החריפה של היועץ המשפטי לממשלה, מועצת מקרקעי ישראל בישיבתה מיום 29.6.03 קיבלה החלטה בדבר הוראות מעבר, ע"פ המלצת ועדה בראשותו של עו"ד משה נסים, בכפוף לשינויים מינוריים. הוראות אלו אפשרו לקיים את מרבית העסקאות, שהוחל ולו בקידום ראשוני שלהן, על פי ההחלטות אשר נפסלו בהחלטת בג"צ. נגד החלטה זו כוונה העתירה המקורית בתיק זה.
9. בעקבות הגשת עתירה זו, ולאחר דיון שהתקיים בפני בית המשפט הנכבד ביום 7.8.03, בו הודיע היועץ המשפטי לממשלה כי לא יגן על הוראות המעבר בנוסח בו התקבלו, הונחה ביום 2.9.03 על שולחן מועצת מקרקעי ישראל הצעה להחלטה חדשה להוראות מעבר שהיתה פרי של פשרה בין היועץ המשפטי לממשלה לבין השר אולמרט, המכהן כיו"ר המועצה. יש לציין, כי הצעת פשרה קודמת שהוצעה למועצה ע"י היועמ"ש והשר אולמרט נדחתה בהחלטת המועצה מיום 5.8.03. מכל מקום, ביום 2.9.03 קיבלה המועצה את הצעת הפשרה, ובה הוראות מעבר מצומצמות באופן ניכר מאלו שהתקבלו על-ידה לראשונה. הוראות אלו הן נשוא עתירה זו (נספח ע/1).
10. כמו כן, נתקבלו על-ידי המועצה שתי החלטות נוספות, המיטיבות עם מחזיקי הקרקע החקלאית מעל ומעבר לכל נורמה חוקית או מוסרית, המעבירות לידיהם נכסי מקרקעין מתוך קרקעות המדינה בשווי בל-יתואר, ומעניקות פיצויים מופרזים ופסולים בעת שינוי יעוד של קרקע חקלאית. ביום 5.8.03 נתקבלה החלטה 969, בדבר הפסקת חכירה בקרקע שיעודה שונה (ולמעשה בדבר הפיצוי מרקיע השחקים הניתן במקרה זה למחזיק הקרקע), וביום 22.10.03 נתקבלה החלטה בדבר קביעת הזכויות בחלקת המגורים בנחלות, ההחלטות נתקבלו על אף התנגדות חריפה של היועץ המשפטי לממשלה וכן הסתייגויות משרד האוצר ומינהל התיכנון. החלטה 969 אושרה ע"י שר האוצר ביום 16.12.03, ההחלטה בדבר קביעת הזכויות בחלקת המגורים טרם אושרה כדין בעת הגשת עתירה מתוקנת זו.
11. בעת הדיון בעתירה זו יש להביא בחשבון גם את דבר קבלת ההחלטות הנוספות של המועצה, זאת כיוון שמשמעותה של החלטה 969 היא, שעיסקאות אשר לא תיכללנה בגדר הוראות המעבר, תוכלנה להתבצע על פי תנאי החלטה 969, המעניקה אף היא פיצוי מופקע למחזיק הקרקע בגין שינוי היעוד. כמו כן, מותירה ההחלטה את האפשרות בידי המחזיק ליזום בעצמו שינוי ייעוד ובניה בקרקע תוך קבלת הפיצוי הקבוע בהחלטה. משמעותה של ההחלטה בדבר קביעת הזכויות בחלקת המגורים היא, כי חלקת המגורים תוחכר בחוזה חכירה נפרד, אשר לא יכלול סעיף בדבר השבת הקרקע בעת שינוי ייעוד. בכוונת העותרות לעתור כנגד חוקיותן וסבירותן של החלטות אלו בקרוב.
12. מתן התמונה הכוללת של שלוש הצעות ההחלטה בא להבהיר את אופן פעולת מועצת מקרקעי ישראל, שמטרתה להיטיב עם המיגזר החקלאי ובעיקר עם יזמים, סוחרי קרקעות וכרישי נדל"ן אחרים, השמים ידם על נכסי המקרקעין הציבוריים יקרי הערך, המוחזקים בידי ההתיישבות החקלאית, וגורפים רווחי הון על חשבון קופת המדינה וכלל הציבור. מועצת מקרקעי ישראל הולכת בתלם אחד חרוש היטב, של מתן הטבות מופרזות ופסולות למחזיקי קרקע חקלאית – תוך חוסר התחשבות ופגיעה בלתי נמנעת גם באיכות הסביבה – ומסרבת לסטות מתלם זה, גם לאחר שבית משפט נכבד זה פסל מפורשות ובמילים חריפות מדיניות זו. כאותו סוס החורש בתלם, אשר אינו יכול ראות ימינה ושמאלה ממסלולו, כך צועדת המועצה בתלם ההטבות למחזיקי קרקע חקלאית, ואינה מביטה ימינה ושמאלה אל מגזרי החברה הישראלית האחרים: דיירי דיור ציבורי, משלמי משכנתאות, משפחות חד הוריות, אזרחי המדינה הערבים, נכים ומוגבלים, הזקוקים לא פחות, ולעיתים רבות אף יותר, לפתרונות דיור ותעסוקה, המחולקים על ידי המועצה ברוחב יד מתוך נכסי המדינה למגזר החקלאי בלבד.
13. הנה כי כן, ההחלטה בדבר הוראות המעבר, שהיא נשוא עתירה זו, ושתי ההחלטות הנוספות בדבר זכויות המחזיקים בקרקע חקלאית, מהוות קביעת מדיניות ומשטר מקרקעין כולל, פסול ושערורייתי, הנגוע באותם חוליים ממש כפי שהיו נגועות החלטות המועצה שבוטלו בבג"צ הקשת.
14. הוראות המעבר שנתקבלו ביום 2.9.03, על אף שיש בהן התקדמות ניכרת לכיוון סטנדרטים ראויים של הוראות מעבר, עדיין רחוקות מלעמוד בסטנדרטים הראויים. על הוראות המעבר לאפשר ביצוען של עיסקאות אך ורק אם יש בהן אינטרס הסתמכות מוצדק, היכול לגבור על אי חוקיות ההחלטות שבבסיסן. כך למשל ההסתפקות בשלב תכנוני של הפקדה בלבד, ואף הסתפקות בהחלטה על הפקדה בתנאים, כבסיס לאינטרס הסתמכות, מעוררת קשיים רבים. גם קביעתן של הוראות מעבר מיוחדות המתייחסות להסדרים החובות בקיבוצים ובמושבים, סותרת את קביעות בית המשפט בבג"צ הקשת, אשר לפיהן התחשבות במצבן הכלכלי של תנועות ההתיישבות במסגרת החלטות מועצת מקרקעי ישראל, הינה בגדר שיקול פסול, ועוד כהנה וכהנה קשיים ומהמורות שיפורטו בהמשך עתירה זו.
15. הנה כי כן הוראות המעבר, שהן פרי של פשרה כוחנית שכפתה מועצת מקרקעי ישראל על היועץ המשפטי לממשלה, חסרות הפנמה מלאה של העקרונות שהותוו בבג"צ הקשת, ועתידות להכשיר עשרות רבות של עסקאות שמימושן ייצור מצב גיאוגרפי, תכנוני וכלכלי בלתי הפיך, ואשר הבסיס הנורמטיבי שלהן נפסל מכל וכל בהחלטת בג"צ.
16. העותרת מס` 1, הקשת הדמוקרטית המזרחית, היא תנועה חברתית אל מפלגתית, שמטרתה להשפיע על סדר היום הציבורי, מתוך כוונה להביא לשינוי כולל של החברה הישראלית ומוסדותיה השונים. היוזמה להקמת התנועה באה מקרב נשים וגברים בנות ובני הדור השני והשלישי של יוצאי ארצות ערב והמזרח, הבאים מכל חלקי הארץ ומייצגים רבדים שונים של החברה הישראלית. בין יתר מטרותיה שמה לה העותרת מס` 1 ליעד להיאבק למען מימוש זכויות הפרט הפוליטיות, התרבותיות והחברתיות-כלכליות של כל אזרחי החברה הישראלית, למען שוויון הזדמנויות וקיום בכבוד, תוך נקיטת עמדה של חלוקת משאבים צודקת ורחבה בין כל קבוצות האוכלוסיה בישראל.
17. העותרת מס` 2, האגודה לזכויות האזרח בישראל, היא עמותה, שהוקמה בשנת 1972, הפועלת להגנה על זכויות האדם בישראל ובשטחים הנתונים לשליטתה, ובכלל זה הזכות לשוויון והזכות להנאה שווה מקרקעות המדינה.
18. העותרת מס` 3, במקום – מתכננים למען זכויות תכנון, הינה עמותה, שהוקמה במאי 1999, על ידי מתכננים/ות ואדריכלים/ות במטרה לחזק את הקשר בין זכויות האדם למערכות התכנון בישראל. העותרת מס` 3 פועלת באמצעות אנשי מקצוע מתחומי התכנון, החברה והמשפט, אשר משתמשים בכלים מקצועיים ובגישה רב-תחומית לקידום שוויון זכויות וצדק חברתי בנושאי תכנון ופיתוח בישראל. העותרת שמה לעצמה למטרה להביא, בין השאר, לשוויון בהקצאת משאבי קרקע ומשאבי פיתוח ותכנון; שקיפות בגיבוש מדיניות ותהליכי תכנון; ושיתוף הציבור בהליכי התכנון.
19. העותרת מס` 4, אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, הינה עמותה, שהוקמה בשנת 1991, ואשר מטרתה לקדם את שמירת איכות הסביבה בארץ באמצעים משפטיים ומדעיים, ותוך הסתייעות בפעילות חינוכית וציבורית. לעותרת מס` 4 מעמד בשורה של חוקים כגוף המוסמך להגיש התנגדויות לתכניות מיתאר, תובענות יצוגיות וקובלנות פליליות. העותרת מס` 4 ניהלה מעת הקמתה עשרות רבות של הליכים משפטיים לשם מניעת פגיעה בסביבה.
20. העותרות 1-4 חברו כולן לפורום המכונה "פורום הקרקעות" ותחת כותרת זו הן פועלות מזה מספר חודשים לשמירה על האינטרס הציבורי הכולל במקרקעי ישראל, ולהקצאה צודקת ומידתית של הקרקע לכלל קבוצות האוכלוסיה במדינה.
21. המשיב מס` 1, שר התעשייה המסחר והתעסוקה, ממונה מתוקף תפקידו על מינהל מקרקעי ישראל והוא יו"ר מועצת מקרקעי ישראל.
22. המשיב מס` 2, מינהל מקרקעי ישראל, הינו גוף, שהוקם על פי חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך – 1960, ותפקידו, ע"פ סעיף 2(א) לחוק האמור, לנהל את מקרקעי ישראל. מקרקעי ישראל הוגדרו בחוק יסוד: מקרקעי ישראל כמקרקעין המצויים בבעלות המדינה, רשות הפיתוח או הקרן הקיימת לישראל. תפקידו של מינהל מקרקעי ישראל הינו לנהל את מקרקעי ישראל בנאמנות לטובת הכלל, דהיינו לטובת כלל תושבי המדינה ולמען שמירת האינטרסים ארוכי הטווח של המדינה במקרקעיה. מקרקעי ישראל הם נכס שבבעלות כלל ציבור אזרחי ישראל, והמשיבים 1-3 ממונים על ניהולו לטובת כלל הציבור.
23. המשיבה מס` 3, מועצת מקרקעי ישראל, אשר הוקמה בסעיף 3 לאותו חוק, ממונה ע"י הממשלה, ותפקידה בין היתר לקבוע את המדיניות הקרקעית, שלפיה יפעל המינהל.
24. המשיבות 4-8 הינן אגודות ותנועות המאגדות, למיטב הבנתן של העותרות, את כלל מחזיקי הקרקע החקלאית בחכירה ממינהל מקרקעי ישראל, והן והחברים בהן עלולים להיפגע באם תתקבל העתירה.
25. המשיב 9 הינו ראש המטה לביצוע הסדר הקיבוצים, הפועל כנאמן של כל הצדדים להסדר הקיבוצים, למען ביצוע ההסדר.
26. המשיבים 10-14 צורפו כמשיבים לעתירה המקורית על פי בקשתם, והם יזמים וישובים המחזיקים בקרקע חקלאית, המהווים גורמים בעלי עניין בביצוע עסקאות על פי ההחלטות שבוטלו בבג"צ הקשת, וטענו לסבירות הוראות המעבר הראשונות.
1. רקע – מדיניות הפיצוי של מינהל מקרקעי ישראל בגין שינוי יעוד
27. החלטה מס` 1 של מועצת מקרקעי ישראל, מיום 17.5.65, הינה ההחלטה הבסיסית, המעגנת את מדיניות הקצאת הקרקעות על ידי המינהל. בפרק א` של ההחלטה, שכותרתו "מדיניות מסירת קרקע חקלאית", נקבע בין היתר כי:
"בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו, בשיעור שיקבע על ידי המועצה בכללים שתוציא."
28. נורמת הבסיס, המנוסחת בהחלטה מס` 1, משקפת אידיאולוגיה מגובשת ומדיניות ברורה, אשר על פיה קרקע חקלאית תנוצל לחקלאות ולא למטרות אחרות. הקרקע החקלאית היא נכס של המדינה ומקרקעי ישראל, הנמסרת כפיקדון לידי החקלאי המעבד אותה, וחובתו היא להתמיד בעיבודה החקלאי, בעוד הוא שומר בידיו את רווחי העיבוד החקלאי.
29. משמעותה של החלטה זו היא, שעם שינוי הייעוד הקרקע חוזרת לידי המינהל, והפיצוי בעת שינוי ייעוד ניתן בעבור ההשקעות וההשבחות בקרקע ועבור הקרקע כאמצעי ייצור, ולא על בסיס שוויה הנדל"ני של הקרקע.
30. בעקבות החלטה זו קיבלה המועצה שורת החלטות ביחס להקמת ועדת פיצויים, שתמונה על ידי שר החקלאות, ואשר תהיה מוסמכת לקבוע את שיעור הפיצויים, המגיעים לחוכר עבור קרקע חקלאית, המוחזרת לחזקת המינהל, והכללים לחישוב הפיצויים. במקרים, שבהם בוצע שינוי יעוד, פסקה ועדת הפיצויים את גובה הפיצוי בהתאם לסוג הגידול החקלאי (בעל, שלחין או מטע) ללא כל זיקה לערכה הצפוי של הקרקע. פיצויים אלה מכונים "פיצויים חקלאיים".
31. עד לשנות התשעים אכן נהג ככלל מינהל מקרקעי ישראל על פי העקרונות שהותוו בהחלטה מס` 1, ובהתאם להחלטות נוספות, אשר לא שינו ממדיניות זו באופן משמעותי. החל משנת 1992 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל שרשרת החלטות, שמספריהן 533, 611, 717, 727, 737, והחלטות נוספות שבוטלו בינתיים, המשנות מן המדיניות שבאה לידי ביטוי בהחלטה מס` 1 הנ"ל, ומהוראות הסכמי החכירה של מחזיקי הקרקע החקלאית, אשר עוצבו בהתאם לאותה מדיניות. נביא כאן רק בקליפת אגוז את עיקרן של ההחלטות נשוא העתירה בבג"צ הקשת:
א. החלטה מס` 533, מיום 11.5.92 – קבעה, כי מחזיקי קרקע חקלאית, שהקרקע נמסרה להם לתקופה שאינה פחותה מ-21 שנים, יהיו זכאים לפיצוי על שינוי יעוד של הקרקע החקלאית שבהחזקתם, שיחושב על בסיס ערכה של הקרקע על פי יעודה החדש (40% מן הערך החדש), ולא כפי שהיה עד אז, על בסיס ההכנסה החקלאית מהקרקע. ההחלטה איפשרה למחזיקים לקבל את הפיצוי האמור או לרכוש מן המינהל את הקרקע שבהחזקתם, ביעודה החדש, תמורת 51% מן הערך חדש של הקרקע. החלטה זו בוטלה מאוחר יותר ע"י החלטה 727, אך התוותה את הדרך לפיצויים המופרזים בעת שינוי יעוד.
ב. החלטה 611, מיום 13.10.93 – שינתה חלק מן הכללים המינהליים בהחלטה 533 כך שהתאפשר לקבל את הסכמת המינהל מראש, עוד טרם שינוי הייעוד, לעסקאות, כפי שאיפשרה החלטה 533.
ג. החלטה 717 מיום 20.6.95 – מאפשרת לקיבוץ או למושב להפוך קרקע חקלאית למפעל תעשייתי, תיירותי או מסחרי, תוך שינוי יעוד וקבלת חוזה חכירה חדש ונפרד לקרקע האמורה בתשלום של 51% מערך הקרקע במרכז הארץ, 26% באיזור עדיפות לאומית ב`, ו- 16% באיזור עדיפות לאומית א`.
ד. החלטה 727, מיום 3.7.95 – החליפה החלטה קודמת כמעט זהה לה, שמספרה 666, אשר נפסלה בבג"צ 5575/94 מהדרין בע"מ נ` ממשלת ישראל, פ"ד מט (3) 133, בשל ניגוד עניינים של חלק ממקבלי ההחלטה במועצת מקרקעי ישראל. החלטה זו ביטלה את החלטות 533, 611. ההחלטה הבחינה בין סוגים שונים של מחזיקים חקלאיים, וצימצמה את שיעורי הפיצוי שניתנו בהחלטות 533, 611: חוכר בתנאי נחלה היה זכאי על פיה לפיצוי בגין שינוי יעוד בערך של 27%-29% מערכה של הקרקע לאחר שינוי ייעודה על פי איזור מושבו, או לקבלת אותו אחוז מן הקרקע בחוזה חכירה מהוון, ללא כל תמורה. מחזיקים אחרים היו זכאים אף הם לפיצויים אך בשיעורים מופחתים.
יש לציין, כי למרות ביטול החלטות 533, 611, עסקאות שכבר אושרו ע"פ החלטות אלו המשיכו להתנהל על פי תנאיהן.
ה. החלטה 737, מיום 17.12.95 – החליפה החלטה קודמת, 612, שאיפשרה "להרחיב" יישובים חקלאיים (מושבים וקיבוצים) לצורכי מגורים. ההרחבה מתבצעת במסגרת הקרקע החקלאית המוקצית ליישוב, שיעודה משונה לצורך כך למגורים, כאשר המתיישבים החדשים אינם חייבים להיות חברי האגודה החקלאית, אינם מקבלים נחלות או שטחים אחרים לעיבוד חקלאי, ולמעשה הם מתיישבים שלא למטרת חקלאות. במקור נועדה ההחלטה לאפשר הרחבת היישובים לצורך מגורי בני המתיישבים, אולם בהחלטה 737 נמחה כל זכר לעדיפות בני המתיישבים המקוריים, ולמעשה איפשרה ההחלטה ליישובים למכור מגרשים, שייעודם שונה לבנייה ושנקנו במחיר מוזל מן המינהל בשוק החופשי. דמי החכירה המהוונים עבור הקרקע נקבעו ל-66% מערך הקרקע החדש במרכז הארץ, 36% באיזור עדיפות לאומית ב`, ו- 22% באיזור עדיפות לאומית א`.
2. עתירתה של הקשת הדמוקרטית המזרחית
32. בינואר 2000 הגישה העותרת מס` 1, הקשת הדמוקרטית המזרחית, עתירה לבג"צ, בה טענה כי החלטות מועצת המינהל 717, 727, 737 מאפשרות למחזיקי הקרקעות החקלאיות, המהווים 3% מאזרחי המדינה, לזכות בהטבות גדולות בהיקף של עשרות מיליארדי שקלים, תוך פגיעה במרבית אזרחי המדינה. הקשת הדגישה, כי הטבות אלה פוגעות באוכלוסיות המוחלשות ומנציחות את אפליית תושבי עיירות הפיתוח, השכונות ואזרחי המדינה הערבים.
33. ביום 6.2.00, בעקבות הגשת העתירה, נתקבלה החלטת ממשלה בדבר מינוי צוות בינמשרדי בראשות הממונה על התקציבים באוצר, מר דוד מילגרום, לבחון את המדיניות הקרקעית שביסוד החלטות מועצת מקרקעי ישראל הנ"ל (להלן – "ועדת מילגרום").
34. ביום 26.6.00 קיים בג"צ דיון בעתירה בנושא בקשתם של העותרות לצו ביניים, שלא לאפשר המשך ביצוע עסקאות. שופטי בג"צ החליטו, מבלי לקיים דיון לגופו של עניין, שלא להוציא צו ביניים וזאת בשל הודעת פרקליטות המדינה לבית המשפט, לפיה ועדת מילגרום אמורה לגבש עמדתה ולהציג אותה בפני צוות השרים עד סוף אותו החודש, ולהביאה בפני הממשלה לדיון והחלטה מיד לאחר מכן, כלומר, בחודש אוגוסט 2000.
35. דו"ח ועדת מילגרום הוגש רק ביום 14.12.00, והוא קבע כי יש לשנות את החלטות המועצה הנ"ל, היות שאין הן מאזנות כראוי בין האינטרסים השונים של אוכלוסיית המדינה. ועדת מילגרום המליצה להפחית באופן משמעותי את ההטבות, להן יזכו חוכרי הקרקע על פי ההחלטות. עוד קבעה ועדת מילגרום הצעה להוראות מעבר.
הוראות המעבר מתוך דו"ח ועדת מילגרום מצורפות ומסומנות ע/2.
36. בדיון, שהתקיים ביום 5.3.01 בבקשה נוספת להוצאת צו ביניים, החליטו שופטי בג"צ שלא להוציא צו ביניים וזאת על מנת לתת לממשלה החדשה, שזה אך קמה, הזדמנות לעיין בדו"ח מילגרום. יחד עם זאת מצויין בהחלטתם:
"רשמנו בפנינו את ההודעה של באת-כוח פרקליטות המדינה, בדיון שנתקיים ביום 31.1.01, כי בעקבות ההחלטה האמורה של בית המשפט, קיבלה הנהלת מינהל מקרקעי ישראל החלטה, לפיה כל מי שמבקש להתקשר בעסקה לפי אחת ההחלטות האמורות, יקבל מן המינהל הודעה בכתב בה יאמר כי חוקיות ההחלטות תלויה ועומדת בפני בית משפט זה, וכי בפועל כך נוהג המינהל".
37. ביום 15.8.01 הוציאו לבסוף שופטי בג"צ צו ביניים, שקבע כי אין להמשיך בביצוע עסקאות על פי ההחלטות נשוא העתירה, וזאת עד למתן פסק דין בעתירה. עוד נקבע בהחלטה כי הוראות המעבר המצוינות בדו"ח ועדת מילגרום יהוו חלק בלתי נפרד מצו הביניים.
3. פסק הדין בעתירת הקשת
38. ביום 29.8.02 קיבלו שבעת שופטי בית משפט נכבד זה, פה אחד, את עתירת הקשת, בקובעם כי יש לבטל את החלטות מינהל מקרקעי ישראל בעניין הפיצוי לקיבוצים ולמושבים בגין שינוי ייעודן של קרקעות חקלאיות, באשר הן מעניקות הטבות מופרזות, בלתי סבירות ובלתי מוצדקות, למחזיקי הקרקע החקלאית, תוך התעלמות מעקרונות של צדק חלוקתי בדבר חלוקה הוגנת של משאבי הציבור בין כלל חלקי האוכלוסיה. בית המשפט קבע, כי כבר במועד קבלתן, 1995, לא היו אלה החלטות סבירות (ר` פסקה 35 לפסק הדין). עמדת היועץ המשפטי לממשלה במהלך הדיונים בעתירה היתה אף היא, כי אין להמשיך ולפעול על פי ההחלטות האמורות, וכי יש לקבל החלטות חדשות, המאזנות כהלכה את האינטרסים השונים בקרב אוכלוסיית המדינה.
בית המשפט פסק, אם כן, כי החלטות 717, 727 ו-737 בטלות.
4. נימוקי פסק הדין לבטלות ההחלטות:
א. טעמים כלליים לבטלות ההחלטות
39. פסק הדין קבע, כי החלטות מועצת מקרקעי ישראל שנבחנו במסגרתו, אינן סבירות, בשל העובדה שלא ניתן בהן משקל ראוי לצרכיה של כלל האוכלוסיה, אלא ניתנו בהן הטבות מרחיקות לכת למיגזר צר בלבד, ועל כן לא הוגשם בהם עיקרון הצדק החלוקתי:
"על המינהל לפעול בהגינות על פי שיקולים עניינים ובשוויון תוך מתן הזדמנות שווה לכלל הציבור… מתן קרקע לאחד מונע אותה מאחרים, ושאלת סדר העדיפויות צצה ועולה בכל חריפותה.
. . .
דברים אלה מעלים אל פני השטח את הערך של הגשמת צדק חלוקתי. . . ענינו של ערך זה בחלוקה החברתית הצודקת של משאבים, חברתיים ואחרים (שם, עמ` 64)".
40. עוד נקבע, כי ההטבות שנתנו ההחלטות הנ"ל היו מופרזות וחסרות כל בסיס של ממש, וכי השיקול של מצוקה כלכלית וכספית של תנועות ההתיישבות אינה שיקול ראוי ורלבנטי בקביעת ההחלטות הנ"ל ולפיכך היווה שיקול זר (שם, עמ` 71).
ב. טעמים לבטלות ההחלטות הספציפיות
1. החלטה 717
41. למרות שבית המשפט סבר, כי הפשרת קרקע למטרת תעסוקה היא ראויה, נפסק כי ההחלטה, כפי שנתקבלה, אינה סבירה ומפלה בין המגזר החקלאי למגזר העירוני ללא הצדקה ובאופן שפוגע בשוויון ההזדמנויות ובחופש העיסוק:
"התמונה המצטיירת היא ששינוי ייעוד של קרקעות חקלאיות כדי לאפשר ליישובים חקלאיים ליצור מקורות פרנסה בתעשייה, במלאכה ובתיירות, וכל זאת ללא מכרז, אינו מצדיק את מתן ההטבות הכספיות בצורת הנחה ניכרת ביותר בדמי החכירה. אין גם הצדקה למתן קרקעות למטרה האמורה בכמות מעבר לנדרש לאותה מטרה" (עמ` 78-79).
2. החלטה 727
42. בית המשפט מצא, כי הפיצויים המוגדלים להפשרת קרקע המריצו את החקלאים ליזום שינוי יעוד בקרקע, אף באזורים שלא היה צורך מיידי בהפשרת קרקע לבנייה. בית המשפט יצא בעיקר, נגד גובה הפיצוי, שבניגוד להחלטה מספר 1 של המועצה, התבסס על אחוזים משווי הקרקע לאחר שינוי היעוד. בית המשפט ציין כי פיצוי זה יוצר מעין זכות בקרקע, שמעולם לא ניתנה לחקלאים, הוא יוצר חוסר בהירות והוא בלתי צודק מבחינה חלוקתית-פנימית, שכן הוא מיטיב עם חקלאים ממרכז הארץ על פני חקלאים בפריפריה. כבוד השופט אור סיכם ואמר:
"אין בידינו נתונים מדויקים לגבי שיעור הפיצויים הכולל הצפוי בעקבות ההחלטה… בכל מקרה, מדובר על סכומי עתק. מדובר בפיצויים אשר שיעורם גדול בהרבה משיעור הפיצויים החקלאיים המגיעים לחוכרי הקרקע על פי תנאי חוזה החכירה. די, לדעתי, בגודל הפערים בין השניים כדי להצביע על אי הסבירות שבהחלטה 727, אפילו יינתן משקל מתאים לזכויות ההיסטוריות של החוכרים ביישובים החקלאיים". (ר` עמ` 74, ההדגשה אינה במקור).
3. החלטה 737
43. בית המשפט הנכבד, באמצו את מסקנות ועדת מילגרום, קבע, כי החלטה זו עומדת בניגוד מוחלט למדיניות התכנונית של ישראל, היא מפלה בין המגזר החקלאי לעירוני, ועל כן פגומה מבחינת עקרונות הצדק החלוקתי, ובנוסף, היא מאפשרת בזבוז של קרקעות ללא הצדקה. בית המשפט קבע, כי די בכך כדי לקבוע כי החלטה זו אינה סבירה, על אחת כמה וכמה כאשר חלק מההחלטה מאפשר לחוכרים לפעול באפיק של החלטה 727 הבטלה (ר` עמ` 77 78).
5. השתלשלות האירועים מאז פסיקת בג"צ
44. כפועל יוצא מבטלות ההחלטות על ידי בג"צ, נותר הצורך להכריע בעניינן של אותן עסקאות, שהוחל בביצוען אך הן טרם הושלמו בעת מתן צו הביניים. שופטי בג"צ קבעו, כי ההחלטה בדבר בטלות ההחלטות אינה יכולה לקבל תוקף מיידי:
"החלטתנו זו אינה יכולה לקבל תוקף מיידי. שלוש ההחלטות נוגעות לעסקאות רבות. השלכותיהן הכלכליות והחברתיות הן מרחיקות לכת. גם בענייננו "אין כל אפשרות לעבור בן יום מההסדר הקיים להסדר חלופי" (פרשת רובינשטיין, בעמ` 530). משכך, יש לגבש הוראות מעבר שיקבעו אלו עסקאות לא יוכלו לצאת אל הפועל לאור בטלות ההחלטות, ואלו עסקאות יוכלו, על אף בטלות ההחלטות, להגיע לכלל מימוש. " (שם, 84)
45. כמו כן נקבע, כי מועצת מקרקעי ישראל היא הגוף המתאים לקבוע את הוראות המעבר הכלליות, וכי עליה "לאזן כראוי בין האינטרסים של היזמים, הנושים, החקלאים, והציבור בכללותו בכל הנוגע לגיבוש הוראות מעבר ". (שם, שם) לפיכך הוטלה משימה זו על המועצה.
46. בהתאם לפסק הדין הקימה מועצת מקרקעי ישראל ועדה בראשותה של עו"ד רחל זכאי-נוימן, היועצת המשפטית של מינהל מקרקעי ישראל, לגיבוש המלצות בדבר הוראות מעבר להחלטות המועצה 717, 727, 737, אשר יסדירו כללים לגבי עסקאות בטיפול (להלן – "ועדת זכאי"). ועדת זכאי פרסמה, בחודש אוקטובר 2002, דו"ח, ובו המלצות להוראות מעבר מפורטות, שכללו בחינה של עסקאות על יסוד שני צירים: ציר זמן וציר הסתמכות.
47. על פי הפרסומים בכלי התקשורת, הוגשו המלצות ועדת זכאי לעיונו של היועץ המשפטי, שסבר כי ההוראות הינן מקלות מדי, ומאפשרות את אישורן של עסקאות רבות מדי על פי ההחלטות הבטלות, ולכן שינה אותן לחומרא באופן שפחות עסקאות תוכלנה לעבור את משוכת הוראות המעבר. ככל הידוע לעותרות, נוסח ההמלצות גובש לאחר הערות היועץ המשפטי לממשלה ואושר על ידו.
המלצות ועדת זכאי מצורפות בזה ומסומנות כנספח ע/3.
48. אלא שבישיבתה מיום 18.11.02 דחתה מועצת מקרקעי ישראל את המלצות ועדת זכאי, והחליטה על הקמת ועדה, שתשמע הערות והשגות בנושא הוראות המעבר, ותביא את המלצותיה בפני מועצת המינהל. הרכב הוועדה נקבע בהמשך לכך, ובראשה נבחר לעמוד עו"ד משה נסים (להלן: "ועדת נסים" או "הוועדה"). בחודש דצמבר 2002 פרסם מינהל מקרקעי ישראל פנייה לציבור, על פיה מונתה ועדה מיוחדת להכנת הוראות מעבר, וכי כל המעוניין בדבר יוכל להגיש לוועדה הערות והצעות.
החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס` 944 מיום 18.11.02 בדבר הקמת ועדת נסים מצורפת ומסומנת ע/4.
49. ועדת נסים קיימה שימוע במסגרתו שמעה עשרות משלחות של בעלי עניין בעסקאות שונות וכן את חמשת נציגי פורום הקרקעות, העותרות. בין היתר וכפי שנתבקשו, הגישו העותרות 1-2 את עמדתן לוועדת נסים בשלושה מסמכים שונים:
- מסמך כללי, המפרט את עמדת העותרות בסוגיה, לרבות מהם מכלול השיקולים הראויים בקביעת הוראות מעבר, וכן התייחסות ספציפית להוראות המעבר של ועדת זכאי, מיום 22.12.02;
- מסמך נוסף בענין סוגיית ההסתמכות והפיצוי מיום 4.2.03;
- הצעה להוראות מעבר מיום 23.3.03.
המסמכים מצורפים ומסומנים בהתאמה ע/5א, ע/5ב ו-ע/5ג.
50. ועדת נסים סיימה את ישיבותיה וגיבשה דו"ח ובו הצעה להוראות מעבר, אשר הוגש למועצת מקרקעי ישראל בחודש מאי 2003.
דו"ח ועדת נסים מצורף לעתירה ומסומן ע/6.
51. מהמלצות הוועדה הסתייג חבר הוועדה, מר אבי גפן, סגן הממונה על התקציבים באוצר. מר גפן הגיש לוועדה מסמך, ובו מפורטות הסתייגויותיו מהוראות המעבר המוצעות.
מכתבו של סגן הממונה על התקציבים מיום 19.5.03 מצורף ומסומן ע/7.
52. נושא אישור המלצות ועדת נסים הועלה על סדר היום של ישיבת המועצה, שנקבעה ליום 29.6.03. כמו כן נקבעו לדיון באותו מועד, בלא שקדם לכך כל הליך נוסף, שתי החלטות נוספות: האחת, בדבר הפסקת החכירה בקרקע חקלאית שיעודה שונה, הקובעת פיצויים מפליגים למחזיקי קרקע חקלאית בעת שינוי יעוד, והשניה, בדבר קביעת הזכויות בחלקת המגורים בנחלות, המעניקה לכל חוכר נחלה חוזה חכירה מתחדש לדורות לגבי 2.5 דונם, שבהם יותר לבנות שלושה בתים בשטח של עד 375 מ"ר וכן לבנות 500 מ"ר נוספים לצרכי תעסוקה.
53. ביום 3.6.03 פנו העותרות באמצעות באת-כוחם במכתב אל המשיב מס` 1, המכהן כיו"ר המועצה, והתריעו על קבלת ההחלטות הצפויות, הסותרות את פסיקת בג"צ ומהוות ניסיון לעקפה. העותרות טענו, כי אין לקבל את המלצות ועדת נסים, המרוקנות מתוכנה את פסיקת בג"צ, והנעדרות כל תשתית עובדתית ראויה וכל הערכה כלכלית מחויבת המציאות בדבר משמעותן הכלכלית ועלותן למשק המדינה. העתק המכתב נשלח ליועץ המשפטי לממשלה וליועצת המשפטית של מינהל מקרקעי ישראל.
מכתב ב"כ העותרות מיום 3.6.03 מצורף ומסומן ע/8.
54. למכתב זה מעולם לא קיבלו העותרות כל תגובה, אולם על פי פרסומים בכלי התקשורת פנה היועץ המשפטי לממשלה אל המשיב מס` 1 והביע אף הוא הסתייגויות מתוכנו של דו"ח ועדת נסים. כמו כן ביקש היועץ המשפטי לדחות את הדיון במועצת מקרקעי ישראל.
כתבתם של משה ליכטמן ודליה טל, שפורסמה ב"גלובס" ביום 8.6.03 מצורפת ומסומנת ע/9.
55. המשיב מס` 1 לא נענה לבקשת היועץ המשפטי לממשלה ולא דחה את הישיבה. בישיבה זו נתקיים דיון בהצעות ההחלטה אולם לא נתקבלה החלטה. ישיבת המועצה הבאה נקבעה ליום 29.6.03.
56. ביום 22.6.03 פנו העותרות בשנית, באמצעות באת-כוחם, אל המשיב מס` 1, ואל מנהל מינהל מקרקעי ישראל, המשיב מס` 3, במכתב שהעתקיו נשלחו לגורמים נוספים. העותרות הביעו במכתב את עמדתן, לפיה כל שלוש הצעות ההחלטה עומדות להידון מבלי שהונחה לגביהן תשתית עובדתית מספקת: לגבי הוראות המעבר, נדרש מיפוי כל העסקאות עליהן חלות הוראות המעבר, מיקומן, שלב התכנון בו הן מצויות, והעלות למדינה של אישורן על פי הוראות המעבר, כמו גם חוות דעת של גורמי התכנון. גם לגבי הצעות ההחלטה האחרות טענו העותרות, כי לא ניתן לקבל החלטה מושכלת לגביהן ללא שתצורף אליהן הערכה כלכלית, המעריכה את עלותן לאוצר המדינה, וכן חוות דעת ביחס למשמעויותיהן התכנוניות.
מכתב ב"כ העותרות מיום 22.6.03 מצורף ומסומן ע/10.
57. למכתב זה נתקבלה תשובתו של מנהל המשיב 3, שטען כי הנתונים הנ"ל לא עמדו בפני מועצת המינהל וכי העמדת הנתונים האמורים עשויה לפגום בהליך "הנקי" של קבלת החלטה בנושא. יצוין, כי אף מעיון בפרוטוקול דיוני ועדת נסים מיום 12.2.03 עולה, כי אין בידי המינהל נתונים ברורים. כך, למשל, העיר יו"ר הוועדה, מר נסים, לחבר הוועדה מר מנחם ליבוביץ, בענין היקף העסקאות:
"מנחם, לגבי הבקשה שלך לדעת מה ההיקפים, המחלקה לאגף חקלאי ענו לי בתשובה אחת, אין לנו נתונים" (עמ` 9 לפרוטוקול הישיבה).
מכתב מנהל המינהל מיום 23.6.03 מצורף ומסומן ע/11.
58. לקראת הישיבה הבאה של המועצה, בה אמור היה להימשך הדיון בשלוש הצעות החלטה, העביר היועץ המשפטי לממשלה מכתב לחברי המועצה ובו חוות דעתו ביחס לכל שלוש הצעות ההחלטה. מכתבו של היועץ המשפטי לממשלה כולל ביקורת חריפה ביותר על הצעות ההחלטה כולן, וקביעה כי לא יוכל להגן בבג"צ על ההחלטות בנושא הוראות המעבר ובנושא הזכויות בחלקת המגורים. גם לגבי ההחלטה בדבר הפיצויים בעת שינוי יעוד קבע היועץ המשפטי, כי ההחלטה כלל אינה מבוססת על בחינת עצם קיומו של צורך במתן תמריצים להשבת קרקע חקלאית, הניתנים ברוחב יד בהחלטה המוצעת, וללא בחינה שכזו אינה עומדת במבחנים, אשר הוצבו ע"י בית המשפט העליון.
מכתב היועץ המשפטי לממשלה מיום 26.6.03 מצורף ומסומן ע/12.
59. באותו יום פורסמה אף חוות הדעת של הלשכה המשפטית במשרד האוצר המסתייגת אף היא משלוש ההחלטות.
חוות הדעת של משרד האוצר מיום 26.6.03 מצורפת ומסומנת ע/13.
60. ביום 29.6.03 נתכנסה שוב המועצה ואישרה, כאמור, בישיבתה את המלצות ועדת נסים, בשינויים קלים ובניגוד גמור לעמדת היועץ המשפטי לממשלה. על פי פרסומים, אך מפאת קוצר זמן לא נדונו שתי ההחלטות הנוספות על סדר היום. נוסח סופי של החלטת המועצה בדבר הוראות מעבר התפרסם ביום 6.7.03. הוראות אלו מאפשרות לקיים את מרבית העסקאות, שהוחל ולו בקידום ראשוני שלהן, על פי ההחלטות אשר נפסלו בהחלטת בג"צ.
נוסח הוראות המעבר, כפי שנתקבל בישיבת המועצה מיום 29.6.03, ופורסם ביום 6.7.03 באתר האינטרנט של המינהל, מצורף ומסומן נספח ע/14.
61. בהוראת היועץ המשפטי לממשלה, התבקש מינהל מקרקעי ישראל שלא ליישם את הוראות המעבר שתקבלו על ידי המועצה, עד לקבלת אישור היועץ המשפטי לממשלה כי הוראות המעבר שנקבעו עולות בקנה אחד עם פסה"ד בבג"צ 244/00, 3939/99. על כן, לא נכנסו כלל הוראות המעבר, שנתקבלו ביום 29.6.03, לתוקף.
62. העתירה המקורית בעניין זה הוגשה ביום 10.7.03 וכוונה נגד הוראות המעבר שנתקבלו ביום 29.6.03. על פי הודעת היועץ המשפטי לממשלה, העתירה הוגשה בעצומו של תהליך בדיקת הוראות המעבר על-ידו. בעתירה נתבקש גם צו ביניים שימנע את יישום הוראות המעבר הראשונות, עד לדיון והכרעה בעתירה.
63. לקראת הדיון בעתירה, פורסם בכלי התקשורת כי ראש מועצת המינהל והיועץ המשפטי לממשלה מנסים להגיע לנוסחת פשרה, שתכלול הוראות מעבר צרות יותר, עליהם יהיה מוכן היועמ"ש להגן במסגרת הדיון בעתירה. ביום 22.7.03 מסר היועץ המשפטי לממשלה לשר אולמרט, יו"ר מועצת מקרקעי ישראל, חוות דעת מפורטת לגבי אי-חוקיותן של הוראות המעבר שנתקבלו במועצת מקרקעי ישראל, חוות דעת המתווה את הדרך לקבלת הוראות מעבר התואמות את הדין ואת פסיקת בג"צ.
מכתב היועץ המשפטי לממשלה מיום 22.7.03 מצורף ומסומן ע/15.
64. לקראת ישיבת המועצה הבאה שנקבעה ליום 5.8.03 הביא היועץ המשפטי לממשלה פעם נוספת את דעתו בפני השר אולמרט ומועצת מקרקעי ישראל, במכתב מאותו תאריך, אליו צורף גם נוסח החלטה מוצע להוראות מעבר.
מכתב היועץ המשפטי לממשלה מיום 5.8.03, אליו נספחת הצעה להוראות מעבר, מצורף ומסומן ע/16.
65. ביום 5.8.03 התכנסה מועצת מקרקעי ישראל והחליטה לדחות את עמדת היועץ המשפטי לממשלה, ולדבוק בהוראות המעבר המקוריות, המבוססות על המלצות ועדת נסים.
נוסח החלטת מועצת מקרקעי ישראל מיום 5.8.03, מצורף ומסומן נספח ע/17.
66. ביום 6.8.03 הוגשה לבית המשפט הנכבד, לקראת הדיון בעתירה, הודעה מטעם היועץ המשפטי לממשלה. בהודעה הוצגה עמדת היועמ"ש כאמור להלן:
"עמדת היועץ המשפטי לממשלה, המחייבת את המשיבים היא, כי רק חלק מהוראות המעבר עומדות בדרישות פסק הדין ומאזנות כראוי בין מכלול האינטרסים והשיקולים הרלבנטיים. . .
בנסיבות המפורטות לעיל, יש מקום לביטול אותו חלק מהוראות המעבר שאינו עולה בקנה אחד עם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה – והותרת החלק העולה בקנה אחד עם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה".
67. על בסיס תשתית עובדתית ומשפטית זו, התקיים ביום 7.8.03 דיון בעתירה. כאמור עמדת היועץ המשפטי היתה שלא להגן על הוראות המעבר בבג"צ, ועמדת המשיבים 1-3 למעשה לא זכתה לייצוג משפטי. לדיון בבית המשפט הופיע אף השר אהוד אולמרט, יו"ר מועצת מקרקעי ישראל, וטען לעניין ייצוג המועצה ולעניין סבירות ההחלטה שנתקבלה. בשל אי ההסכמה בין היועץ המשפטי לממשלה לבין מועצת מקרקעי ישראל. בהמלצת בית המשפט, הדיון נדחה, תוך שהמדינה מתחייבת שהוראות המעבר לא תיושמנה עד לדיון הבא שיקבע בעתירה.
68. ביום 2.9.03 קיבלה, כאמור מועצת המינהל החלטות חדשות, אולם גם הן רחבות מאוד. ביום 14.9.03 הודיעה ב"כ המשיבים לבית המשפט הנכבד על קבלת ההוראות החדשות, וצירפה, עפ"י בקשת בית המשפט, פירוט של העיסקאות עליהן עשויות לחול הוראות המעבר.
69. ביום 7.10.03, לאחר קבלת הודעת הפרקליטות וטבלאות פירוט העיסקאות, פנו ב"כ העותרות, בבקשה להבהרות ולקבלת נתונים נוספים על מנת לגבש עמדתן באשר להמשך ההליכים.
מכתב ב"כ העותרות מיום 7.10.03 מצורף ומסומן ע/18.
70. לפניה זו התקבל מענה לאקוני בלבד ביום 30.10.03. ע"פ התשובה ב"כ המשיבים אינה מוצאת לנכון להיכנס לפירוט מעבר לזה שניתן בהודעת המשיבים 1-3. לעניין השאלות הכלליות, כגון בדבר מעמדה של תכנית "מפורטת", מצב העיסקאות ביחס להסדרי החובות השונים, לא נתקבל מענה מכל סוג שהוא.
מכתב ב"כ המשיבים 1-3 מיום 30.10.03 מצורף לתגובה זו ומסומן ע/19.
71. ביום 11.11.03 מסרו העותרות הודעה לבית המשפט ובה הודיעו כי הן עומדות על המשך ההליכים בעתירה, לאחר שתוגש עתירה מתוקנת. לצורך הגשת העתירה המתוקנת הדגישו העותרות את הצורך בקבלת תמונה עובדתית מלאה מן המשיבים של העיסקאות העומדות לדיון, לרבות עיסקאות על פי החלטה 717. כמו כן ציינו העותרות כי הן עומדות על מתן צו ביניים לגבי עיסקאות אשר אינן עומדות בתנאי הוראות המעבר שהותוו העתירה ע"י העותרות, מלבד עיסקאות שהוחרגו מגדר צו הביניים בבג"צ 244/00.
הודעת העותרות מיום 11.11.03 מצורפת ומסומנת ע/20.
עתירה מתוקנת זו מוגשת בהתאם לאמור באותה הודעה.
6. הוראות המעבר מיום 2.9.03
72. לא לחינם הארכנו לעיל בתיאור השתלשלות המאורעות העובדתית שקדמה לקבלת הוראות המעבר, שכן, הוראות אלו הינן פרי מאבק מר וכוחני בין מועצת מקרקעי ישראל, לבין היועץ המשפטי לממשלה, אשר עמד ככל יכולתו על יישום העקרונות שהותוו בפסיקת בית משפט נכבד זה בבג"צ הקשת. אולם, לדעת העותרות, כוחו של היועמ"ש לא עמד לו בשלבי המאבק הסופיים.
73. מועצת מקרקעי ישראל דחתה בראשית את המלצות ועדת זכאי, אשר אושרו ע"י היועמ"ש. לאחר מכן, קיבלה המועצה את המלצות ועדת ניסים, להן התנגד היועמ"ש בחריפות. גם לאחר שהוגשה העתירה ולאחר שהיועמ"ש הציע למועצת מקרקעי ישראל נוסח של הוראות מעבר אשר יעמוד במיגבלות החוקיות, סירבה בעיקשות המועצה לקבל הנחיה זו. אי ההסכמה בין המועצה ליועץ המשפטי לממשלה באה לידי ביטוי בדיון שהתקיים בפני בית המשפט הנכבד ביום 7.8.03. רק לאחר שהובהר לה בבית המשפט באופן שאינו משתמע לשתי פנים כי עמדתה המקורית לא תזכה להגנה, נאלצה המועצה לסגת במקצת מעמדתה.
74. אולם, גם היועמ"ש נסוג מעמדותיו במסגרת הליך ארוך ועיקש זה שכפתה עליו המועצה. לאחר שביום 29.6.03, וביום 5.8.03, לא קיבלה המועצה את המלצות היועמ"ש, היה אנוס היועמ"ש להשלים עם העמדה שנתקבלה בסופו של דבר על ידי המועצה ביום 2.9.03, גם אם לא תאמה במלואה את עמדתו. מובן כי נעשו כל המאמצים על מנת לקרב את עמדת המועצה לנדרש עפ"י פסיקת בג"צ. אולם מסע לחצים פוליטי וכוחני מעין זה שהופעל על היועמ"ש, הוביל בסופו של דבר לויתורים כואבים.
75. כך, לדוגמה, ויתר היועץ המשפטי לממשלה על העמדה כי מן הראוי היה לקבוע פיצוי כספי לעיסקאות מסוימות, ובכך להוציאן מגדר העיסקאות שיבוצעו הלכה למעשה על פי תנאי ההחלטות הבטלות. עוד ויתר למשל היועץ המשפטי לממשלה על דרישתו לתכנית תקפה ומאושרת בעיסקאות לפי החלטה 737, אשר מבוצעות על פי הוראות האגף החקלאי 51יג`, 51כ`. להלן נסקור בתמצית את תוכן הוראות המעבר שנתקבלו:
76. הוראות המעבר שנתקבלו ביום 2.9.03, קובעות הוראות מעבר נפרדות לכל החלטה והחלטה: 727, 737, 717. כמו כן נקבעו הוראות מעבר נוספות ונפרדות לגבי הסדר הקיבוצים, לרבות לגבי קיבוצים שעדיין לא הצטרפו להסדר, לגבי הקצאת קרקע בהליך של מכרז קרקע בלתי מתוכננת, (להלן: "מקב"ת"), ולגבי עיסקאות אשר שולמה בגינן מקדמה של 20% משומת השמאי הממשלתי.
77. על מנת להבין את הוראות המעבר, יש להבין את תהליך התקדמותה של עיסקה על ציר הזמן, בשני מישורים:
א. במישור ההסכמות וההסכמים עם המינהל.
ב. במישור התכנון, מול מוסדות התכנון.
78. ועדת זכאי קראה למישורים אלה: ציר ההסתמכות וציר התיכנון. נכון יותר לכנות צירים אלו ציר המינהל וציר התכנון, כיוון שציר המינהל משרטט את שלבי ההסכמות עם מינהל מקרקעי ישראל. אלמנט ההסתמכות יכול להיות מוסק רק משילוב של שני הצירים גם יחד על ציר הזמן.
79. לצורך הבנת הדברים באופן גרפי מצ"ב תרשים, המתאר את ציר ההסתמכות: התקדמות בציר התכנון והמינהל, האחד מול השני, לאורך ציר הזמן. שלבים בציר התכנון ובציר המינהל מופיעים זה מול זה על פי מועד התקיימותם האחד ביחס לשני.
תרשים ציר ההסתמכות מצורף ומסומן ע/21.
א. 717 ו-727
1. היבט התכנון
80. הוראות המעבר להחלטות 717, 727 מבוססות על התקדמות העיסקה לאורך שני הצירים גם יחד. סעיף 1 בהוראות המעבר לגבי כל החלטה, מבטא את ציר המינהל, ואילו סעיף 2 מבטא את ציר התכנון. החלת הוראות המעבר להחלטות 717, 727, מותנית בהגעת התוכנית לשלבים מסויימים על כל אחד מהצירים.
81. אולם, הוראות המעבר מעניקות העדפה חד משמעית להתקדמות בציר המינהל, לעומת ההתקדמות בציר התכנון. בציר המינהל דורשות הוראות המעבר, בכל אחת מהחלופות על ציר זה, מצג חד משמעי, בכתב, אשר לא שונה בהמשך של מינהל מקרקעי ישראל להחלת אחת מהחלטות אלו, בהתאמה, על העיסקה. לעומת זאת, בציר התכנון, לא נדרש מצג מפורש של מוסדות התכנון לאישור התכנית. הוראות המעבר "מסתפקות" בשלבים תכנוניים ראשוניים הרבה יותר: הפקדת התכנית, ואפילו החלטה על הפקדתה בתנאים.
2. מקב"ת
82. לגבי הקצאת קרקע בהליך של מקב"ת נקבע בהוראת מעבר 3 להחלטה 727 כי ההחלטה תמשיך לחול אם הליך תכנון הקרקע נמשך בידיעת המינהל ובהסכמתו, וללא כל תלות בשלב התכנוני אליו הגיעה התכנית.
3. הסדר הקיבוצים
83. לגבי הסדר הקיבוצים נקבעה הוראת מעבר מיוחדת, על פיה, החלטה 727 תוסיף לחול ללא הגבלת זמן גם על קיבוצים ששמם כל
